ASAMBLEA
LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA
RICA
COMISIÓN
PERMANENTE ESPECIAL PARA EL CONTROL DEL INGRESO Y GASTO PÚBLICOS
EXPEDIENTE
N° 19.964
INFORME FINAL SOBRE LA LIQUIDACIÓN
DEL
PRESUPUESTO
ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO DEL 2015.
JULIO, 2016
ASAMBLEA
LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
COMISIÓN
PERMANENTE ESPECIAL PARA EL CONTROL
DEL
INGRESO Y EL GASTO PÚBLICOS
INFORME
EXPEDIENTE 19.964
LIQUIDACIÓN
DEL
PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAODINARIOS DE LA REPÚBLICA
PARA
EL EJERCICIO ECONÓMICO DEL 2015.
ASAMBLEA
LEGISLATIVA:
Quiénes
suscriben, en nuestra condición de miembros de la Comisión Permanente Especial
para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos y en cumplimiento de lo
establecido en los artículos 89 y 194 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
así como del artículo 181 de la Constitución Política, con base en lo expuesto
en este informe; recomendamos al Plenario Legislativo improbar la liquidación
del Presupuesto Ordinario y Extraordinarios para el ejercicio económico del
2015.
Dado a los 28 días del mes de julio de 2016, en San
José, Costa Rica, Sala de Sesiones de la Comisión Permanente de Asuntos
Hacendarios, sede de la Comisión Especial Permanente Especial para el Control
del Ingreso y Gasto Públicos
|
MARIO
REDONDO POVEDA |
GONZALO RAMÍREZ ZAMORA |
|
ROLANDO
GONZÁLEZ ULLOA |
JULIO
ROJAS ASTORGA |
|
OTTÓN
SOLÍS FALLAS |
EPSY CAMPBELL BARR |
|
JOHNNY
LEIVA BADILLA |
JORGE ARGUEDAS MORA |
OTTO GUEVARA GUTH
DIPUTADOS
Marco jurídico aplicable
El presente informe se realiza en cumplimiento del
artículo 181 de la Constitución Política, el cual expresa que:
“ARTÍCULO 181.- El Poder Ejecutivo enviará a la
Contraloría la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios
que se hubieran acordado, a más tardar el primero de marzo siguiente al
vencimiento del año correspondiente; la Contraloría deberá remitirla a la
Asamblea, junto con su dictamen, a más tardar el primero de mayo siguiente. La
aprobación o improbación definitiva de las cuentas
corresponde a la Asamblea Legislativa”.
Este artículo constitucional es desarrollado por los
artículos 89 y 194 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, al expresar que:
“ARTICULO
89.-Comisión Permanente Especial para el control del ingreso y el gasto públicos
“La liquidación del
presupuesto ordinario y de los extraordinarios y el dictamen de la Contraloría
General de la República, a los que se refiere el artículo 181 de la
Constitución Política, pasarán en el mes de mayo de cada año al conocimiento de
la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto
Públicos, que estará compuesta por nueve diputados, cuyo nombramiento se hará
simultáneamente con el de las comisiones permanentes ordinarias...”
ARTICULO 194. Trámite del Informe
“La Comisión para el Control del Ingreso
y el Gasto Públicos analizará los
documentos referidos en el artículo 89 y, a más tardar el último día del
mes de mayo, rendirá un informe al Plenario, en el que recomendará aprobar o
improbar la liquidación. Cinco días hábiles después de recibido y leído este
informe, el Plenario dedicará la segunda parte de las cuatro sesiones
siguientes a su discusión...”
Sin
embargo, en virtud del tiempo que se tarda conformando e instalando las
Comisiones en el mes de mayo, se torna materialmente imposible cumplir con el
plazo señalado, razón por la cual la Comisión aprobó, de forma unánime el 27 de
mayo de 2016, una moción para solicitar a la Presidencia de la Asamblea
Legislativa una prórroga hasta el 31 de julio inclusive con el fin de recibir
las audiencias correspondientes y confeccionar este Informe.
RESUMEN
EJECUTIVO DEL INFORME FINAL DE LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA 2015 DEL DEPARTAMENTO
DE ANÁLISIS PRESUPUESTARIO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
Generalidades
sobre el Presupuesto 2015
·
La Ley de Presupuesto del
2015 inicialmente fue aprobada por ¢7.959.345,5 millones, pero durante el año
sufrió modificaciones con tres presupuestos extraordinarios y 24 decretos
ejecutivos, alcanzando finalmente un total de ¢8.627.708 millones, a los cuales se les restaron los recursos
externos no ejecutados y que serán incorporados al presupuesto del 2016, de
conformidad con lo establecido por el artículo 46 de la Ley No.8131, quedando finalmente el Presupuesto
en ¢7.905.839,2, lo que
representa un 16.5% más que el del 2014, que fue de ¢6.788.261 millones.
·
Los
ingresos totales recaudados (¢7.356.873,4 millones) no fueron suficientes para
financiar los egresos ejecutados (¢7.437.736,3 millones), por lo que se generó
un déficit presupuestario de ¢80.862,9 millones.
·
Como
porcentaje del PIB, el déficit primario del 2015 fue del 3,1%, misma cifra que
en 2014, mientras el déficit financiero alcanzó 5.9%, es decir, 0.2% más que en
el año anterior.
·
Respecto al año 2014, los
ingresos ejecutados crecieron 18.1%, al pasar de ¢6.231.298 millones a ¢7.356.873
millones, mientras que los gastos ejecutados aumentaron 14.8%, al pasar de
¢6.480.615 millones a ¢7.437.736 millones.
·
El monto recaudado por
ingresos corrientes alcanzó los ¢4.180.153,3 millones y superó en ¢382.633,8
millones el monto recaudado en el 2014, para un crecimiento del 10,1%. No obstante, su participación en el total de
ingresos disminuyó, ya que pasó de significar el 60,9% en el 2014 al 56,8% en
el 2015.
·
Los ingresos por
financiamiento aumentaron su participación dentro del total de ingresos del
año, y pasaron de representar el 39,01% en el 2014 a 43,2% en 2015, lo que
significa el ahondamiento del déficit fiscal y se demuestra que los ingresos corrientes cada vez
alcanzan menos y que por ello se recurrió en mayor medida al financiamiento
para sufragar distintas necesidades del Estado.
·
Los gastos corrientes representan
el 71,5% del gasto total. Los gastos corrientes crecieron el 9,4% respecto del
2014, y lo hicieron en menor porcentaje que los ingresos corrientes, cuyo
crecimiento fue de 10.1%
·
Los gastos de capital
crecieron el 13,1% respecto al 2014 y su tasa de participación en el gasto
total fue del 7,1%, similar al del 2014 que fue el 7,2%.
·
El gasto de Transacciones
Financieras ascendió a ¢1.594.553,0 millones y representa el 21,4% de del gasto
total. De este monto, una suma de ¢1.590.676,5 millones corresponde a la
“Amortización de la Deuda Pública” que equivale al 21% del gasto y que mostró
un crecimiento del 57,9% respecto al 2014. Este crecimiento se produce porque
en la subpartida “Amortización de títulos valores
internos de largo plazo” se ejecutaron ¢1.049.192,8 millones, 92% más que en
2014.
·
Una vez más, como ha sido
recurrente en la última década, esta situación
lleva a la necesidad de financiar los gastos corrientes con ingresos de
capital, situación que resulta contraria al numeral 6 de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos de la República (LAFPPR).
Para esta ocasión, el monto de gasto corriente financiado con endeudamiento fue
de ¢1.134.270,9 millones, equivalente a 4,01% del PIB, frente a los ¢1.060.690
millones en esta condición durante 2014, que representaban 3.75% del PIB.
·
Por su parte, la deuda del
Gobierno Central alcanzó los ¢12.000.835 millones en 2015, 14.3% más que en
2014, cuando fue de ¢10.494.981 millones. Esa
deuda representa 42.4% del PIB para 2015 y equivale al 71% de la deuda total
del Sector Público.
·
En
materia de subejecución, esta alcanzó en 2015 los
¢468.103 millones, lo que representa un 52.1% más que en 2014. Este monto rompe
con una tendencia positiva que venía presentándose desde 2012,
cuando se venía presentando una disminución en los montos totales que se
dejaban sin utilizar: la subejecución de esos años fue
¢451.374 millones en 2012, ¢341.254 millones en 2013 y ¢307.646 millones en
2014.
·
Cuando
se analiza la subejecución por institución, resalta que
la mayor cantidad de recursos sin ejecutar corresponden al Servicio Deuda (¢158.072
millones), al Ministerio de Educación Pública (¢122.140 millones), al
Ministerio Seguridad (¢23.629 millones), al Ministerio Hacienda (¢22.417
millones) y al Ministerio de Obras Públicas
y Transportes (¢21.334 millones), todas áreas muy sensibles en cuanto a su
incidencia en la vida de los ciudadanos.
PRESUPUESTO NACIONAL 2015
Liquidación
de Egresos según Título Presupuestario
(Millones de
colones y porcentajes)
|
Descripción |
No Ejec. 2015 |
% No ejec 2015 |
% crec 14/15 |
|
101 Asamblea Legislativa |
3,622.9 |
10.6 |
-3.2 |
|
102 Contraloría Gral
de la Rep. |
1,331.5 |
6.5 |
-24.9 |
|
103 Def. de los Hab de la Rep. |
377.4 |
6.6 |
-23.6 |
|
201 Presidencia de la República |
1,646.3 |
8.6 |
-29.3 |
|
202 M. de la Presidencia |
1,093.4 |
10.7 |
-9.7 |
|
203 M. de Gobernac.
y Policía |
6,270.1 |
13.9 |
103.3 |
|
204 M. de Relac Exter. y Culto |
3,175.3 |
12.2 |
-29.8 |
|
205 M. de Seguridad |
23,629.2 |
10.1 |
-7.4 |
|
206 M. de Hacienda |
22,416.8 |
20.1 |
8.5 |
|
207 M. de Agricultura y Ganad. |
2,228.3 |
3.5 |
178.4 |
|
208 M.
Econ., Indust y Comerc. |
877.1 |
11.9 |
-26.7 |
|
209 M de Obras Públ
y Transp. |
21,333.8 |
5.4 |
-1.6 |
|
210 M. de Educación Pública |
122,140.3 |
5.6 |
65.1 |
|
211 M. de Salud |
13,688.5 |
4.7 |
21.1 |
|
212 M. de Trabajo y Seg
Social |
14,769.2 |
3.8 |
170.7 |
|
213 M. de Cultura y Juventud |
6,552.8 |
13.9 |
33.9 |
|
214 M. de Justicia y Paz |
6,283.8 |
4.7 |
3.5 |
|
215 M. de Viv y Asent Humanos |
408.9 |
4.2 |
35.9 |
|
216 M. de Comercio Exterior |
1,203.6 |
13.0 |
-25.0 |
|
217 M. de Planif Nal y Pol Econ |
704.7 |
7.1 |
27.4 |
|
218 M. de Ciencia y Tecnología |
1,080.8 |
11.4 |
44.7 |
|
219 M. de Ambiente y Energía |
4,095.8 |
8.0 |
91.7 |
|
230 Serv de la
Deuda Pública |
158,072.0 |
6.2 |
90.3 |
|
231 Regímenes de Pensiones |
13,372.7 |
1.7 |
45.3 |
|
232 Partidas Específicas |
522.7 |
17.4 |
27.1 |
|
301 Poder Judicial |
31,158.3 |
7.8 |
109.0 |
|
401 Trib Supremo
de Elecciones |
6,046.7 |
16.7 |
0.5 |
|
Total General |
468,102.9 |
5.9 |
52.2 |
Fuente: Liquidación de Egresos 2015,
Contabilidad Nacional
Dictamen
de la Liquidación de Ingresos y Egresos del Gobierno Central
·
El
ente contralor NO AVALA la liquidación de ingresos y gastos del Presupuesto de
la República del periodo 2015 por varias razones. La principal es el incumplimiento del
artículo 6 de la LAFPPR, por cuanto los gastos corrientes superaron los
ingresos corrientes en ¢1.134.270,9 millones.
·
Tampoco lo avala por la
existencia de debilidades significativas en la partida de remuneraciones del
MEP, fallas que han sido reiteradamente expuestas en las Memorias Anuales de la
CGR, toda vez que a pesar de la implementación del nuevo Sistema INTEGRA 2 y la
recuperación de ¢2.345 millones, persiste la concentración del proceso de la
planilla y giras sumadas de más que
alcanzan los ¢4.462 millones (6.7% más que en 2014), cuyos tiempos de
recuperación son excesivos.
·
Otra razón más para la no
aprobación es el devengo incorrecto de ¢6.464 millones en la supartida “Comisiones y Gastos por Servicios Financieros y
Comerciales”, relacionadas al reconocimiento de comisiones por la recaudación
del impuesto a la propiedad de vehículos, a la comisión por la recaudación de
impuestos tributarios por medio del Sistema de Información y Liquidación que
realizan los bancos comerciales y por la comisión por la recaudación del Canon
del Consejo de Transporte Público. Estos gastos se incluyeron dentro del título
de Servicio de la Deuda Pública cuando debieron ser registrados en en el Título del Ministerio de Hacienda.
·
También señala
incumplimientos en la asignación y ejecución de destinos específicos. En el
presupuesto aprobado existía un faltante de ¢237.000 millones para educación,
PANI, IMAS e IAFA. Además, en la ejecución de egresos, dejaron de girarse, de
los recursos efectivamente autorizados, un total de ¢183.811 millones.
·
La liquidación de egresos del 2015 del
Gobierno Central muestra una diferencia entre gasto devengado y gasto pagado de
¢1.275.476 millones (17% del devengado total). Dicho monto fue de ¢183.935
millones (3% del total del gasto devengado) en el año 2014 por lo que se
presentó un incremento del 593% en el 2015. La mayor parte de la diferencia
entre el gasto devengado y el pagado (un 94%) se concentra en la partida de
Remuneraciones (¢641.608 millones) y en los gastos por concepto de pensiones y
su correspondiente aguinaldo (¢551.007 millones).
Informe de Evaluación Física del Ministerio de Hacienda
·
La Contraloría General NO
AVALA el Informe de Resultados Físicos de los programas ejecutados del
ejercicio económico 2015, por no incluir los elementos explicativos para medir
el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos,
como lo exige el artículo 52 de la LAFPPR, que dispone:
“Artículo 52.- Envío
de informes a la Contraloría General de la República
A más tardar el 1° de
marzo, el Ministerio de Hacienda deberá remitir a la Contraloría General de la
República los siguientes informes: el resultado contable del período, el estado
de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa, los estados financieros
consolidados de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del
artículo 1, la liquidación de ingresos y egresos del presupuesto nacional, el
informe de resultados físicos de los programas ejecutados durante el ejercicio
económico respectivo y el informe anual sobre la administración de bienes.
También, a más tardar
en esa misma fecha, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica remitirá, a la Contraloría General de la República, el informe final
sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las
metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional
de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país.
Tanto el informe de resultados físicos de los programas
como el informe sobre el cumplimiento de las acciones estratégicas que
elaborarán el Ministerio de Hacienda y el de Planificación Nacional y Política
Económica respectivamente, incluirán los elementos explicativos necesarios para
medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la
eficiencia en el uso de los recursos públicos. De conformidad con las
disposiciones constitucionales, la Contraloría deberá remitir estos informes y
su dictamen a la Asamblea Legislativa”.
·
El
Órgano Contralor señala que el incumplimiento de este artículo se presenta, de
forma ininterrumpida, durante los últimos 15 años, lo que refleja que la
Administración no ha asumido plenamente el compromiso para alcanzar un proceso
sostenible de avance y solución de este problema.
·
Adicionalmente
se señala la existencia de una falta de seguimiento y evaluación de los
resultados, así como de vinculación de estos con asignaciones
presupuestarias. La mayoría de los
indicadores que contiene el informe (69.3%) son de gestión y apenas una pequeña
parte (30.7%) son de resultados. Esto dificulta la evaluación e impide la
integración entre los indicadores, condición necesaria para medir eficacia,
eficiencia, calidad y economía.
·
Por
último, explica que casi 10% indicadores (35 de 371) no están presentes en el
Presupuesto 2015, lo que imposibilita el seguimiento y la comparación de
resultados respecto a años anteriores. También se detectó que muchos
indicadores sobrepasan el 100% de cumplimiento, lo que denota que existió
subestimación o sobreestimación de metas.
Informe de los Resultados del Cumplimiento de los Objetivos,
las Metas, las Prioridades y Acciones Estratégicas del Plan Nacional de
Desarrollo
·
La Contraloría General de la
República NO AVALA este Informe en virtud de
incumplimientos del artículo 52 de la LAFRPP, principalmente la no
existencia de costos unitarios y la no medición de la eficiencia en el uso de
los recursos, situación
que tampoco se ha corregido en los últimos 15 años.
·
También
se detectó una debilidad en la formulación de indicadores y metas del
Presupuesto, definiciones incompletas de indicadores, inconsistencia entre
ellos, falta de medición de eficiencia y costeo de servicios, todo lo cual
perjudica la evaluación.
·
Existe
poca vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y la programación física
del Presupuesto. Aunque la Contraloría reconoce que se han realizado algunos
esfuerzos para lograr esa vinculación, señala que son incipientes y no permiten
la evaluación y planificación de largo plazo.
·
De
7 metas nacionales establecidas en el
PND se cumplió parcialmente el grado de avance de 1, no se cumplió con el grado
de avance esperado en 4 metas y en 1 no se reportó información. Solo 1 meta,
“42.600 familias atendidas integralmente en 2015 que satisfacen sus necesidades
básicas y superan línea de pobreza” se cumplió, según MIDEPLAN, pero de acuerdo
con Contraloría este cumplimiento no es del todo ciento, pues se cuantifica la
familia una vez que ha salido de pobreza, no cuando se le dan atenciones por
diferentes servicios.
ANÁLISIS
Luego del análisis de la Memoria
Anual de la Contraloría General de la República para el año 2015, los informes
de Evaluación Física del Ministerio de Hacienda y de Resultados del
Cumplimiento de los Objetivos, las Metas, las Prioridades y Acciones
Estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo que elabora el MIDEPLAN, así como
de las audiencias otorgadas por la Comisión Permanente Especial para el Control
del Ingreso y Gasto Públicos a la Contralora General de la República, Marta
Acosta Zúñiga (según consta en Actas N° 3 y N° 4 del 2 de junio de 2016) y a
los Ministros de Hacienda, Helio Fallas Venegas, y Planificación Nacional y
Política Económica, Olga Marta Sánchez Oviedo (según consta en Actas N° 5 y N°
6 del 9 de junio de los corrientes), los Diputados firmantes llegan a las
siguientes consideraciones:
1. Persistencia de los problemas:
Tal
y como se señaló el año anterior, de los Informes de la Contraloría
General de la República y de los Dictámenes de Liquidación Presupuestaria se
desprende que los problemas señalados hasta la saciedad no han sido resueltos.
Es decir, siguen presentándose grandes incrementos en los gastos que amenazan
la sostenibilidad fiscal, se continúa financiando gastos corrientes con
endeudamiento, persisten altos niveles de subejecución
presupuestaria –todavía mayores que los de años anteriores–, así como una pobre
vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto de la República.
Tampoco hay medición del costo unitario de servicios que permita conocer con
certeza cuánto cuesta cada uno de los servicios que ofrece el Estado y, sobre
este dato, evaluar si efectivamente se están cumpliendo las metas trazadas y se
utilizan correctamente los dineros públicos.
El año pasado, los Ministros de Hacienda y Planificación
afirmaron que los resultados de la liquidación están vinculados a las metas,
objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Sin embargo,
para este año y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 no se
detectaron importantes cambios respecto a lo que se venía haciendo mal.
Ambas carteras remitieron un informe donde daban
cuenta de las acciones desarrolladas frente a las recomendaciones vertidas en
el Dictamen de Liquidación Presupuestaria 2014.
El Ministerio de Hacienda, mediante oficio N°
DM-0352-2016 del 26 de febrerp de 2016, indicó lo
siguiente:
ü Sobre la recomendación
“Proseguir con esfuerzos operativos y normativos, por el lado de ingresos y
egresos, para reducir déficit fiscal y endeudamiento público”, señala:
a)
El Poder Ejecutivo presentó los proyectos de ley: “Ley para
mejorar lucha contra contrabando”, “Lucha contra Fraude Fiscal”, “Creación de
impuesto a personas jurídicas”, Eficiencia en la Administración de Recursos
Públicos”, “Reforma a normativa de regímenes especiales de pensiones con cargo
al Presupuesto”, entre otros, para fortalecer Hacienda Pública.
ü Sobre recomendación
“Considerar en la elaboración del presupuesto para el 2016 los temas de
eliminación de gastos superfluos, niveles históricos de ejecución
presupuestaria en el Gobierno Central y en los destinatarios de las
transferencias y saldos en Caja Única del Estado”, informa:
a)
Se emitió disposición de crecimiento cero en partidas
recurrentes respecto al 2015, pero los mandatos legales y constitucionales
generan incrementos inerciales e inevitables.
b)
Se solicitó ajuste a cada órgano para considerar el nivel de
ejecución en años anteriores.
c)
Se logró disminuir el
gasto del Gobierno Central respecto a 2015 en: Servicios de gestión y apoyo
(consultorías, limpieza y seguridad) en 7.5%, Alimentos y bebidas en 0.1%,
Transportes al exterior en 17.4%, y Viáticos al exterior en 30.5%
ü Sobre recomendación “Instruir
al Ministerio de Hacienda para que revise la asignación de los destinos
específicos en función de la capacidad de ejecución de los receptores de esos
recursos, de forma tal que en futuros proyectos de Presupuesto se giren los
montos que realmente pueden utilizar las instituciones, siempre y cuando el
ordenamiento jurídico lo permita”, manifiesta:
a)
Se impulsa el proyecto de “Ley de eficiencia en la
administración de recursos públicos” que pretende establecer un plazo máximo de
2 años a instituciones que reciben transferencias del Presupuesto Nacional para
que presupuesten y ejecuten los recursos del superávit; de lo contrario,
tendrán que devolverlos a la Caja Única del Estado.
b)
Tesorería Nacional ha emitido una circular sobre “Reglas de
emisión y ejecución de pagos de transferencias aplicables para el periodo 2016:
cuentas de Caja Única y cuentas comerciales” para girar solamente los recursos
necesarios para la gestión ordinaria de las instituciones, evitando que se
generen superávits.
Por su parte, MIDEPLAN informó, a través del oficio DM-086-16
del 26 de febrero de 2016:
ü Sobre recomendación “Impulsar
la consolidación de un Plan Nacional de Inversiones Públicas, que abarque a la
mayoría de las instituciones públicas y sus proyectos, y que constituya una
hoja de ruta para esta y futuras Administraciones”, explica:
a)
El Plan Nacional de Inversiones Públicas se ha atrasado
porque rectorías sectoriales no han presentado los diagnósticos sectoriales ni
los programas de inversión pública definitivos. Ya se tiene listo un borrador
preliminar que está en fase de revisión.
ü Sobre recomendación
“Monitorear integralmente las inversiones del Estado a través del Sistema
Nacional de Inversiones Públicas, de manera tal que se pueda contar con
información fidedigna del dinero que invierten las instituciones públicas”,
menciona:
a)
Se solicitó el registro y actualización de proyectos de
inversión pública y se estableció como fecha límite hasta el 30 de abril de 2015
para los Ministerios y 17 de julio de 2015 para las instituciones
descentralizadas, para que remitan la inscripción de proyectos nuevos y la actualización
de proyectos registrados en Banco de Proyectos de Inversiones Públicas (BPIP),
con necesidad de presupuesto para el 2016.
b)
Se emitió la circular STAP-CIRCULAR-1495-2015 donde se
requiere a instituciones presentar, para los proyectos de inversión pública, certificación
de que se encuentran inscritos en el BPIP.
c)
Se trabajó en el desarrollo y formulación de 4 indicadores
adicionales a los existentes, que se generarán para proyectos en estado Activo
inscritos en el BPIP y que corresponden a elementos de gestión cuantitativos
que incluye el avance físico y financiero de las etapas del ciclo de vida del
proyecto así como el cumplimiento de la programación del inicio y finalización
de la etapa de Ejecución.
ü Sobre recomendación
“Establecer los mecanismos correspondientes para asegurar la adecuada
planificación institucional que garantice la ejecución presupuestaria de forma
eficaz y eficiente”, informa:
a)
Se elaboró una Matriz de articulación Plan-Presupuesto para vincular
ambos elementos.
b)
Se propuso un ajuste en la formulación y seguimiento de los
objetivos institucionales para la programación física de Ministerios, debiendo
incluir en el Presupuesto 2016 los objetivos de los programas y proyectos del
PND.
ü Sobre recomendación “Valorar,
a partir de ese informe elaborado por el Ministerio de Hacienda, y en conjunto
con la Procuraduría General de la República, las modificaciones a los esquemas
compensatorios por dichos conceptos en los entes del Gobierno Central”,
MIDEPLAN no informó nada.
A pesar de las acciones, que van bien encaminadas, el
Órgano Contralor señala que son insuficientes, por cuanto no abordan
integralmente los elementos estructurales del gasto público, como lo son la
reforma a los sistemas de empleo público y pensiones, el cumplimiento de las
reglas fiscales, el combate a la evasión y la mejora en la eficiencia del
gasto.
Asimismo, recuerda que se requieren acciones concretas
en esas materias, más allá de compromisos, que permitan alcanzar las soluciones
de mediano y largo plazo que requiere el país.
2.
Aumento de la subejecución presupuestaria:
La subejecución
presupuestaria está compuesta por el monto de recursos contemplados en el
Presupuesto Nacional definitivo y que, al final del año económico, no fueron
utilizados.
Históricamente, esta situación se ha presentado por
falta de capacidad de gestión por parte de las entidades, sobreestimación de
partidas, gastos eventuales que se programaron y nunca ocurrieron o, lo más
grave, por causa de una mala práctica en las instituciones que consiste en
tomar el monto presupuestado del año anterior, agregarle la inflación y algún
proyecto puntual, sin revisar la capacidad real de ejecución ni la pertinencia
del gasto.
Señala el Órgano Contralor sobre la subejecución:
“Desde
una perspectiva de Hacienda Pública, el presupuesto es un enunciado de los
objetivos de política, por lo que la subejecución
recurrente hace que este pierda utilidad en ese sentido, pues implica que los
montos asignados sobrepasan la capacidad real de las instituciones, y en última
instancia, se traducen en servicios públicos no prestados o insuficientes. Lo
anterior sin demeritar los controles sobre gastos excesivos o innecesarios, que
constituyen una sana y necesaria práctica en la gestión pública”.[1]
Si se toma en consideración el periodo 2006-2015, el
comportamiento de la subejecución presupuestaria es
el siguiente:
GRÁFICO N° 1
Evolución de la subejecución
presupuestaria Gobierno Central
(Costa Rica, 2006-2015)
En millones de colones
Fuente: Elaboración propia
con base en datos de las Memorias Anuales de la CGR 2006-2015
Como
se desprende del gráfico anterior, la subejecución
presupuestaria presentó un incremento importante entre 2009 y 2011 y, desde
entonces, venía bajando considerablemente hasta el año 2015, cuando registró un
crecimiento del 52.15% respecto al 2014.
Lo
anterior muestra que la gestión del año económico 2015 dio al traste con el esfuerzo
que venía realizándose para utilizar de forma más efectiva los recursos del
Presupuesto Nacional. Lo anterior, por cuanto la propia Contraloría indica que
“los elevados niveles de subejecución, tanto en magnitud como porcentuales, son un
reflejo de las debilidades en el proceso de planificación-presupuestación”.[2]
En
otras palabras, la situación responde a la poca capacidad de gestión de las
propias instituciones, que no realizan una adecuada identificación de las
necesidades ni de la asignación de los recursos requeridos para la consecución
de los objetivos y metas que les corresponde, sino que, muchas veces, asumen
una postura en la cual simplemente toman el monto presupuestado en el año
anterior y, para no arriesgarse con recortes ni esforzarse realizando el
trabajo de identificación de las fallas, evaluación, seguimiento y corrección
de las mismas, le adicionan elementos como inflación esperada y alguna
ocurrencia del jerarca de turno.
Lo
más lamentable es que, tomando en consideración el comportamiento de la
inflación en los últimos dos años, en los cuales ha mostrado resultados muy
cercanos al cero e, incluso, hasta negativos, el presupuesto de las
instituciones que conforman el Gobierno Central debería crecer a un ritmo mucho
menor al 16.5% que finalmente registró respecto al 2014.
La
responsabilidad directa por la subejecución
corresponde al jerarca de la institución, pues es quien tiene la
responsabilidad primaria de conducir a la entidad hacia la consecución de sus
fines, con objetivos, metas e indicadores que posibiliten la evaluación de la
gestión, la detección de las fallas y la implementación de soluciones, cosa que
no ha hecho, como evidencian los resultados de la Liquidación Presupuestaria.
Al respecto, recuerda que
Contraloría que
“(…) el máximo jerarca de una
institución debe hacerse responsable, no solo de definir la estrategia
institucional con sus respectivos objetivos, metas e indicadores, sino que
también debe actuar de manera informada y prudente en la toma de decisiones,
que se deben adoptar sobre la forma y medios para alcanzarlos, monitorear su
cumplimiento, gestionar riesgos y tomar oportunamente las medidas correctivas y
sancionatorias que correspondan ante los desvíos e incumplimientos que a lo
interno se estuvieren produciendo.
Recuérdese que un jerarca o superior
delega la administración de los temas operativos pero no la responsabilidad, lo
que lo obliga a rendir cuentas de la gestión de los recursos, los resultados
obtenidos, la supervisión ejercida, la razonabilidad de la administración de
riesgos, el seguimiento que efectúa de las acciones de sus subordinados, así
como de la exigencia de cuentas e incluso de responsabilidades internas por un
mal o deficiente desempeño, sin que pueda desentenderse de lo que para bien o
para mal sucede en su institución. [3]
Pero
no sólo el jerarca de la institución ha faltado a su deber, sino también el
propio Presidente de la República en el caso de los Ministerios. Le corresponde
a él, junto con los Ministros, ejecutar las leyes y velar por su exacto
cumplimiento, pero además, ejercer el poder de dirección, en la forma que lo
estipula la Ley General de la Administración Pública, para asegurar que tanto
los Ministerios como los órganos desconcentrados y entes descentralizados
ejecuten adecuadamente los recursos de que disponen, así como que encausen su
accionar para contribuir con la consecución de las metas del Plan Nacional de
Desarrollo.
Acompañado
a esto, los Diputados consideran importante acoger la recomendación de la
Contraloría General de la República, contenida en el oficio N° 5424 DFOE-0039 DJ-0618 del 29 de abril de 2016,
respecto a revisar el régimen de responsabilidad aplicable a los jerarcas,
incluido el artículo 112 de la LAFRPP, para promover un régimen de
responsabilidad más efectivo.
3.
Incumplimiento del artículo 6
de la Ley N° 8131:
Uno de los problemas más serios que no ha sido
resuelto es la violación al artículo 6 de la Ley N° 8131, Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos de la República, que
expresamente indica:
“Artículo
6.- Financiamiento de gastos corrientes
Para los efectos de una adecuada gestión
financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital.”
Sobre esta disposición legal,
la Contraloría General de la República ha indicado:
“El
principio de equilibrio presupuestario contenido en el artículo 6 de la LAFPPR
pretende garantizar el cumplimiento de un sano principio de la administración
de la Hacienda Pública, en virtud del cual los gastos que implica la actividad
ordinaria de las instituciones del Estado y no comportan un aumento en el
acervo de bienes duraderos que permiten acrecentar la capacidad productiva de
ejercicios venideros, sean financiados comprometiendo los ingresos fiscales
futuros o el esfuerzo de acumulación realizado en años pasados. El
financiamiento de gastos corrientes con endeudamiento incide en el crecimiento
de la deuda pública, restringiendo el margen de acción del Estado para la
atención de las necesidades públicas, y si excede de ciertos niveles convierte en
insostenible la situación fiscal en el largo plazo.
El principio ha sido reconocido e impulsado por estudiosos de
la ciencia hacendaria desde etapas tempranas del desarrollo de esta disciplina
(para el caso de Costa Rica puede consultarse, por ejemplo, la obra de don
Tomás Soley Güell (1875-1943)), y su incorporación al
marco jurídico costarricense no fue una novedad con la promulgación de la
LAFRPP en el año 2001, pues ya desde 1984 la Ley para el Equilibrio Financiero
del Sector Público, N° 6955 de 24 de febrero de ese año establecía que “…los
gastos corrientes del Presupuesto Nacional solo podrán financiarse con ingresos
corrientes.” (Artículo 4 inciso c).
Incluso durante algún tiempo se interpretó que la
Constitución Política de 1949 recogía el principio de marras en el articulado
del capítulo destinado al Presupuesto de la República, particularmente en el
artículo 177 in fine. Sin embargo, en Resolución N° 481-2002 de 23 de enero de
2002, la Sala Constitucional señaló que la distinción entre gastos corrientes y
gastos de capital es extrajurídica, y que el principio en cuestión es de
relevancia infraconstitucional.
A partir de la citada resolución de la Sala Constitucional,
la base jurídica para la exigencia del cumplimiento del principio quedó limitada
a la disposición del artículo 6 de la LAFRPP, equivalente a su precursor, el
artículo 4 inciso c de la Ley N° 6955”.[4]
Durante la última década, el incumplimiento del artículo
6 de la LAFPPR ha generado que más y más recursos provenientes de la deuda sean
utilizados para financiar los gastos corrientes. En el año 2006, por ejemplo,
el monto bajo esa condición fue de ¢16.549 millones, mientras que en 2015
alcanzó la cifra de ¢1.134.270 millones, lo que representa un crecimiento de 6.754%.
Esta situación se da porque los ingresos corrientes no
alcanzan para cubrir los gastos corrientes, producto de un crecimiento mucho
mayor de la segunda partida respecto a la primera, como se desprende del
análisis de los datos para el periodo 2006-2015. En ese lapso, los ingresos
corrientes incrementaron de ¢1.637.788 millones a ¢4.180.154 millones para una
variación de 155.23% mientras los gastos corrientes crecieron de ¢1.654.337
millones a ¢5.314.424 millones, para una variación de 221.24%.
GRÁFICO N° 2
Evolución de los ingresos corrientes, gastos corrientes y
déficit de cuenta corriente del Gobierno Central
(Costa Rica, 2006-2015)
En millones de colones
Fuente: Elaboración propia
con base en datos de las Memorias Anuales de la CGR 2006-2015
Sobre esta situación, ha explicado el Órgano Contralor
que
“(…) los gastos corrientes son erogaciones no
recuperables que no incrementan la capacidad productiva en el mediano y largo
plazo, por lo que no deberían financiarse con recursos provenientes del
endeudamiento –que eventualmente deben ser devueltos en períodos posteriores
junto con los intereses generados– ni de operaciones que pudieran afectar
negativamente la generación de ingresos futuros –como la venta de activos o el
uso del superávit–”.[5]
Precisamente, el incumplimiento de lo dispuesto por el
artículo 6 supracitado ha sido el motivo principal
por el que la Contraloría General de la República no avala la Liquidación
Presupuestaria en los últimos años.
Y frente a los resultados, es claro que el Poder
Ejecutivo sigue posponiendo las reformas
más importantes para detener los disparadores del gasto que son los que
justamente incrementan el incumplimiento del referido artículo.
Por mencionar tan solo los casos de las remuneraciones
y pensiones, ampliamente señalados por la Contraloría y por los propios
Diputados como dos de los disparadores más grandes del gasto, se tienen los
siguientes datos derivados del análisis de distintas Memorias Anuales desde el
2006 y hasta 2015, el gasto del Gobierno Central en materia de remuneraciones
se ha comportado de la siguiente manera:
GRÁFICO N° 3
Evolución del gasto en remuneraciones totales y pensiones del
Gobierno Central (Costa Rica, 2006-2015)
En millones de colones
Fuente: Elaboración propia
con base en datos de las Memorias Anuales de la CGR 2006-2015
El gasto en remuneraciones del Gobierno Central ha
venido creciendo de forma constante e inercial, de forma que se convierte en un
gasto rígido que genera derechos y cuyo control ha escapado del verdadero
interés de las distintas Administraciones.
Si se analiza el comportamiento de la partida de
remuneraciones totales para el periodo 2006-2015, se tiene que su crecimiento
fue de 303.3%, lo que tiene una alta incidencia sobre el gasto público total,
pues su peso en el presupuesto total pasó de 19.6% a 28.6% en el mismo periodo.
Si se contempla su peso relativo dentro de los gastos corrientes, el impacto
pasa de 31.8% a 39.97%.
Similar ocurre con pensiones, cuyo crecimiento para el
periodo 2006-2015 es del 175.11% y su peso relativo dentro del presupuesto
total pasó de 10.1% a 10.4%. Si se contempla dentro de los gastos corrientes,
su impacto bajó de 17.04% a 14.60%.
No obstante, el año anterior, los Diputados fueron muy
claros en que urgía una reforma al empleo público, misma que el Poder Ejecutivo
no solo no ha querido impulsar, sino que obstaculiza con distintas amenazas
como los llamados a huelgas,[6]
todo lo cual ha provocado que sigan postergándose tan importantes reformas.
4.
Ausencia de análisis de costo
unitario y de evaluación del gasto público:
También
se repite, respecto a años anteriores, el incumplimiento del artículo 52 de la
Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos de la República,
que ordena:
“Artículo 52.- Envío de informes a la Contraloría
General de la República
A más tardar el
1° de marzo, el Ministerio de Hacienda deberá remitir a la Contraloría General
de la República los siguientes informes: el resultado contable del período, el
estado de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa, los
estados financieros consolidados de los entes y órganos incluidos en los
incisos a) y b) del artículo 1, la liquidación de ingresos y egresos del
presupuesto nacional, el informe de resultados físicos de los programas
ejecutados durante el ejercicio económico respectivo y el informe anual sobre
la administración de bienes.
También, a más
tardar en esa misma fecha, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica remitirá, a la Contraloría General de la República, el informe final
sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las
metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional
de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país.
Tanto el informe
de resultados físicos de los programas como el informe sobre el cumplimiento de
las acciones estratégicas que elaborarán el Ministerio de Hacienda y el de
Planificación Nacional y Política Económica respectivamente, incluirán los
elementos explicativos necesarios para medir la efectividad de los programas,
el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos
públicos. De conformidad con las disposiciones constitucionales, la Contraloría
deberá remitir estos informes y su dictamen a la Asamblea Legislativa”.
Ni en el Informe de Evaluación
Física del Ministerio de Hacienda ni en el Informe de Evaluación del Plan
Nacional de Desarrollo emitido por el Ministerio de Planificación se encuentran
los elementos explicativos sobre la
efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la
eficiencia en el uso de los recursos.
Al respecto, la Contraloría General realizó un
recuento de las acciones implementadas por parte de ambas carteras en los
últimos años sobre este tema:
“(…) la creación
de “Comisión de Coordinación Técnica Interinstitucional de Planificación,
Programación y Evaluación de la Gestión Institucional y Sectorial del Poder
Ejecutivo” en el 2012, con la finalidad uniformar los lineamientos e
instrumentos para la programación y evaluación; apoyos del BID (2010) y del
Programa Eurosocial de la Unión Europea (2014), para
el desarrollo de un sistema de costeo, pero estos procesos por diversas razones
no fructificaron; se hicieron algunas mejoras en la programación física del
Presupuesto 2016; y están recibiendo actualmente cooperación del Gobierno de
Suiza, para el mejoramiento de las estructuras programáticas y el desarrollo de
un modelo conceptual y diseño de una hoja de ruta para la implementación del
tema de gestión por resultados; así como están coordinando una asistencia
técnica con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para volver a impulsar un
sistema para el cálculo de los costos de los servicios públicos, lo cual se
encuentra en proceso.”[7]
A esto se le suma una iniciativa que tuvo el
Viceministro de Egresos del Ministerio de Hacienda, José Francisco Pacheco
Jiménez, que mediante el oficio DVME-0024-2016 del 22 de febrero de 2016,
solicitó una audiencia a la Comisión para que una delegación del Fondo
Monetario Internacional explicara a los Diputados el tema del diseño de un
sistema de costos unitarios para el Sector Público Costarricense.
La audiencia se otorgó en sesión extraordinaria del 1°
de marzo de los corrientes y, para sorpresa de los legisladores, los
representantes del Fondo Monetario Internacional alegaron que no podían hablar
oficialmente y solicitaron que la sesión no fuera grabada. Más allá de contar
las anécdotas de lo que vivieron en Brasil con el intento del sistema, no aportaron
ninguna información valiosa a la Comisión ni aclararon si quiera si estaban
trabajando en conjunto con el Ministro de Hacienda para su implementación en
Costa Rica.
Así pues, pese a algunos esfuerzos que se han
presentado para cumplir con lo dispuesto por el artículo 52 de la LAFPPR, es
claro que no han estado articulados ni coordinados y que tampoco han arrojado
resultados que permitan avanzar en la medición de eficiencia y costeo de los
servicios.
Partiendo de lo visto hasta el momento, todo indica que
la Administración Solís Rivera tampoco ha asumido un compromiso pleno para
alcanzar una solución a esta falencia.
5.
Dineros girados de más al MEP:
Otro
problema persistente es el de sumas giradas de más en el Ministerio de
Educación Pública.
Como
se señaló en el Dictamen de Liquidación Presupuestaria 2014, desde 2011 la
Contraloría ha venido señalando que existen debilidades significativas con el
sistema que produce la información para la generación de la planilla de ese
Ministerio.[8] Para 2012 se detectó que las sumas giradas de
más en esa cartera alcanzaban la cifra de ¢3.466 millones y los esfuerzos para
recuperarlos eran muy débiles, al punto que ni siquiera se llevaba un registro
ni se daba seguimiento a los expedientes enviados al Ministerio de Hacienda
para gestionar el cobro judicial.[9]
La
situación no cambió y en 2013 se encontró que las sumas giradas de más llegaran
a ¢3.761 millones,[10]
lo que representaba un incremento de 8.51%
respecto al año anterior. Para 2014, es necesario reconocer que se realizó una
importante intervención en este caso, con el cambio del sistema para utilizar INTEGRA2.
No obstante, ese año se presentaron ¢4.183,4 millones pagados de más, debido a la
no desconcentración del registro de movimientos de personal, a la deficiente gestión
en la detección y control de las sumas giradas de más y a un inadecuado
procedimiento para recuperación de esas sumas.[11]
Para
este año, el Órgano Contralor reconoce que se han tomado medidas adicionales
para detener la problemática, como lo son el establecimiento de topes máximos
de lecciones pagadas por funcionario y por centro educativo, el desarrollo de
conexiones con el Tribunal Supremo de Elecciones y la Caja Costarricense del
Seguro Social para registrar oportunamente los decesos o incapacidades de
funcionarios y la documentación de los recargos salariales que se está pagando
al personal para llevar un mejor control.
Asimismo,
el MEP continuó con las acciones pertinentes para recuperar las sumas pagadas
de más, lo cual permitió el reembolso de ¢2.345 millones en 2015. Sin embargo,
persiste el problema de la desconcentración en el registro de los movimientos
de personal que afectan la planilla salarial del MEP, que provoca que no sea
inmediato. Se detectó también que algunos nombramientos se realizan con base en
estimaciones de matrícula que, cuando no
son alcanzadas, generan giros improcedentes a personas que no impartieron
lecciones. En ese contexto y pese a los esfuerzos, el 2015 cerró con ¢4.462 millones
pagados de más, lo que representa un incremento de 6.65% respecto al año
anterior, lo cual demuestra que falta muchísimo camino por recorrer para
solucionar esta situación.
6.
No activación del régimen de responsabilidades
Mediante el informe DFOE-0039 DJ-0618 del 29
de abril del 2016, la Contraloría atendió la recomendación vertida en el
Dictamen de Liquidación Presupuestaria 2014 respecto a realizar un análisis de
las razones que están facilitando la no aplicación del régimen sancionatorio,
contenido tanto en la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos
Públicos de la República, la Ley General de la Administración Pública, la Ley
de Control Interno y demás legislación vigente.
De
dicho documento se desprende que el Órgano Contralor recomendó la aplicación de
392 sanciones durante el periodo comprendido entre el año 2011 y enero de 2016,
como resultado de las investigaciones realizadas por la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa o la División Jurídica, así como los
trasladados por las auditorías internas de las instituciones.
Tales
sanciones se clasifican de la siguiente manera:
Sin
embargo, la activación de ese régimen sancionatorio no ha sido fácil a lo largo
del tiempo. Una de las principales razones con las que se ha topado el sistema
de fiscalización de la Hacienda Pública es la organización de la propia
Administración, que ha crecido de forma desordenada y dispersa, acompañada de
una atomización del marco normativo con reglas específicas y diferenciadas para
cada institución en materia de presupuesto, empleo, contratación de bienes y
servicios, así como control y régimen sancionatorio.
Otra
situación que afecta la aplicación del régimen sancionatorio es la recurrencia
de los sancionados al control jurisdiccional para
apelar o solicitar revisión de lo actuado por la Contraloría contra ellos. Por
mencionar tan solo un ejemplo, en 2011 se interpuso una acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 72 de Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República –que trata sobre la prohibición de ingreso o reingreso
a la función pública–, lo cual dejó en efecto suspensivo a 219 procedimientos
administrativos hasta que Sala Constitucional resolvió en 2013, declarándola
sin lugar.
Adicionalmente
se presenta un conflicto entre el Órgano Contralor y el Tribunal Supremo de
Elecciones sobre la competencia para ordenar la cancelación de credenciales a
Alcaldes y Regidores sancionados por el primero, lo cual genera un problema
mayor con la aplicación de sanciones.
A
lo anterior debe agregársele que los procesos de programación y evaluación de
la gestión pública, cuya rectoría recae en MIDEPLAN y Hacienda, han presentado
limitaciones ampliamente señaladas en los distintos Dictámenes de Liquidación
Presupuestaria y pocas veces esto ha derivado en el establecimiento de
responsabilidades contra los jerarcas por no lograr los resultados
institucionales.
Sobre
esto, explica la Contraloría:
“(…) se ha determinado que si bien el nuevo
PND 2015-2018 mejora en el enfoque por resultados, todavía se mantienen
indicadores con definiciones incompletas e inconsistencia entre indicadores. Además,
en cuanto a las metas nacionales, no siempre ha resultado posible establecer su
trazabilidad con las metas sectoriales e institucionales de dicho Plan, lo que
limita medir los aportes sectoriales a su cumplimiento.
Asimismo se han observado
debilidades en la formulación de indicadores y metas del Presupuesto Nacional.
En general, hay limitaciones en las metas e indicadores, en cuanto a la falta
de medición de la dimensión de eficiencia de la gestión, costeo de servicios
públicos, así como aspectos de suficiencia y precisión, por lo que resulta
imprescindible desarrollar indicadores, metas y otros mecanismos que aseguren
una verdadera gestión por resultados.
(…) Existe además una
limitada vinculación del PND con la programación física del Presupuesto
Nacional y los esfuerzos realizados en el Presupuesto Nacional 2016 a través de
la aplicación de la Matriz de Vinculación Plan-Presupuesto fueron incipientes,
situación que en criterio de este órgano contralor limita la evaluación y
rendición de cuentas posterior. Lo anterior, en un marco de separación de las
funciones de presupuestación y planificación, que ha
prevalecido en el país en dos ministerios diferentes (Hacienda y MIDEPLAN respectivamente), ha dificultado
la coordinación y la consistencia de metodologías”.[12]
Finalmente,
la Contraloría señala como una razón más de la no aplicación del régimen
sancionatorio es la reducción de entidades y órganos del Sector Público del
ámbito de aplicación de la LAFPPR.
Esta
norma introdujo un régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o
custodios de fondos públicos, con importantes principios como la vinculación
Plan-Presupuesto, la sana regla fiscal que prohíbe el financiamiento de gastos
corrientes con ingresos de capital y otros. El Título X de esa Ley contiene el
marco sancionatorio e incluye responsabilidades civiles y administrativas para
quienes incumplan la norma.
A
pesar de ello, distintas entidades o empresas públicas, especialmente aquellas
que se desempeñan en un régimen de competencia, han solicitado y logrado, a
través de normas específicas, que se les exima del ámbito de aplicación de la
LAFPPR, en particular, en lo relativo a controles previos en materia de
inversión, endeudamiento, salarios, empleo y límites presupuestarios.
Entre
las instituciones que han salido del ámbito de aplicación de la Ley N° 8131 se
encuentran el Instituto Nacional de Seguros (Ley N° 8653), Instituto
Costarricense de Electricidad, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Junta
Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, la Autoridad Reguladora de
los Servicios Públicos y la Superintendencia de Telecomunicaciones (Ley N° 8660).
CONCLUSIONES
Basado
en el análisis de los resultados de la liquidación presupuestaria para el
ejercicio económico del año 2015, los Diputados firmantes presentan las
siguientes conclusiones:
1. Persistencia de los problemas:
·
Se mantienen los mismos problemas de la última década:
financiamiento de gasto corriente con deuda, subejecución
presupuestaria, reducida vinculación PND-Presupuesto, ausencia de medición
costo unitario de servicios y evaluación.
·
Lo anterior evidencia que las acciones desarrolladas
por el Poder Ejecutivo en los últimos años no han sido suficientes, pues no
abordan los problemas estructurales señalados en la liquidación presupuestaria
año tras año.
2.
Aumento de la subejecución presupuestaria:
·
La subejecución presupuestaria
sigue subiendo, lo que muestra que hubo un retroceso en cuanto al uso de los
recursos públicos para atender las necesidades nacionales.
·
Entre 2009 y 2011 se registró una reducción importante en los
montos sin ejecutar pero en el año 2015 creció 52.15% respecto al 2014 para
alcanzar ¢468.103 millones.
·
Esta subejecución, como problema
recurrente en los últimos años, se traduce en servicios no prestados o
insuficientes y reflejan las debilidades institucionales en el proceso de planificación
y presupuestación, pues no se adecúan a la capacidad
real e histórica de ejecución que presentan las distintas carteras
ministeriales.
·
La responsabilidad directa por la subejecución
recae en los jerarcas institucionales, pues no aplican un adecuado control y
vigilancia sobre la gestión ni evalúan y corrigen los fallos señalados año tras
año. También la Presidencia de la República tiene responsabilidad por esta
situación, pues junto con los Ministros, le corresponde ejecutar las leyes y
velar por su oportuno cumplimiento, así como ejercer la potestad de dirección
para lograr adecuado uso de los recursos públicos y el cumplimiento de los
fines institucionales.
3.
Incumplimiento del artículo 6
de la Ley N° 8131:
·
Una vez más, como ha sucedido a lo largo de los últimos años,
se repite el incumplimiento de art. 6 LAFPPR por cuanto se financiaron gastos
corrientes con deuda.
·
Los gastos corrientes son erogaciones que no incrementan capacidad
productiva, por lo que no deberían financiarse con endeudamiento, pues al
mediano o largo plazo hay que restituirlos a través del pago de deuda e
intereses, convirtiéndose en una carga para los contribuyentes, que no
necesariamente reciben un beneficio tangible por el gasto inicial.
·
El monto que cuantifica esta violación legal ha ido en
crecimiento desde tiempo atrás. Pasó de ¢16.549 millones en 2006 a ¢1.134.270
millones, lo que representa un incremento de 6754%.
·
La principal causa de este fenómeno es, sin duda, el
crecimiento del gasto en relación con ingresos. Y ese crecimiento del gasto es
causado , principalmente por dos partidas: remuneraciones y pensiones.
·
Entre 2006 y 2015, el gasto en remuneraciones totales del
Gobierno Central ha crecido 303.3% y su peso relativo respecto a los gastos
totales ha pasado de 19.6% a 28.6%.
·
En ese mismo periodo, el gasto del Gobierno Central para
pagar pensiones ha subido 175.11% y su peso relativo en el gasto total pasó de
10.1% a 10.4%
4.
Ausencia de análisis de costo
unitario y de evaluación del gasto público:
·
También se repite, respecto
a años anteriores, el incumplimiento de medición del costo unitario de los
servicios y la eficiencia en el uso de
los recursos públicos.
·
La Contraloría señala que
los esfuerzos por cumplir con el artículo 52 de la LAFPPR son insuficientes, desarticulados
y descoordinados, de forma que no han arrojado resultados positivos, siendo uno
de los grandes temas pendientes que corresponde resolver tanto al Ministerio de
Hacienda como al de Planificación Nacional y Política Económica.
5.
Dineros girados de más al MEP:
·
Persiste el problema de
sumas giradas de más en el MEP, a pesar de cambio de plataforma de pago
(INTEGRA2).
·
A pesar de las acciones
correctivas impulsadas por la pasada y actual Administración, detalladas en el
capítulo anterior, la cifra pagada de más llegó a ¢4.462 millones, lo que
representa un incremento de 6.65% respecto al año anterior (¢4.183,4 millones).
6.
No activación del régimen de responsabilidades
·
Ante
la recomendación vertida por el anterior Dictamen de Liquidación
Presupuestaria, la Contraloría General de la República señaló, como principales
obstáculos a la aplicación del régimen sancionatorio:
ü Atomización orgánica, funcional y normativa de
Administración Pública, al crear reglas específicas y diferenciadas para cada
instancia pública en materia de gestión presupuestaria, empleo público,
contratación de bienes y servicios y control interno.
ü Recurrencia de los sancionados al control
jurisdiccional para apelar o solicitar revisión de lo actuado por la CGR contra
ellos.
ü Interpretación del TSE sobre competencia de CGR para
ordenar cancelación de credenciales de Alcaldes y Regidores, pues considera que
recomendaciones emitidas por CGR no son vinculantes en estos casos.
ü Reformas a Ley N° 8131 para crear excepciones
parciales o totales del alcance de esa norma a favor de determinadas entidades
y empresas públicas.
RECOMENDACIONES
Al Plenario Legislativo:
- Improbar
la liquidación presupuestaria 2015, por la persistencia de errores graves
como el incumplimiento de la prohibición de financiar gasto corriente con
deuda y de la exigencia de presentar la medición de la efectividad de los
programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de
recursos públicos, establecidos por la Ley N° 8131, la ausencia de
indicadores que demuestren la efectividad del gasto públicos, los
recurrentes problemas de ejecución y el reiterado pago de sumas giradas de
más en el Ministerio de Educación Pública.
- Sugerir
a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios que, para el
conocimiento y aprobación tanto del Presupuesto Ordinario de la República
como de cualquier reforma en materia tributaria, se utilice como insumo de
discusión y análisis el presente Dictamen.
- Acelerar
la discusión y votación de los proyectos de ley relacionados con el
saneamiento y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
- Procurar
una ley de presupuesto para el 2017 racional y acorde con la realidad
económica del país.
Al Presidente de la República:
·
Ejercer el poder de
dirección que le otorga el ordenamiento jurídico para disponer que sus
Ministros establezcan sistemas de evaluación y seguimiento que permitan
verificar el cumplimiento de metas y objetivos institucionales, su aporte al
alcance de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y la adecuada relación
entre la planificación y el presupuesto para asegurar la ejecución de los
recursos que le corresponden a cada cartera.
·
Girar una directriz a sus
Ministros, así como a los jerarcas de órganos desconcentrados y entidades
descentralizadas para que realicen un análisis de sus presupuestos y los
adapten a la capacidad real de ejecución para cada caso, so pena de remoción
del titular que subejecute injustificadamente los
recursos a su cargo.
·
Ordenar al Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica y al Ministerio de Hacienda que
presenten a la Comisión un informe trimestral sobre los avances en los procesos
de vinculación Plan-Presupuesto e implementación del sistema de costos
unitarios que establece el artículo 52 de la LAFPPR.
Al Ministerio de Hacienda:
·
Proseguir
con los esfuerzos operativos y normativos, por el lado de los ingresos y los
gastos, para reducir el déficit fiscal y el endeudamiento público.
·
Profundizar
con la eliminación de gastos superfluos en la elaboración del presupuesto para
el 2017.
·
Elaborar
un informe anual que contenga los montos que paga el Gobierno Central,
desagregado por institución, por concepto de anualidades, dedicación exclusiva
y prohibición.
Al Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica:
·
Continuar
con la consolidación del Plan Nacional de Inversiones Públicas e informar
semestralmente a la Comisión sobre sus avances.
·
Informar a la Comisión sobre
los avances del proceso de articulación Plan-Presupuesto, la formulación,
seguimiento y evaluación de los objetivos y metas del Plan Nacional de
Desarrollo y su programación dentro del Presupuesto de la República.
Al Ministerio de Educación
Pública:
·
Presentar a la Comisión un
informe semestral que contenga el detalle de los montos girados de más, las
acciones desarrolladas para recuperarlos y la cifra reembolsada para cada
periodo.
A la Contraloría General de la República:
- Informar
a esta Comisión sobre el proceso que se tramita en la jurisdicción
contenciosa-administrativa en el que están involucrados la Contraloría
General de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones en relación
con la competencia para ordenar la cancelación de credenciales de
funcionarios de elección popular que han sido sancionados por faltas a la
Hacienda Pública.
·
Dar
seguimiento al estudio que realiza la Dirección de Recursos Humanos del MEP
para identificar las responsabilidades por el giro de sumas pagadas de más.
- Presentar
un informe que indique exhaustivamente las instituciones, entes y/u
órganos que fueron excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos de la República, Ley N°
8131 del 18 de septiembre de 2001, el marco normativo que lo genera y el
alcance de esa exclusión.
·
Colaborar
con los Diputados de la Comisión para revisar el régimen de responsabilidad
aplicable a los jerarcas, según lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera
y Presupuestos Públicos de la República y el alcance e implicaciones de las
exclusiones de instituciones del ámbito de aplicación de dicha ley.