LEY PARA RACIONALIZAR LOS SUPERÁVITS DE LAS INSTITUCIONES Y PROGRAMAS
PÚBLICOS CON CARGO AL PRESUPUESTO NACIONAL
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
La administración de las finanzas del Estado
costarricense constituye una tarea titánica en cualquier nivel y
circunstancia. Hablamos de un enorme
aparato burocrático que, desde el punto de vista presupuestario y para el año
2014, solo del Gobierno central representa más de 6,56 billones de colones
anuales, distribuidos entre varias decenas de entes y organismos que, junto con
el aporte de las instituciones públicas que no dependen del presupuesto
nacional, comandan las grandes líneas del desarrollo nacional[1][1].
En esta tesitura, el Estado cuenta con una
infraestructura jurídica amplia con la que no solo se busca afianzar la
necesaria transparencia, eficiencia y eficacia en la ejecución presupuestaria,
sino también la rendición de cuentas y el control interno. Diferentes
instrumentos jurídicos, tales como la Ley de la Administración Financiera de
la República y Presupuestos Públicos (Nº 8131), la Ley de Contratación
Administrativa (Nº 7494), la Ley de Control Interno (Nº 8292) y la Ley contra
la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Nº 8422),
por mencionar las más importantes, forman parte de esa infraestructura.
Por otra parte, en los artículos 5, inciso “d” y
46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, Nº 8131, ya indicada, se consagra el principio de anualidad, el
cual establece que todo presupuesto público debe ser ejecutado durante el año
del ejercicio correspondiente, a más tardar el 31 de diciembre respectivo[2][2]. Este principio, por su lado,
se ha consolidado jurídicamente en la Sala Constitucional, la cual ha sentenciado
que;
“…en el desarrollo de esa enorme conquista del
Estado Democrático de Derecho, la exclusividad de la autorización parlamentaria
de los ingresos y de los gastos públicos, los tres grandes principios que
gobiernan esta materia son los de “anualidad”,
“universalidad” y “equilibrio” del Presupuesto Nacional, conforme a los cuales,
por su orden, el Presupuesto se emite para un ejercicio económico anual (…)[3][3]”
El principio de anualidad representa una
herramienta importante para administrar los presupuestos públicos. Ciertamente,
el presupuesto no debe confundirse con el gasto efectivo, toda vez que se trata
de un parámetro de planificación que expresa un techo de gasto y no un rubro
que necesariamente debe gastarse en su totalidad. Por otra parte, constituye un
elemento de disciplina fiscal que obliga a la administración a gastar
racionalmente y con apego a una planificación en el tiempo, que sea razonable.
No obstante, dos cadenas de argumentación
plantean conclusiones distintas en relación con este tema, si se atienden
algunas especificidades. Por un lado, la
acción social del Estado para combatir la pobreza, invertir en infraestructura
y educación, para señalar ejemplos clásicos y, con ello, mejorar el desarrollo
humano, representa un elemento central a considerar cuando de la ejecución del
presupuesto se refiere. Por otro, la agilidad con la que el Ministerio de
Hacienda gira los recursos del presupuesto para este fin, determina la
eficiencia en su ejecución y, más aún, su eficacia. Naturalmente, si una
institución recibe importantes transferencias del Ministerio de Hacienda para
el final del año presupuestario, es probable que una buena parte de esos
recursos no se puedan aplicar, porque desde el punto de vista burocrático es
materialmente difícil o imposible, lo que redunda en un “superávit” que la
entidad no puede usar después del 31 de diciembre.
Algunos ejemplos en la historia fiscal reciente del país, que a primera
vista parecen increíbles, tienen esta explicación. El Patronato Nacional de la
Infancia, por ejemplo, para el año 2004 tenía un superávit de dos mil millones
de colones que se gestionó para contribuir con la implementación de la reforma
institucional del ente[4][4]. El Instituto Nacional de
Aprendizaje, para citar otro ejemplo, debido a las restricciones impuestas por
la Autoridad Presupuestaria, tenía un déficit acumulado cercano a los treinta
mil millones de colones para el 2006, los cuales en su gran mayoría se
encontraban invertidos en títulos valores a favor del gobierno[5][5]. Para el 2004, Fodesaf y el IMAS, respectivamente, tuvieron un superávit
de 2092 y 2158 millones de colones; y de 394 y 1806 millones para el 2005[6][6].
A la altura del año 2013, la situación no solo no ha cambiado, sino que se
ha empeorado. Según datos de la Contraloría General de la República, para ese
año algunas de las instituciones con superávit eran el Instituto de Acueductos
y Alcantarillados, el Consejo Nacional de Vialidad, el Consejo de Seguridad
Vial, la Refinadora Costarricense de Petróleo, el Instituto Nacional de
Aprendizaje, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo, el Consejo Nacional de Producción, el Patronato Nacional
de la Infancia, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto
Costarricense de Ferrocarriles, el Instituto de Fomento Cooperativo, la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el Consejo Técnico de Aviación
Civil, el Instituto de Desarrollo Agrario y el Instituto Nacional de Seguros.
Paradójicamente, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, el Consejo
de Transporte Público, el Consejo Nacional de Concesiones, la Comisión Nacional
de Emergencias, el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario y el Programa de
Mejoramiento de la Calidad de la Educación, entre otros, presentaban más bien
un déficit[7][7].
Lo más grave de todo, es que estos superávits se financian con recursos en
que no corresponden, en su totalidad, con ingresos corrientes. Por ejemplo, en
la propuesta de presupuesto para el año 2015, presentada por el Gobierno de la
República, de los 7,9 billones de colones presupuestados, un 47,2% de los
ingresos, unos 3,7 billones de colones, se financiarían con endeudamiento
interno[8][8]. Esto significa que de cada
cien colones que quedan del superávit de las instituciones y programas del
Estado, financiadas con el presupuesto nacional, los cuales tienden a colocarse
en operaciones en el mercado financiero para generar intereses, cuarenta y
siete colones se financiaron con endeudamiento público.
En cualquier caso, está claro que ante el crónico y estructural problema
del déficit fiscal en Costa Rica, que le arranca alrededor de un 35% del gasto
público para atender el pago del principal y los intereses provenientes del
renglón de la deuda pública[9][9], la existencia
de superávits en las instituciones y programas financiados con el presupuesto
nacional resulta, a todas luces, una situación escandalosa e inaceptable. Así;
“Un total de 1.634 entidades públicas de Costa
Rica acumularon a agosto del 2014 la suma de ¢731.753 millones sin gastar. El
dinero tiene un comportamiento creciente y se encuentra en la denominada caja
única del Estado, que es administrada por el Ministerio de Hacienda. El monto
pertenece a las instituciones y proviene de los recursos que ellas mismas
generan, de los aportes hechos desde el presupuesto y por saldos de años
anteriores. El saldo de la caja única a agosto del 2014 es equivalente al 2,8%
del PIB estimado para el 2014 y casi lo mismo a lo que el Gobierno tendrá que
pagar por intereses de la deuda este año” [10][10].
Con un déficit fiscal crónico y con niveles de
endeudamiento tan altos, es evidente que el desarrollo humano del país se ve
altamente golpeado. Mientras que entre transferencias a instituciones, servicio
de deuda pública e intereses, y salarios, el presupuesto nacional se consume en
un 90% aproximadamente, solo queda un 10% para todo los demás, lo que incluye
inversión pública o de infraestructura educativa, por ejemplo[11][11]. Por ello, bajar el
endeudamiento público para destinar más fondos que ahora se usan para pagar
este rubro, debe generar una importante palanca de desarrollo que el país no
debe pasar por alto. Ello, por cuanto si bien la resolución de una problemática
tan compleja como esta requiere de una reforma fiscal integral y seria, en la
que a la fecha el país no se ha embarcado, como debería ser, lo cierto del caso
es que trasladar los fondos superavitarios al pago de la deuda pública y sus
intereses, genera de suyo un alivio relativo para el Estado costarricense, a
este respecto.
El presente proyecto de ley, en esta cadena de
argumentaciones, pretende modificar el artículo 46 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y sus
reformas, Nº 8131, con el fin, por un lado, de crear el mecanismo legal
necesario para que los recursos de los superávits se destinen obligatoriamente
al pago de deuda pública, y por el otro, para que el Ministerio de Hacienda
tenga que girar la totalidad de los recursos del año de gestiones de todas las
instituciones y programas que funcionan con cargo al presupuesto nacional, a
más tardar en el mes de setiembre, con el fin de no hacer nugatorio el esfuerzo
de planificación e implementación de políticas en relación con el acceso a los
recursos necesarios para ello.
Por los motivos anteriormente expuestos y en
virtud de que a los diputados y diputadas nos obliga la Constitución, la leyes
y la ciudadanía que pone su fe en nosotros, a desarrollar una legislación que
promueva verdaderas soluciones de los problemas nacionales más acuciantes, es
que nos permitimos presentar el presente proyecto de ley con el fin de
racionalizar la gestión de los superávits en el ejercicio económico de las
instituciones y programas que dependen del presupuesto nacional.
LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA
DE COSTA RICA
Decreta:
LEY PARA
RACIONALIZAR LOS SUPERÁVITS DE LAS
INSTITUCIONES
Y PROGRAMAS PÚBLICOS CON
CARGO AL
PRESUPUESTO NACIONAL
ARTÍCULO ÚNICO.- Refórmese el artículo 46 de
la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,
y sus reformas, Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001, para que en adelante se lea
así:
“Artículo 46.- Compromisos presupuestarios. Los saldos
disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de
cada año.
Los gastos comprometidos pero no devengados a
esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se
aplicarán exclusivamente para el pago del principal e intereses de la deuda
pública.
Los saldos disponibles de las fuentes de
financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto
asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio
económico siguiente.
El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida
en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año
correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal
fecha.
Con el objeto de que las instituciones y programas con cargo al presupuesto
nacional racionalicen su programación de gastos y reduzcan al máximo la
generación de superávits presupuestarios al final del ejercicio económico
pertinente, el Ministerio de Hacienda girará la totalidad del presupuesto anual
a más tardar el 30 de setiembre del año correspondiente.
Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar
este artículo.”
Rige a partir de su publicación.
Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz Juan Luis Jiménez Succar
Humberto Vargas Corrales Gerardo Vargas Rojas
Otto Guevara Guth Abelino Esquivel
Quesada
Gonzalo Alberto Ramírez Zamora Ottón Solís Fallas
Mario Redondo Poveda Paulina María Ramírez Portuguez
Rolando González Ulloa Antonio
Álvarez Desanti
DIPUTADOS Y DIPUTADA
2 de diciembre de 2014
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e
informe de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración.
1 vez.—O. C. Nº
25003.—Solicitud Nº 33065.—(IN2015034120