PROYECTO DE LEY
LEY DE RESPONSABILIDAD
FISCAL DE LA REPÚBLICA
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Expediente N.° 19.952
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Antecedentes
El modelo de Estado costarricense está
fundamentado en la búsqueda del mayor bienestar de los habitantes y la más
adecuada distribución de la riqueza, elementos concertados en una serie de
derechos y garantías sociales expresadas en la Constitución Política. Estos principios fundamentales se han
traducido en un Estado democrático proveedor de servicios sociales, económicos
y ambientales, que en cumplimiento del mandato de equidad, se reconocen
universalmente y de manera gratuita a la población. La prestación de estos servicios es
financiada, en su mayoría, mediante el cobro de impuestos, pero en los últimos
años estos ingresos han sido insuficientes para cubrir los compromisos
adquiridos con la ciudadanía. Por otro
lado, ajustar el tamaño y la provisión de estos servicios a los ingresos que
efectivamente recibe el Gobierno, de una manera abrupta y desordenada, resulta
impensable pues una parte importante de estos debería ser eliminada. El aumento de dichas funciones, aunado a la
insuficiencia de los ingresos corrientes, provocó que el país se endeudara más
para cumplir con las obligaciones establecidas por mandatos de índole
constitucional o legal que no contaban con fuente de financiamiento.
Esta escasez de recursos generó continuos
déficits que se tradujeron en el incremento de la deuda pública, situación que
se evidencia del 2008 al 2014 cuando el balance del sector público no
financiero pasó de un -0,9% al -4,8% del PIB. En consecuencia, la deuda pública total pasó
de un 40% a un 60% del PIB en menos de una década (gráficos 1 y 2).
Fuente: Ministerio de Hacienda
En síntesis, unas finanzas públicas sanas
constituyen una plataforma esencial para generar crecimiento económico y
prestar servicios de calidad que propicien el desarrollo de los ciudadanos,
pero actualmente este escenario dista de la realidad. Para encausar estas finanzas por una senda
sostenible, es necesario emprender una serie de reformas estructurales que
permitan al Estado asegurar los recursos para cumplir sus funciones y fomentar
un clima que fomente la seguridad, las inversiones y el empleo.
Causas estructurales del
incremento de la deuda
El tamaño actual de la deuda es el resultado de
los crecientes déficits consecutivos que se han presentado en los últimos años.
El incremento de la deuda se explica,
principalmente, por el desbalance en el Gobierno central, mismo que resultó en
un 5,7% del PIB en el 2014, mientras que el del sector público no financiero
fue menor (un 4,8%), debido al superávit que presentaron otras entidades
pertenecientes al resto del sector público no financiero.
En las condiciones actuales y asumiendo una
posición totalmente pasiva, la dinámica creciente del déficit provocaría que la
deuda del Gobierno central supere el 60% del PIB en el 2020 y el 70% en el
2022. Esta cifra resulta altamente
peligrosa pues se traduciría en un riesgo para la economía y la sociedad en su
conjunto pues implicaría que el ajuste fiscal sería mayor, al que se puede
hacer actualmente, generando una
contracción abrupta del gasto público y con ello una amenaza para la provisión
de los servicios que brinda el Estado.
La búsqueda de soluciones para evitar que la
deuda pública llegue a niveles altamente peligrosos, para la economía y la
sociedad, conlleva a un análisis de las causas estructurales que originaron el
problema fiscal actual, tanto por el lado de los ingresos, como el de los
gastos.
En la vertiente de los ingresos públicos, es
evidente que la estructura del impuesto general sobre las ventas y del impuesto
sobre la renta, cuyas leyes de aprobación datan de la década de los años
ochenta, responden a un modelo económico muy distinto del actual. La transformación de la estructura productiva,
que actualmente descansa sobre servicios no gravados con el impuesto sobre las
ventas, ha hecho que el sistema tributario quede desfasado. En cuanto a la Ley del Impuesto sobre la
Renta, las ganancias de capital y muchas otras manifestaciones de riqueza,
escapan a su desfasada noción de renta producto.
Adicionalmente, se estima que la evasión y
elusión fiscal superan el 8,22% del PIB (2013) y que las exoneraciones llegan
al 5,11%. Es decir, se evade y se exonera
más de lo que se recauda.
Desde la óptica o perspectiva del gasto público,
uno de los principales detonantes del déficit fiscal ha sido la creación de
nuevas obligaciones del Estado, atados a destinos constitucionales o legales,
sin que se establezcan nuevas fuentes de ingresos. La creación de destinos específicos limita la
asignación de la política presupuestaria pues no es posible asignar los
recursos según la disponibilidad de los mismos, sino en acatamiento a la
legislación vigente. Esto generó una
fuerte rigidez del presupuesto nacional provocando que en la actualidad un 54%
del presupuesto se debe destinar a mandatos legales y
un 33% se asigna a obligaciones constitucionales.
La creación de obligaciones presupuestarias sin
las fuentes de ingresos que los respalden contraviene el espíritu y lógica del
artículo 179 de la Constitución Política, de conformidad con el cual no debe
aumentar el gasto público, si no existen nuevos ingresos que permitan cubrir
dicho incremento.
En esta misma línea hay elementos críticos que
dispararon el gasto público entre los años 2008-2011, tales como la creación de
nuevas obligaciones sin financiamiento entre ellas: la aprobación de la reforma constitucional que incrementa el presupuesto
de educación a un a un 8% del PIB y la aprobación de la política salarial conocida como el percentil 50, que
originalmente se aprobó como una medida que se aplicaría a un reducido número
de funcionarios públicos clasificados como profesionales, pero que por
distintos reclamos y resoluciones judiciales, terminó siendo aplicada a todos
los servidores.
Los eventos anteriormente comentados explican la
generación de un déficit fiscal consecutivo que durante los últimos seis
periodos ha crecido por encima del 4% del PIB, una
situación nunca vista en las décadas anteriores. Tampoco se había experimentado la persistencia
de un déficit primario por siete años seguidos, pues en el pasado las finanzas
arrojaron un superávit.
Como consecuencia del incremento del déficit
fiscal, la deuda del Gobierno central ha aumentado pronunciadamente, pasando de
un 25% a un 43% del PIB en menos de una década (2008-2015) (Gráfico 3).
Gráfico 3. Gobierno Central: Resultado financiero,
primario y
deuda, 1987-2015
Porcentaje del PIB
Fuente: Ministerio de Hacienda
El análisis del problema fiscal actual concluye
que los factores que produjeron el desbalance en las finanzas públicas son de
índole estructural, por lo tanto su solución requiere medidas del mismo tipo a
fin de que logre llegar a un equilibrio fiscal en el mediano plazo. De igual manera, este análisis muestra que las
causas están tanto en el lado de los ingresos como en el de los gastos por lo
que las soluciones también deben venir de ambas vertientes.
Para generar una solución al problema fiscal
estructural el Ministerio de Hacienda presentó ante la Asamblea Legislativa una
agenda integral para el fortalecimiento de la Hacienda Pública. Esta agenda consta de: i) tres proyectos de
ley que pretenden dotar a la Administración Tributaria de potestades y
herramientas en la lucha contra el contrabando (Ley N.° 19.407), contra el
fraude fiscal (Expediente N.° 19.245) y en el ordenamiento de las exoneraciones
(Expediente N.° 19.531); ii) dos proyectos para modernizar los principales
impuestos del país (Expedientes N.° 19.678 y 19.679); iii) un proyecto de ley
para restablecer el impuesto a las personas jurídicas, algunas de cuyas normas
fueron declaradas inconstitucionales por la Sala Constitucional y que por tal
razón devino inaplicable (Expediente N.° 19.505), y finalmente, iv) dos
proyectos de ley para desacelerar el gasto público mediante la contribución
solidaria de las pensiones de lujo pagadas con recursos del presupuesto nacional
(Expediente N.° 19.661) y la regulación de los saldos superavitarios en la caja
única del Estado (Expediente N.° 19.555).
La agenda hacendaria descrita anteriormente es
solo una parte de la fórmula que permitirá conducir las finanzas públicas hasta
una senda sostenible. La implementación de todos los proyectos de ley permitirá
la disminución del déficit en el corto y mediano plazo, sin embargo no descarta
que en el futuro este vuelva a crecer. Por
ello, esta agenda debe ser completada por otra pieza jurídica que garantice la
sostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazo. La pieza que perfecciona la agenda del
fortalecimiento hacendario es el presente Proyecto de Ley de Responsabilidad
Fiscal. Esta iniciativa viene a
controlar el crecimiento del gasto corriente mediante una regla fiscal, pero
también fortalece la sostenibilidad en el mediano y largo plazo mediante una
serie de disposiciones de responsabilidad fiscal que evitarán incrementos futuros
en el déficit, y por ende en la deuda pública.
Reglas fiscales:
Definición, objetivos y tipos
Las reglas fiscales tienen como propósito
mantener las finanzas públicas en una senda sostenible, mediante el manejo
responsable de los recursos públicos. Según Schaechter et al. (2012)[1], una regla fiscal impone una restricción de
largo plazo a la política fiscal a través de límites numéricos sobre los
agregados presupuestarios. Además, las
reglas fiscales buscan
contrarrestar los incentivos a incrementar el gasto público, en épocas de
bonanza, asegurando la responsabilidad fiscal y la sostenibilidad de la deuda.
Además de los límites numéricos, las reglas
fiscales pueden establecer normas cualitativas de responsabilidad fiscal tales
como prohibiciones o limitaciones al financiamiento, aspectos de procedimientos
presupuestarios, o políticas relacionadas con la transparencia.
Según Schaechter et
al. (2012) hay cuatro principales tipos de regla fiscal que se diferencian por
el tipo de agregado que limitan. Cada
una de ellas tiene diferentes propiedades en cuanto a los objetivos, la
operatividad y la trasparencia:
·
Reglas de deuda: se establecen a partir de un límite de deuda
como porcentaje del PIB, lo que hace este tipo de regla más efectiva para
lograr la convergencia de la deuda a un límite deseado además de que es muy
fácil de comunicar. Sin embargo, entre
sus desventajas se puede citar que: las reglas de deuda no constituyen una guía
a corto plazo para los hacedores de política, además de que por su definición,
como porcentaje del PIB, pueden resultar pro cíclicas cuando la economía
experimenta un shock. Por otro lado, las
reglas de deuda no proporcionan una orientación de política cuando la deuda
está muy por debajo del límite “techo”.
·
Reglas de balance presupuestario: limitan directamente la variable que influye en
el límite de deuda y les otorgan un mayor control fiscal a los hacedores de
política. En este tipo de reglas hay
varios subtipos: las de balance total, balance estructural, balance sobre el
ciclo. El primer sub tipo tiene la
ventaja de que su monitoreo y comunicación es relativamente fácil, sin embargo
no tiene elementos de estabilización automática, como los últimos sub tipos. Se aconseja utilizar este tipo de reglas, de
ajuste cíclico, en países cuya economía tiene una alta variabilidad, por
ejemplo aquellos que dependen de materias primas.
·
Reglas de gasto: establecen límites al gasto primario, corriente
o total. Estos límites pueden ser en
términos absolutos, porcentajes de crecimiento y ocasionalmente, como
porcentaje del PIB con un horizonte de tiempo de tres o cinco años. Este tipo de regla no está relacionada
directamente con la deuda, pues no pone límites a los ingresos. Sin embargo, pueden ser una herramienta para
operativizar la consolidación fiscal y la sostenibilidad cuando se acompañan
con reglas de deuda o de balance presupuestario. Las reglas de gasto tienen la ventaja de que
continúan restringiendo el gasto, aún en épocas de auge, cuando aumentan los
ingresos extraordinarios temporalmente. Asimismo, en tiempos de shocks adversos, las normas de gasto no
restringen la función de estabilización económica de la política fiscal, ya que
no requieren ajustes a reducciones cíclicas o discrecionales de los ingresos
fiscales. Según Cortes et al. (2015)[2], este tipo de propiedades anti cíclicas de las
reglas de gasto, las hacen atractivas para aquellas economías en donde estimaciones del balance estructural son
difíciles de obtener debido a que el ciclo económico no está bien definido (por
ejemplo, las economías en desarrollo o en transición y economías pequeñas y
abiertas desarrolladas).
·
Reglas de ingresos: fijan techos o suelos en los ingresos y están dirigidas a impulsar la recaudación de impuestos y / o prevenir una excesiva carga fiscal. La mayoría de estas reglas no están directamente relacionados con
el control de la deuda pública, ya que no limitan
el gasto. El establecimiento de techos o
suelos sobre los ingresos puede
ser un reto ya que los ingresos tal
vez tienen un gran componente
cíclico.
Según el Banco Mundial (2011)[3] la selección del tipo de regla fiscal dependerá
necesariamente de los objetivos que pretenda lograr el Gobierno. De acuerdo con Perry (2002), citado por Banco
Mundial (2011), hay una dicotomía de objetivos entre los que buscan evitar el
saldo deficitario y los que persiguen reducir el sesgo pro cíclico. Una regla fiscal que evite el déficit e ignore
los efectos de un shock potencial sobre la economía puede acentuar los sesgos procíclicos de la política fiscal. Por otro lado, una regla fiscal que promueva
la política fiscal contra cíclica, pero no esté diseñada para lograr la
sostenibilidad de la deuda en el largo plazo tampoco es viable, ni creíble (Banco Mundial, 2011).
La selección de los distintos criterios se resumen en la figura 1.
Las reglas fiscales de límite de deuda y balance presupuestario favorecen
la sostenibilidad de la deuda y la simplicidad/transparencia, sin embargo
pueden resultar más pro cíclicas. Por
otro lado, las reglas de límite de crecimiento del gasto favorecen la
simplicidad/transparencia, son contra cíclicas y se recomiendan para países que
buscan reducir el tamaño del sector público. Las reglas de balance sobre el ciclo favorecen
la sostenibilidad y son altamente contracíciclas, pero son complejas de
monitorear y comunicar.
Debido a las ventajas y desventajas de cada tipo
de regla fiscal, muchos países optan por combinar varias de estas reglas según
sus objetivos. Según el FMI (2009)[4], la
combinación de una regla de deuda con una regla de gasto impulsará la
sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que orientará a las autoridades
fiscales en las políticas de corto y mediano plazo, favoreciendo la
contra-ciclicidad y manteniendo el tamaño del Estado dentro de los límites
establecidos por el Gobierno.
Figura 1. Selección de una regla fiscal según
criterios y objetivos
Fuente: Banco Mundial, 2011
Reglas fiscales en Costa
Rica
La legislación costarricense cuenta con varias
reglas fiscales que no se han cumplido a cabalidad. Dos de ellas están en la Constitución Política
en los artículos 176 y 179:
Artículo 176.- El presupuesto ordinario de la República
comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la
administración pública, durante el año económico. En ningún caso el monto de
los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.
Las municipalidades y las instituciones
autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos. …”
Artículo 179.- La Asamblea no podrá aumentar los gastos
presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que
hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República
sobre la efectividad fiscal de los mismos.
También en la, Ley de Administración Financiera
de la República y de Presupuestos Públicos, Ley N.° 8131, de 16 de octubre de
2001, se establecen reglas en cuanto al origen del financiamiento de los gastos
corrientes y el financiamiento de nuevas leyes que impacten el presupuesto nacional:
Artículo 6.- Financiamiento
de gastos corrientes. Para los efectos de una adecuada gestión financiera,
no podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital.
Artículo 44.- Financiamiento
de nuevos gastos. Toda ley ordinaria que tenga efectos en el presupuesto
nacional deberá indicar, explícitamente, de qué manera se efectuarán los
ajustes presupuestarios para mantener el principio del equilibrio. En
consecuencia, de acuerdo con el marco jurídico vigente, deberán realizarse los
movimientos presupuestarios correspondientes.
En
virtud de lo que establecen los artículos citados anteriormente, este proyecto
propone una regla fiscal que limita el crecimiento del gasto corriente y una
serie de disposiciones en materia de responsabilidad fiscal, para operativizar
el espíritu de lo que se establece en la Carta Magna y en la ley reguladora de las finanzas públicas.
Descripción de la regla fiscal para Costa Rica
El presente proyecto de ley propone una regla
fiscal que limita el crecimiento del gasto corriente, según la relación deuda
del Gobierno central-PIB. Se utiliza
este parámetro por cuanto la deuda del Gobierno central, a través de los años, se
ha originado principalmente por el crecimiento del gasto corriente por encima
de los ingresos corrientes. Esta
situación ha provocado que el Gobierno tenga que emitir deuda para cubrir dicha
brecha. Se considera importante excluir la deuda del resto del sector público no
financiero por cuanto la misma responde, en su mayoría, a inversión. Lo anterior con el fin de no limitar el
crecimiento económico.
Sin desmeritar lo antes expuesto, la aplicación
de la regla fiscal abarca todo el sector público no financiero, con ciertas
excepciones, por cuanto dentro de este sector existen entidades que podrían
convertirse, eventualmente, en riesgos fiscales para el Gobierno central y por
ello es conveniente controlar el crecimiento del gasto corriente de las
entidades que lo integran.
La regla fiscal está diseñada para que a medida
que la deuda/PIB aumenta, la restricción de crecimiento del gasto corriente sea
mayor. Por el contrario, a un nivel de
deuda considerado como sostenible en el mediano y largo plazo, el gasto
corriente podrá crecer al mismo ritmo de crecimiento del PIB.
El diseño de la regla fiscal ha procurado
respetar una serie de principios que se explican a continuación:
a) Sostenibilidad fiscal en el
mediano plazo pues es una regla de gasto, que a su vez tiene como objetivo
estabilizar e ir reduciendo paulatinamente el saldo de la deuda pública.
b) Gradualidad en la
implementación para evitar recortes abruptos en el gasto corriente que en la
práctica serían difícilmente aplicables.
c) Credibilidad de la propuesta
pues se requiere de la disciplina fiscal de todos los actores que administran
fondos públicos para que la regla fiscal sea exitosa.
d) Prioridad del crecimiento
económico y la inversión pública, pues regula el crecimiento del gasto
corriente y únicamente incluye inversión en el escenario más gravoso de deuda, de
lo contrario no se limita el crecimiento del gasto de capital.
e) Integralidad de la propuesta
pues el control del déficit, únicamente por la vía del gasto resulta
insuficiente, se requiere la aprobación de todos los proyectos del
fortalecimiento hacendario que están pendientes en la Asamblea Legislativa para
que la deuda pueda reducirse con mayor rapidez.
Ámbito de aplicación
Esta ley se aplicará a todos los entes y órganos
que conforman el sector público no financiero. Se exceptúan los recursos del Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte y las empresas públicas en competencia pero solo en
lo relativo a dicha actividad, por estar sujetos a otro tipo de supervisión
financiera.
La excepción en lo atinente a las empresas
públicas se dejará de aplicar cuando la
empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su
coeficiente deuda sobre activos sea superior al 50%.
Disposiciones de responsabilidad fiscal
En
aras de atender con lo establecido en el artículo 179 de la Constitución
Política y en el 6 de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, Ley N.° 8131, de 16 de octubre de 2001, el presente
cuerpo legal contiene una norma que establece que la presentación de nuevas
iniciativas legislativas que impliquen la creación de nuevas funciones,
competencias, órganos u obligaciones a cargo de entes u órganos del sector
público, deberán contar y señalar las nuevas fuentes de financiamiento que
cubran las nuevas necesidades de recursos.
Aunado a lo anterior, el presente proyecto propone
que todo nuevo proyecto de ley se presente junto con un plan que garantice la
sostenibilidad financiera en el largo plazo de las nuevas medidas, políticas o
instituciones que se pretendan establecer, así como que dicho plan deberá ser
conocido por el Ministerio de Hacienda, a fin de que este último vigile el sano
equilibrio de las finanzas públicas. Tanto el plan como el dictamen que sobre
el mismo emita el Ministerio de Hacienda, deberán ser acreditados por la
Asamblea Legislativa. Atender este requerimiento
evitará que en un futuro se vuelvan a generar altos niveles de endeudamiento
como los que enfrenta el país actualmente.
Otra de las disposiciones de la responsabilidad
fiscal es la introducción de una norma de gasto tributario, que establece la obligación
de que toda nueva solicitud de exoneraciones incluya un plan que demuestre su
sostenibilidad financiera, así como las medidas compensatorias que se adoptarán
para equilibrar y compensar los ingresos que dejarán de percibirse con ocasión
de la aprobación de la exención. Estas
pueden ser nuevos impuestos o la reducción del gasto existente. Además se introduce la evaluación periódica,
cada cinco años, de los beneficios económicos, sociales o de otro tipo,
generados por las exoneraciones, pretendiendo así que las exoneraciones, salvo
las fundadas en el principio de capacidad económica (por insuficiencia de
capacidad económica), no tengan un carácter permanente.
Cláusulas de escape
En casos extremos de recesión económica o
emergencia nacional (entendida
en los términos de lo dispuesto en la Ley Nacional de Emergencias, Ley N.° 8488,
de 6 de enero de 2016), y cuya atención implique una erogación de gasto
corriente igual o superior al 0,3% del PIB, hay cláusulas de suspensión
temporal de la aplicación de la regla fiscal, según lo establecido en este
cuerpo legal.
Monitoreo, vigilancia y
cumplimiento
Debido a la alta fragmentación del presupuesto
público se dificulta establecer una sola dependencia responsable del
cumplimiento de la regla fiscal. Por ello, se establecen una serie de
disposiciones que tanto el Ministerio de Hacienda, como la Contraloría General
de la República deberán tomar en consideración para cumplir con lo dispuesto en
esta ley.
Al respecto, la Dirección General de Presupuesto
Nacional vigilará el cumplimiento de la regla fiscal en la formulación del
presupuesto ordinario, extraordinario y en las modificaciones presupuestarias de
los órganos que conforman el Gobierno central.
La Contraloría General de la República vigilará
el cumplimiento de la regla fiscal en aquellas entidades que están incluidas en
el sector público no financiero, y cuyo presupuesto debe ser aprobado por este
ente contralor. Para ello, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
emitirá una certificación que indique el cumplimiento de la regla fiscal en los
presupuestos ordinarios y extraordinarios y las modificaciones presupuestarias
a la regla fiscal. Esta certificación
será un requisito a incluir dentro de la revisión del marco de legalidad que
realiza la Contraloría General de la República. Para que la Secretaría pueda emitir dicha
certificación, las entidades deberán remitirle copia de todos los presupuestos
ordinarios, extraordinarios y las modificaciones presupuestarias.
Se realizará un monitoreo trimestral de la
ejecución del presupuesto a fin de que se puedan prever eventuales desvíos en
el cumplimiento de la regla fiscal. El
monitoreo estará a cargo de la Dirección General de Presupuesto Nacional, en el
caso de los órganos que conforman el Gobierno central, y de la Secretaría
Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en el caso del resto de entidades que
están incluidas en el sector público no financiero.
Después de la liquidación del presupuesto, se
realizará la verificación del cumplimiento de la regla fiscal del ejercicio económico
anterior. Para ello tanto la Dirección
General de Presupuesto Nacional, como la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria elaborarán, cada una, un informe final del cumplimiento de la
regla fiscal de las entidades a su cargo. Dicho informe será remitido a la Contraloría
General de la República, la cual comunicará a la Asamblea Legislativa el
cumplimiento o incumplimiento de la regla fiscal de las entidades que conforman
el sector público no financiero, mediante el informe anual de liquidación del
presupuesto del ejercicio anterior.
Sanciones por
incumplimiento
Un incumplimiento de la regla fiscal, o de su
control, se considera una falta grave para la Hacienda Pública. La misma se sancionará según lo que establece la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N.° 7428, de 7 de setiembre de 1994.
Con base en lo
expuesto anteriormente, se somete a consideración de las señoras diputadas y
los señores diputados el presente proyecto de ley, Ley de Responsabilidad Fiscal de la República.
LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Objeto, Ámbito de
aplicación, definiciones y principios
ARTÍCULO 1.- Objeto
Establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de
lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal.
ARTÍCULO 2.- Ámbito de aplicación
La regla fiscal será aplicable a los presupuestos de los
entes y órganos del sector público no financiero.
ARTÍCULO 3.- Excepciones
Quedan
exentas del ámbito de cobertura de la presente ley, las siguientes
instituciones:
a) La Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS) únicamente en lo que se refiere a los recursos del Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte (IVM) que administra dicha institución.
b) Toda empresa pública que
participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de
competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa
solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda
sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).
ARTÍCULO 4.- Avales
estatales
Los
entes y órganos del sector público no financiero que se encuentran dentro del
ámbito de esta ley, conforme a lo normado en el artículo 2, podrán adquirir
nuevas obligaciones con garantía o aval del Estado en tanto cumplan con la
regla fiscal que establece la presente ley.
En
caso de que se declare su estado de incumplimiento de la regla fiscal, las
nuevas obligaciones que contraigan no podrán contar con la garantía o aval del
Estado.
ARTÍCULO 5.- Definiciones
Para efectos de aplicación de la presente ley, se adoptan las siguientes
definiciones:
a) Gasto Tributario
Nivel de ingresos que el Gobierno deja de
percibir al otorgar un tratamiento impositivo distinto al que se aplica de
carácter general, en legislación tributaria nacional y que tiene como fin
beneficiar o promover a determinadas actividades, sectores, regiones o grupos
de contribuyentes. Por lo general se traduce en el otorgamiento de “exenciones
o deducciones tributarias, alícuotas diferenciales, diferimientos y
amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos.
b) Marco fiscal de mediano plazo
El marco fiscal de mediano plazo es un
instrumento de planificación que vincula los objetivos y prioridades nacionales
a la formulación del presupuesto plurianual. El marco se utiliza como una referencia para
proyectar los gastos y las necesidades de financiamiento que solventarán los
compromisos nacionales, en un contexto de corto y mediano plazo.
c) Recesión económica
Caída del PIB real, declarada por el Banco
Central de Costa Rica.
d) Responsabilidad fiscal
Conducta de los tomadores de decisiones en
materia de Hacienda Pública, que propicia la asignación y ejecución del presupuesto
público conforme a los principios de equilibrio, economía, eficacia, eficiencia,
transparencia y demás principios presupuestarios de rango constitucional y
legal.
e) Promedio de crecimiento del PIB
El promedio de crecimiento del PIB se refiere al
promedio del crecimiento interanual del PIB real de los cuatro años previos al
año en que se formula el presupuesto.
TÍTULO II
DISPOSICIONES ATINENTES A LA REGLA FISCAL
ARTÍCULO 6.- Definición de la regla fiscal
Límite al crecimiento del gasto corriente,
sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB real y a la
relación de deuda del Gobierno central a PIB.
ARTÍCULO 7.- Estimación de la regla fiscal
La estimación del
crecimiento del gasto corriente estará determinada por dos variables:
a) El nivel de deuda del
Gobierno central como porcentaje del PIB.
b) El crecimiento promedio del
PIB real para los últimos cuatro años anteriores al año de formulación del presupuesto
nacional.
De esta forma, el crecimiento del gasto
corriente es el resultado de multiplicar el promedio del PIB real por un
porcentaje que es definido por el nivel de deuda del Gobierno central, según
los rangos descritos a continuación.
Rangos de deuda que
deben considerarse para determinar el crecimiento del gasto corriente
El gasto corriente de cada uno de los sectores
del sector público no financiero crecerá según los siguientes parámetros de
deuda del Gobierno central:
a) Cuando la
deuda al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de
la regla fiscal, no supere el treinta por ciento (30%) del PIB, o la relación
gasto corriente-PIB del Gobierno central sea del diecisiete por ciento (17%),
el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB real.
b) Cuando la
deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de
la regla fiscal, sea igual o mayor al treinta por ciento (30%) del PIB, pero
inferior al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, el crecimiento
interanual del gasto corriente no sobrepasará el ochenta y cinco por ciento (85%)
del promedio del crecimiento del PIB real.
c) Cuando la
deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de
la regla fiscal, sea igual o mayor al cuarenta y cinco por ciento (45%) del
PIB, pero inferior al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento
interanual del gasto corriente no sobrepasará el setenta y cinco por ciento (75%)
del promedio del crecimiento del PIB real.
d) Cuando la
deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de
la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el
crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por
ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB real.
ARTÍCULO 8.- Períodos de crecimiento económico
extraordinario
Cuando el crecimiento del PIB real supere el seis
por ciento (6%), durante dos años consecutivos, el Ministerio de Hacienda podrá
decidir el parámetro de límite al crecimiento del gasto corriente, mismo que no
podrá superar el ochenta y cinco por ciento (85%).
ARTÍCULO 9.- Medidas extraordinarias
En el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del
artículo 7 de la presente ley, se adoptarán las siguientes medidas
extraordinarias:
a) No se ajustarán por ningún concepto las
pensiones.
b) El Gobierno central no
suscribirá préstamos o créditos, salvo aquellos que sean un paliativo para la
deuda pública.
c) El aumento de gastos totales
de cada una de las entidades descentralizadas no podrá superar el crecimiento
de gastos totales en la Administración central.
d) No se realizarán incrementos
por costo de vida en el salario base, asimismo los demás incentivos salariales
no serán objeto de reconocimiento patrimonial durante esta situación ni de
manera retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar tanto
las prestaciones legales o jubilaciones, como la antigüedad del funcionario.
e) El Poder Ejecutivo no podrá efectuar
rescates financieros, otorgar subsidios de ningún tipo, así como realizar
cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos, a
los sectores productivos, salvo en aquellos casos en que la Asamblea
Legislativa, mediante ley, declare la procedencia del rescate financiero, ayuda
o subsidio a favor de los mismos.
ARTÍCULO 10.- Plazo de aplicación de la regla fiscal
Una vez determinada la aplicación de una regla,
no podrá aplicarse otra menos rigurosa antes de que transcurran al menos cinco
años, de manera que la revisión anual de la regla solo permitirá la eventual
aplicación de una más severa.
ARTÍCULO 11.- Publicación del escenario regla fiscal
El Ministerio de Hacienda comunicará la tasa de
crecimiento del gasto corriente resultante del cálculo de la regla fiscal,
tomando las cifras oficiales de deuda y del PIB promedio. Esta tasa se comunicará de manera conjunta con
las directrices presupuestarias y se aplicará en la formulación del presupuesto
del año siguiente.
En caso de que el Ministerio de Hacienda no comunique
la tasa de crecimiento del gasto corriente, se asumirá que la correspondiente
tasa aplicable al ejercicio presupuestario será la regla del escenario vigente.
TÍTULO III
DISPOSICIONES DE
RESPONSABILIDAD FISCAL
ARTÍCULO 12.- Consideraciones
de los futuros compromisos del Estado
Todo
proyecto de ley que presente el Poder Ejecutivo, los diputados, o los
ciudadanos por iniciativa popular, que implique un incremento en el gasto o la
adición de nuevas funciones a la Administración Pública, deberá ir acompañado
de un plan que garantice su financiamiento de mediano y largo plazo con pleno
apego a lo que establece el artículo 179 de la Constitución Política. Para tal
efecto deberán señalarse las nuevas fuentes de financiamiento o recortes de
gasto, acorde con lo dispuesto en este artículo.
Cuando
la Asamblea Legislativa confiera audiencia al ministro de Hacienda, en torno al
proyecto de ley, este deberá ser acompañado de su plan de financiamiento para
que el Ministerio se pronuncie al respecto.
Toda norma de creación de nuevas entidades u órganos, o de asignación de
nuevas competencias, servicios o funciones, a las entidades y órganos ya
existentes, deberá considerar los límites presupuestarios de gasto que instaura
la regla fiscal que establece la presente ley, y en función de tales límites
deberá valorarse la calidad, continuidad y eficiencia del servicio prestado.
La presupuestación y giro del nuevo gasto,
atendiendo el ciclo presupuestario, se hará en el siguiente ejercicio, luego de
la aprobación de la nueva fuente de ingreso, salvo disposición legal en
contrario que disponga una fecha de vigencia mayor, a lo aquí señalada.
ARTÍCULO 13.- Aprobación de gasto tributario
Para aprobar cualquier nueva exoneración que no responda al principio de
capacidad económica o para aprobar otros incentivos fiscales distintos a
exoneraciones, el respectivo proyecto de ley deberá ir acompañado, para iniciar
su trámite legislativo, de lo siguiente:
a) Estudio que
establezca y cuantifique los beneficios económicos, sociales o de otro tipo,
que generará la exoneración.
b) Propuesta
de adopción de medidas compensatorias para aumentar los ingresos públicos o
recortar el gasto público en una proporción igual al de la exoneración o
beneficio fiscal que se proponen.
c) Plazo
máximo de vigencia de la exoneración.
Todas las exoneraciones objetivas o subjetivas, quedarán sujetas a
revisión cada cinco años para efectos de evaluar la conveniencia de la
continuidad de la misma. La evaluación
estará a cargo de la Dirección General de Hacienda, con excepción de aquellas
exoneraciones que se otorguen por un ente recomendador, en cuyo caso la
evaluación se realizará en forma conjunta. En el supuesto de que el estudio, conforme a
los parámetros que reglamentariamente se defina para tal efecto, determine que
la exoneración no está cumpliendo su objetivo, o no cumple con algunos de los
requisitos que fundamentaron su creación, la Dirección General de Hacienda
podrá suspender su otorgamiento hasta tanto no se demuestre por parte de los
beneficiarios el cumplimiento de los fines.
ARTÍCULO 14.- Destinos específicos
Si
la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB, el
Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos
legales considerando la disponibilidad de recursos sanos y suficientes del
Gobierno y de las entidades beneficiarias.
ARTÍCULO 15.- Cláusulas de
escape
La
aplicación de la regla fiscal establecida por la presente ley se suspenderá en
los siguientes casos:
a) En caso de que se declare estado
de emergencia nacional, entendido en los términos de lo dispuesto en la Ley
Nacional de Emergencias, Ley N.° 8488, de 11 de enero de 2006 y cuya atención
implique un erogación de gasto corriente igual o superior al cero coma tres por
ciento (0,3%) del PIB. En el caso la
suspensión de la aplicación de la regla fiscal no podrá exceder de dos
ejercicios presupuestarios.
En caso de declaratoria de emergencia el Poder
Ejecutivo comunicará a la Asamblea Legislativa los límites numéricos máximos de
egresos corrientes que se aplicarán durante el período de emergencia, en lugar
de los establecidos en los incisos a), b), c) y d) del artículo 7 de la
presente ley, o las medidas de contención del gasto.
b) En caso de que la economía atraviese por
una recesión económica o se tengan proyecciones de crecimiento económico
inferiores al uno por ciento (1%). La
declaratoria la hará el ministro de Hacienda y el presidente de la República,
previo informe rendido por el Banco Central de Costa Rica. Esta excepción se podrá mantener vigente hasta
por un período máximo de dos años consecutivos, en aquellos casos en que
persista una situación económica en la que el PIB real se mantenga por debajo
del nivel anterior al del PIB real que motivó la excepción.
En
los casos en que la aplicación de la regla fiscal se haya suspendido por las
causales señaladas en los incisos a) y b) del presente artículo, se restituirá
la aplicación de la misma una vez expirado el plazo de suspensión. La
restitución se operará de manera gradual, durante un plazo de tres años, de
manera que cada año se reduzca en un tercio la brecha entre los mayores egresos
corrientes autorizados por la respectiva situación excepcional, hasta llegar al
pleno cumplimiento de la regla fiscal. El
Ministerio de Hacienda comunicará el ajuste que deberá aplicarse de cada uno de
los años de la gradualidad.
ARTÍCULO 16.- Destino de los superávit libres generados
por la aplicación de la regla
En
caso de que las entidades públicas que tengan pasivos, generen un superávit
libre al final del ejercicio presupuestario, el mismo se destinará a amortizar
su propia deuda. Tratándose del
superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto
nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit
deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que
se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en
inversión pública.
ARTÍCULO 17.- Marco fiscal a mediano plazo
El
Ministerio de Hacienda elaborará y publicará cada año, en la fecha que se
establecerá reglamentariamente, un marco fiscal de mediano plazo (MFMP) que
incluirá las proyecciones de los principales agregados fiscales de los cuatro
años siguientes.
TÍTULO IV
CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL
ARTÍCULO 18.- Cumplimiento de la regla fiscal durante
las etapas de formulación y presupuestación
El Ministerio de Hacienda realizará la
asignación presupuestaria de los títulos presupuestarios que conforman el
Gobierno central con pleno apego a lo dispuesto en el artículo 7 de la presente
ley.
La Dirección General de Presupuesto Nacional
verificará que las modificaciones presupuestarias y presupuestos
extraordinarios cumplan con lo establecido en el artículo 7 de la presente ley.
En caso de que dichas modificaciones
impliquen el incumplimiento de la regla, esta Dirección informará al ministro
de Hacienda quien decidirá la forma en que debe realizarse el ajuste para
cumplir con lo establecido por el artículo 7 de la presente ley.
En el caso de las transferencias a órganos desconcentrados,
el Ministerio de Hacienda decidirá, mediante criterios de oportunidad y
conveniencia y siguiendo las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, el monto
a presupuestar a estos órganos.
El resto de entidades del sector público no
financiero deberán elaborar su presupuesto ordinario, extraordinario y
modificaciones presupuestarias con pleno apego a lo establecido en el artículo
7 de la presente ley. La verificación
del cumplimiento de esta norma estará a cargo de la Contraloría General de la
República, la cual considerará, para efectos de la revisión del bloque de
legalidad que efectúa, la certificación que emitirá la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria sobre el cumplimiento de la regla fiscal. En caso de que la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria certifique un incumplimiento de la regla fiscal por
parte de entidades del sector público no financiero, la Contraloría General de
la República valorará esa certificación y resolverá lo que corresponda.
Para atender lo dispuesto en esta norma, las
entidades del artículo 2 de esta ley cuyo presupuesto sea de aprobación por
parte de la Contraloría General de la República, deberán presentar copia de sus
presupuestos ordinarios, extraordinarios y modificaciones presupuestarias a la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.
La Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria verificará que las modificaciones presupuestarias y los
presupuestos extraordinarios de las entidades del resto del sector público no
financiero cumplan con lo establecido en el artículo 7 de la presente ley. De presentar situaciones que podrían llevar al
incumplimiento de la regla la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
deberá informar a la Contraloría General de la República para lo
correspondiente. Asimismo, las entidades
del sector público no financiero remitirán copia de sus ejecuciones
trimestrales y su liquidación presupuestaria a la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria.
ARTÍCULO 19.- Monitoreo trimestral durante la ejecución del presupuesto
Tanto la Dirección General de Presupuesto
Nacional, como la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria realizarán y
presentarán al ministro de Hacienda informes trimestrales sobre la evolución
del gasto corriente.
El
Ministerio de Hacienda publicará trimestralmente, en medio electrónico, la
información de la ejecución de los ingresos, gastos y financiamiento del sector
público no financiero.
ARTÍCULO 20. Verificación
del cumplimiento de la regla fiscal
A
partir de la liquidación presupuestaria de las entidades públicas, tanto la
Dirección General de Presupuesto Nacional, como la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria, elaborarán un informe final del cumplimiento del
artículo 7 de esta ley y lo remitirán a la Contraloría General de la República,
con copia al presidente de la República. Estos informes se publicarán en la página web
del Ministerio de Hacienda.
Durante
el mes de mayo de cada año, la Contraloría General de la República remitirá
informe a la Asamblea Legislativa sobre el cumplimiento o incumplimiento de la
regla fiscal durante el ejercicio presupuestario precedente, por parte de cada
una de las entidades del sector público no financiero. Dicho informe será remitido conjuntamente con
el informe anual de liquidación del presupuesto del ejercicio anterior. Tal informe deberá ser divulgado y publicado
por la Contraloría General de la República en su página web, a más tardar en el
mes de mayo de cada año.
TÍTULO V
SANCIONES
ARTÍCULO 21.- Sanciones
El incumplimiento injustificado de la regla fiscal y del control de la
misma, constituye una falta grave contra la Hacienda Pública, y serán
sancionadas según lo indicado en el artículo 68 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N.° 7428, de 7 de setiembre de 1994.
Le corresponde a la Asamblea Legislativa proceder contra el contralor y
subcontralor general de la República que incumplan con su deber de controlar debidamente
el cumplimiento de la regla fiscal, en los términos que establece el artículo
43 de su Ley Orgánica.
TÍTULO VI
DISPOSICIONES VARIAS
ARTÍCULO 22.- Todos los entes y órganos del sector público no financiero, deberán
adoptar y aplicar las normas internacionales de contabilidad para el sector
público en un plazo máximo de tres años. La Contabilidad Nacional vigilará el
cumplimiento de esta norma.
ARTÍCULO 23.- El Ministerio de Hacienda efectuará un monitoreo y valoración periódica
de las contingencias fiscales que puedan incidir negativamente en la situación
fiscal del país, y para tal efecto deberá identificar, valorar y evaluar los
riesgos fiscales que puedan surgir durante los cuatro (4) años siguientes a la
valoración. Con posterioridad a la
realización de tal monitoreo y valoración periódica, el Ministerio publicará un
informe de dichos riesgos, incluyendo los planes de mitigación de los mismos.
TRANSITORIO I.-
El Poder Ejecutivo emitirá en un plazo no mayor a seis meses, las
disposiciones reglamentarias que resulten necesarias para la aplicación de la
presente ley.
La
presente ley regirá a partir del ejercicio económico presupuestario siguiente a
su aprobación.
TRANSITORIO II.-
En caso de que la presente ley se aprobara cuando
el presupuesto ordinario del siguiente ejercicio presupuestario del
Gobierno Central y de las entidades que conforman el sector público no
financiero estuviese aprobado, el gasto corriente de dicho período
presupuestario crecerá según el parámetro de proporción de crecimiento del
gasto corriente, que aplique según el nivel de deuda/PIB vigente, hasta un
máximo de 20 puntos porcentuales adicionales. Los ajustes correspondientes se realizarán
mediante un presupuesto extraordinario. Esta norma
aplicará por única vez en el primer año de aplicación de la regla fiscal.
TRANSITORIO III.-
En relación con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 9 de la
presente ley, en aquellos casos, en los que al momento de tener que aplicar las
medidas extraordinarias, la negociación del préstamo o crédito ya se encuentre
prácticamente concluida en su etapa final, estando pendiente únicamente la
firma del instrumento jurídico, se podrá continuar con la suscripción del mismo.
Rige a partir de su publicación
Dado
en la Presidencia de la República. San José, a los nueve días del mes de mayo del
año dos mil dieciséis.
Luis Guillermo Solís Rivera
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
Helio Fallas Venegas
MINISTRO
DE HACIENDA
10 de mayo de 2016
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e
informe de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios.