EMISIÓN
DE TÍTULOS VALORES EN EL MERCADO INTERNACIONAL
Y
AUTORIZACIÓN AL PODER EJECUTIVO DE PAGAR DEUDA
DE
OTRAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
Expediente
N.º 18.042
ASAMBLEA
LEGISLATIVA:
El
pasado 17 de enero, el Ministerio de Hacienda publicó la Política Nacional de
Sostenibilidad Fiscal[1].
Se señalaba allí que el desequilibrio de
las finanzas públicas solo podría ser enfrentado, de manera sostenible, por
medio de una política equilibrada, cuyos dos pilares habrían de ser la responsabilidad
en el manejo del gasto público y la solidaridad en la generación de los
ingresos del sector público.
En
las semanas que han pasado desde aquel anuncio, se han ido presentando ante el
país los diversos elementos e iniciativas que componen cada uno de estos dos
pilares.
En
cuanto al pilar de la solidaridad en la generación de los ingresos del sector
público se han presentado:
El
Programa Urgente para el Combate de la Evasión, que comprende acciones
encaminadas a aumentar la presencia y con ello el riesgo para quienes tienden a
declarar menos o nada, y a mejorar la cobertura de la fiscalización para
generar una conciencia en los contribuyentes de que sí pueden ser auditados y
de que sí se les van a cobrar los impuestos y las sanciones, incluida la
acusación por defraudación ante el Ministerio Público, así como a tomar
acciones concretas contra los agentes económicos que ocultan sus actividades
lucrativas para no tributar o que se resisten a pagar lo que deben (morosos). Algunos resultados, a tan solo 6 semanas de
su lanzamiento, ya están a la vista: 3.500 visitados entre el 21 de febrero
y el 2 de marzo, recuperación efectiva de más de 50 millones de colones en
impuesto solidario y la rectificación de casos ante la fiscalización por más de
700 millones de colones y recuperación de 4 mil millones de colones en impuesto
de renta en un importante caso relacionado con corrupción. Luego, la cobertura
de la prensa de acciones concretas como la mejora para incentivar el pago de
deudas atrasadas, la publicación de listas de morosos o el seguimiento de los
programas de visita masiva a contribuyentes, abonan al objetivo original de
aumentar la percepción de riesgo y con ello, mejorar la declaración y el pago en
el impuesto de renta del 2011 y en lo que se declara en impuesto de ventas
todos los meses.
El
proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, cuyas características más
sobresalientes son: a) la eliminación de
exoneraciones en el impuesto general de ventas que benefician sobre todo a los
grupos de ingresos más altos, es decir, al cuarto y quinto quintil en la
distribución del ingreso; b) la creación de mecanismos para combatir la evasión
del impuesto sobre la renta, tales como las reglas para el manejo de los
precios reportados en transacciones entre empresas relacionadas, así como
normas para evitar el sobreendeudamiento con el propósito de eludir la carga
tributaria y; c) la ampliación de la base del impuesto de renta, de manera que
se gravan las ganancias de capital -hasta ahora no gravadas-, la eliminación de
exoneraciones y la unificación de la tasa del impuesto sobre los rendimientos
del capital y la eliminación de exoneraciones y la unificación de la tasa del
impuesto sobre la renta de no residentes.
Un
tercer componente es un proyecto de ley de reforma del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, con el propósito central de dotar a la
administración tributaria de mejores instrumentos para combatir el fraude y
cobrar con efectividad los impuestos, mientras que se garantizan explícitamente
los derechos de los contribuyentes.
Paulatinamente
se han ido anunciando, también, los componentes del segundo pilar, es decir, la
responsabilidad en el manejo del gasto público:
El
presupuesto del 2011 asciende a ¢5.485.173,2 millones, financiado con ingresos
corrientes certificados por la Contraloría General de la República por
¢3.038.726 millones, requiriéndose un financiamiento con deuda interna (emisión
de títulos valores de deuda interna) por la suma de ¢2.446.447 millones, lo que
representa un 44,6% del total de este presupuesto. Esto implica un déficit de más del 5% con
respecto al PIB, lo que conlleva a que los ingresos corrientes son
insuficientes. Consecuentemente, alrededor
de ¢800 mil millones de gasto recurrente serán financiados con deuda pública en
el 2011. Este aumento en el uso de
financiamiento tiene como consecuencia un incremento en el servicio de la deuda
en el presupuesto de la República. Por ende, el Poder Ejecutivo se ha
comprometido a aplicar medidas para revertir las altas tasas de crecimiento del
gasto corriente, y en línea con este objetivo se ha emitido una directriz
de contención del gasto que considera:
No creación de plazas.
No utilización de plazas
vacantes.
Reducción de un 20% de los
gastos autorizados en el Presupuesto de la República de 2011, excluidas las
partidas de remuneraciones, pensiones y servicio de la deuda pública y
transferencias.
Reducción de un 20% en partidas
como: gastos de
viaje y transporte; equipo de transporte; servicios de gestión y apoyo;
alimentos y bebidas; gastos de publicidad e información; gastos de representación;
y textiles y vestuario.
También se deberá seguir
una política austera en materia de adquisición de vehículos para uso de
jerarcas institucionales, así como se han emitido disposiciones para lograr una
mejor gestión de los recursos financieros del Estado.
Ahora
bien, el ahorro en la gestión del Gobierno no solo proviene del control del
gasto en la adquisición de bienes y servicios, sino que existe la posibilidad
de generar ahorros considerables por medio de la mejora en la gestión de la
deuda pública y en el manejo de tesorería en general. El proyecto de ley que estamos presentando para
consideración de las señoras diputadas y los señores diputados va precisamente
en esa dirección. Se busca entonces
aprovechar el “espacio fiscal” creado por la reducción de la deuda pública en
años recientes (y la caída relativa de la deuda externa como porcentaje de la
deuda total), para dotar al Ministerio de Hacienda de instrumentos que le
permitirán diversificar las fuentes de fondeo, reducir el costo y alargar la
vida promedio de la deuda pública. Por
lo tanto, se sustituye deuda interna, de costo relativamente alto y corto plazo,
por deuda externa, más barata y de mayor plazo.
Cabe
destacar, que la oportunidad es propicia, ya que en este momento el peso de la
deuda externa dentro de la deuda total del Gobierno central es baja. Mientras que la deuda total equivale a un 30% del PIB,
únicamente un 6.15% corresponde a deuda externa. Esto implica que es posible aumentar la deuda
en dólares sin incurrir en riesgos indebidos y, por el contrario, aprovechando
dos circunstancias que no se han dado en el pasado. Primero, las tasas de interés internacionales se
encuentran en niveles históricamente bajos, que es conveniente aprovechar. Segundo, la deuda soberana de nuestro país ha
alcanzado el “grado de inversión”, cosa que no había sucedido nunca antes en
nuestra historia, lo que abre la oportunidad de colocar deuda en condiciones
más favorables en cuanto a costo y plazo que las obtenidas en el pasado.
Así las cosas, mediante el
presente proyecto de ley se autoriza al Poder Ejecutivo a emitir títulos
valores en los mercados internacionales, por un monto de hasta US$2.000
millones (dos mil millones de dólares estadounidenses), lo que le permitirá al Gobierno
aprovechar este conjunto de circunstancias: diversificar las fuentes de
financiamiento del Gobierno, reducir la presión sobre la tasa de interés del
mercado interno y disminuir el costo del servicio de la deuda. Este monto podrá ser colocado en uno o varios
tractos, según las necesidades y oportunidades que se determinen en los
mercados internacionales y no representará un aumento en el endeudamiento público
ya que únicamente podrá ser utilizado para pagar la amortización de deuda o la
cancelación de deuda vigente que se encuentre en condiciones más onerosas.
Este proyecto se torna
estratégico, por cuanto el aumento en el déficit fiscal ha generado un aumento
en la concentración de deuda a corto plazo. La aprobación de la Ley de Solidaridad
Tributaria como elemento clave del Plan de Nacional de Sostenibilidad Fiscal
ayudará a mejorar el portafolio de deuda. Sin embargo, su impacto no será inmediato, ya
que, durante los próximos años el aumento de deuda pública conllevará un
incremento en su servicio. Este proyecto
es clave para dotar de fuentes alternativas de financiamiento al Gobierno,
permitiendo un alargamiento en los plazos de la deuda. Al disminuir las demandas de crédito internas
del Gobierno, habrá indudablemente una menor presión en las tasas de interés,
lo que beneficiará las condiciones de financiamiento del sector privado.
Adicionalmente, este proyecto
abre diferentes posibilidades para el uso de las nuevas emisiones
autorizadas. El Poder Ejecutivo pueda canjear,
consolidar, convertir, renegociar o reestructurar cualesquiera de las emisiones del país que aún se
encuentren en circulación en el mercado nacional e internacional, así como las nuevas
emisiones autorizadas mediante esta ley, siempre y cuando resulte en un
beneficio para el Estado.
Asimismo,
las emisiones podrían colocarse, por su valor facial, con premio o descuento
sobre este siempre y cuando esto resulte en un beneficio para la República. Por ejemplo, si estas emisiones implican un alargamiento
de plazos, disminución en los riesgos financieros a los que se encuentra
expuesto el portafolio de pasivos del Gobierno u otros que se generen dentro de
la práctica internacional de gestión de la deuda.
Para
los efectos de la autorización anterior, se debe tomar en consideración que el
Gobierno ya canceló las emisiones de títulos valores que vencieron en los años 2005,
2008, 2009 y 2011. A la fecha el
Gobierno tiene cuatro emisiones todavía en circulación en los mercados
internacionales. En enero del 2012 vence una emisión por
US$250 millones (doscientos cincuenta millones de dólares estadounidenses), en
enero del 2013 vence una emisión por US$250 millones (doscientos cincuenta
millones de dólares estadounidenses), en enero del 2014 vence una emisión por
US$250 millones (doscientos cincuenta millones de dólares estadounidenses) y en
julio del 2020 vence una emisión por US$250 millones (doscientos cincuenta
millones de dólares estadounidenses).
El
proyecto propone que las tasas de interés no podrán ser superiores al 12%, en
el caso en que se coloque en dólares y al 22% en el caso de que se coloquen
colones. Por lo tanto, las tasas de
interés deberán ser pactadas en el marco dentro del cual se podrán negociar las
condiciones financieras de las emisiones y operaciones autorizadas por la
Asamblea Legislativa, siempre buscando el mayor beneficio para las finanzas
públicas, en función de las condiciones propias de los mercados. Aunque no es claro que se puedan colocar
bonos internacionalmente denominados en colones, se pretende mediante este
proyecto habilitar esa posibilidad, para que, de existir mercado, se pueda
hacer.
Los
plazos de vencimiento de los bonos podrán ubicarse entre uno y hasta 30
años. El
dotar de flexibilidad en los plazos de la emisión, permite al Gobierno
aprovechar disminuciones sustanciales en los costos financieros, ya que
dependiendo de las condiciones del mercado puede ser posible endeudarse en
plazos de
Asimismo,
mediante el presente proyecto de ley se pretende autorizar al Poder Ejecutivo a
pagar deudas o transferir los recursos necesarios para que los órganos desconcentrados
del Poder Ejecutivo y empresas públicas no financieras[2]
puedan cancelar total o parcialmente aquella deuda que mantienen en condiciones
más onerosas que la contraída por el Gobierno tanto a nivel local como externo,
lo cual permitirá cumplir lo encomendado
en el artículo
79 inciso c) de la Ley N.º 8131 que literalmente indica como uno
de los objetivos del subsistema de crédito “Propiciar la utilización de las fuentes de financiamiento
más favorables para el país, por parte de las dependencias del sector público”.
Esta medida se utilizaría siempre y cuando
implique un mejoramiento para las finanzas públicas y se optimicen la
utilización de los recursos, toda vez que únicamente se estarían considerando
aquellas transacciones cuyas condiciones sean menos favorables a las que el
Gobierno pueda contratar en los mercados financieros internos o externos. Lo anterior, en el entendido de que si el
Gobierno cancela o transfiere recursos a la entidad pública para la cancelación
total o parcial de la deuda, esta deberá asumir el compromiso de repagarle,
para lo cual, mediante esta ley, se autoriza a firmar convenios de repago de
deuda con el Poder Ejecutivo a dichas instituciones. Es decir, la intención no es asumir el pago de
una deuda para luego condonarla, sino mejorar la situación financiera, así como
flexibilizar el flujo de caja de algunas entidades públicas que por diversas
razones han tenido que contratar empréstitos en condiciones menos favorables
que las que puede conseguir el Gobierno. Nótese que tampoco se desmejora la situación
patrimonial del Gobierno central al contar este con un nuevo activo
representado por el convenio de repago, ni la situación de deuda consolida el
sector público en su totalidad.
Otro
tema relevante en el presente proyecto de ley, es lo relacionado con las contrataciones
que deben realizarse para la contratación de la colocación y el servicio de los
títulos, ya que tomando en consideración la volatilidad del mercado, la cual
lleva a la necesidad de que los procesos autorizados en esta ley se puedan
realizar de manera rápida y eficiente para buscar las mejores condiciones
financieras, y buscando garantizar la eficiencia, igualdad, libre competencia y
publicidad, así como las condiciones más ventajosas para el país en términos de
calidad, técnica, experiencia y precio; en el proyecto, se determinan las
condiciones de contratación del Banco Líder que asistirá al Gobierno de la
República en los procesos de emisión y/o reestructuración y las reglas que
regirán para la contratación de los demás servicios relacionados con la
emisión, siempre al amparo de los principios generales de la Ley de
Contratación Administrativa y en idénticos términos a los establecidos ya en la Ley N.° 7970 publicada
en el Alcance 1 A del diario oficial La Gaceta N.° 6, de 10 de enero de 2000.
Cabe
resaltar, que este proyecto de ley otorga a la Administración una herramienta
fundamental para poder mejorar la gestión de la deuda pública así como para
facilitar el fondeo del Gobierno en momentos en que se cuenta con mayores
necesidades producto del aumento del déficit fiscal. Paralelamente proporciona la posibilidad de
disminuir los costos de la deuda pública y disminuir la presión sobre las tasas
de interés en el mercado local, por lo que también se incentivará a la
producción nacional.
Por
las razones expuestas, sometemos a consideración de los (as) señores (as) diputados (as), el siguiente proyecto de ley Emisión de títulos
valores en el mercado internacional y autorización al Poder Ejecutivo de pagar
deuda de otras instituciones públicas.
LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
EMISIÓN
DE TÍTULOS VALORES EN EL MERCADO INTERNACIONAL
Y
AUTORIZACIÓN AL PODER EJECUTIVO DE PAGAR DEUDA
DE
OTRAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
ARTÍCULO
1.- Autorización para emitir títulos
valores
Autorízase
al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Hacienda, emita
títulos valores para ser colocados en el mercado internacional, según las
especificaciones de la presente ley, y con el fin de convertir deuda interna en
externa y/o cancelar deuda externa.
ARTÍCULO
2.- Emisión y monto autorizado
El
monto autorizado a emitir es de hasta US$2.000 millones (dos mil millones de
dólares estadounidenses), el cual podrá colocarse en dólares estadounidenses o
su equivalente en cualquier otra moneda, durante los siguientes diez años
después de aprobada esta ley y en una o varias emisiones.
ARTÍCULO
3.- Autorización para reestructurar las colocaciones
de títulos valores
El
Poder Ejecutivo podrá canjear, consolidar, convertir, renegociar y/o de cualquier
otra forma reestructurar, las colocaciones de títulos valores del país realizadas
en el mercado nacional e internacional; así como las que autoriza esta ley, en
forma individual y en conjunto. Esto,
siempre y cuando resulte en un beneficio para la República tal y como, pero sin
limitarse a, alargamiento de plazos, disminución en los riesgos financieros a
los que se encuentra expuesto el portafolio de pasivos del Gobierno u otros que
se generen dentro de la práctica internacional de gestión de la deuda. El monto de las operaciones de
reestructuración que se lleven a cabo será independiente del monto autorizado
en el artículo 2 de esta ley.
ARTÍCULO
4.- Tasas de interés y plazos de
vencimiento
La
tasa de interés de los títulos autorizados por esta ley, no podrá ser superior
a un doce por ciento (12%) en el caso de que se coloque en dólares u otra
moneda extranjera y un veintidós por ciento (22%) en el caso de que se coloque
en colones; asimismo, los plazos de vencimiento habrán de ubicarse entre uno y
treinta años. Las demás características
de los bonos las podrá fijar el Gobierno de acuerdo con las sanas prácticas
bursátiles en la materia.
En
el caso de las operaciones a que refiere el artículo 3 de la presente ley, estas
podrían realizarse, por su valor facial, con un premio o descuento sobre este,
cuando las circunstancias así lo ameriten, previo criterio de la Dirección de
Crédito Público del Ministerio de Hacienda. Si por alguna razón ante una operación de este
tipo se aumenta el total de la deuda pública, la diferencia se reducirá del
monto autorizado en el artículo 2. Independientemente que los títulos se coloquen
con prima o descuento, el rendimiento al vencimiento con el cual serán vendidos
no podrá superar las condiciones máximas de tasas de interés definidas en esta
ley.
ARTÍCULO
5.- Formalización de las operaciones
Autorízase
al Ministerio de Hacienda para que, en representación del Poder Ejecutivo,
suscriba los documentos necesarios y otorgue las garantías necesarias para
formalizar las operaciones autorizadas en esta ley o realizar todas las
acciones requeridas para ejecutarla.
ARTÍCULO
6.- Contratación de la colocación y el
servicio de los títulos
Autorízase al Ministerio de Hacienda,
para que, en representación del Poder Ejecutivo, contrate la colocación y el
servicio de los títulos que esta ley autoriza emitir. Estos contratos no estarán sujetos a los
procedimientos ordinarios de concurso establecidos en la Ley de Contratación
Administrativa, pero sí a sus principios generales. Los contratistas serán seleccionados por
concurso internacional, sometido, como mínimo, al siguiente procedimiento:
a) Se
invitará, individualmente, por lo menos a diez bancos internacionales de primer
orden para que presenten ofertas; asimismo, a otros bancos de primer orden,
mediante una publicación en un diario de circulación internacional.
b) Se
realizará un proceso de preselección de los bancos participantes que hayan
presentado atestados.
c) Se
escogerá, de entre los bancos preseleccionados, la oferta con las mejores
condiciones según las normas usuales del mercado. Este procedimiento de selección deberá
aplicarse por lo menos cada dos años. Cuando no se realice, el Ministerio de
Hacienda deberá invitar, como mínimo, a los bancos preseleccionados en el
concurso del año anterior.
ARTÍCULO
7.- Otras contrataciones
Autorízase
al Ministerio de Hacienda, con el fin de que, en representación del Poder
Ejecutivo, efectúe las contrataciones requeridas según la práctica
internacional para colocar los títulos autorizados en el artículo 1 y 2, y las
reestructuraciones autorizadas en el artículo 3. Estos contratos incluyen al menos los de
agente fiscal, agente de registro, agente de pago, agente de transferencia,
casa impresora, asesores legales internacionales y asesores legales nacionales,
así como los servicios de calificación de riesgo del país y calificación de la
emisión.
Las
contrataciones serán directas y no se sujetarán a los procedimientos ordinarios
de concurso dispuestos en la Ley de Contratación Administrativa, pero sí a sus
principios generales. El Poder Ejecutivo
deberá invitar a presentar ofertas para estos servicios, al menos a tres
oferentes potenciales, con el fin de obtener, en cada ocasión, las condiciones
más ventajosas para el país en términos de calidad, técnica, experiencia y
precio.
ARTÍCULO
8.- Justificación técnica de las
operaciones autorizadas en esta ley
Dentro
de los treinta días hábiles posteriores a la fecha de cierre de cada
transacción, el Ministerio de Hacienda deberá enviar, a la Contraloría General
de la República, un informe detallado del proceso de colocación y/o
reestructuración y de sus costos, así como la justificación técnica de la tasa
de interés pactada en función de las condiciones prevalecientes del mercado.
ARTÍCULO
9.- Utilización de los recursos
Cuando
el Poder Ejecutivo utilice los recursos para disminuir el monto de deuda
interna se deberá disminuir el monto de la emisión de bonos de deuda interna
autorizado en el presupuesto de la República para el año correspondiente, en el
mismo monto en que coloque los títulos autorizados por esta ley. Para ello, mediante decreto, sustituirá los
ingresos sin que pueda modificar el destino de los ingresos sustituidos
aprobado en la ley de presupuesto del año respectivo. Antes de publicar el decreto correspondiente.
ARTÍCULO
10.- Autorización para cancelar deuda
Se
autoriza al Poder Ejecutivo a cancelar total o parcialmente deudas de órganos desconcentrados
del Poder Ejecutivo y empresas públicas no financieras. Las únicas
transacciones financieras que se autorizan serán aquellas cuyas condiciones
sean menos favorables a las condiciones que el Gobierno pueda contratar en los
mercados financieros. El Ministerio de
Hacienda será el ente encargado de definir en qué casos y con qué entidades conviene
al Gobierno realizar estas operaciones.
Asimismo,
se autoriza al Poder Ejecutivo y a las entidades beneficiarias a suscribir
convenios de repago de deuda por medio de los cuales los entes públicos
favorecidos se comprometan a repagar las deudas canceladas al Gobierno en las
condiciones previamente negociadas entre ambas partes. Para el registro presupuestario de estos pagos
se utilizará la partida de amortización de deuda del Gobierno consignada en el presupuesto
de la República.
ARTÍCULO
11.- Otras autorizaciones
Los
actos requeridos para formalizar las operaciones autorizadas en los artículos
1, 2 y 3 de esta ley, así como la inscripción de esos documentos no estarán
sujetos al pago de cualesquiera impuestos, tasas, contribuciones o derechos.
Asimismo,
se autoriza al Ministerio de Hacienda a realizar pagos adicionales en caso de
que por efecto del pago de cualesquiera impuestos, tasas, contribuciones,
derechos o retenciones, los pagos destinados a atender las obligaciones resultantes
de la emisión y colocación de los títulos autorizados por la presente ley
resulte inferior a lo originalmente pactado con los inversionistas.
Rige
a partir de su publicación.
Dado en la Presidencia de la República, a las catorce
horas del 04 de marzo de dos mil once.
Laura Chinchilla Miranda
PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA
Fernando Herrero Acosta
MINISTRO DE HACIENDA
31 de marzo de 2011
NOTA: Este
proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión Permanente de Asuntos
Económicos.