PROYECTO
DE LEY
LEY
DE SANEAMIENTO FISCAL
VARIOS
SEÑORES DIPUTADOS
Expediente
N.º 17.963
ASAMBLEA
LEGISLATIVA:
La
Economía es la ciencia de la escogencia.
Su objeto es el estudio de la forma en que los bienes y servicios
escasos se asignan a necesidades infinitas. En este orden de ideas, el aparato
público es objeto también de demandas para la satisfacción de necesidades
infinitas, ya sea porque es el llamado natural a suplirlas, por ejemplo en los
casos de interés general, o simplemente porque el ordenamiento jurídico lo ha
instituido en el competente al efecto.
En
el caso costarricense es palmaria, y no se pone en tela de duda, la necesidad
que existe de inversión pública en todas las áreas, pero sobre todo en
infraestructura, educación y promoción social y productiva.
Ante
este panorama, normalmente el decisor público se encuentra en la encrucijada de
tener que optar por asignar por la vía impositiva los recursos escasos para la
satisfacción de la demanda de bienes y servicios ofrecidos por el aparato estatal,
con la consecuencia disminución para el sector privado. Solventar estas necesidades, sin el correlativo
respaldo fiscal, no solo sería irresponsable, sino evidentemente
contraproducente.
El proyecto de Ley de Solidaridad
Tributaria, expediente
legislativo N.º
17.959, recientemente presentado por el Gobierno de la República, parte de
estas premisas. Por ello sostiene acertadamente
en su exposición de motivos que la “…
experiencia reciente muestra que aún en los países desarrollados y con altos
ingresos, los desequilibrios fiscales pueden tener consecuencias severas, y que
los costos sociales y económicos tienden a ser mayores si el ajuste no se
introduce de manera oportuna, sino solamente tras el estallido de una crisis. En el caso de un país pequeño y en vías de
desarrollo como el nuestro, con menos recursos, más vulnerable frente a las
fluctuaciones de los flujos financieros internacionales y que requiere
urgentemente incrementar tanto la inversión pública como la privada, las
consecuencias podrían ser aún mayores. Por lo tanto, no podemos darnos el lujo de
ignorar la necesidad de restaurar el equilibrio de las finanzas públicas”.
Nos
relata además cómo otras experiencias han saldado su falta de eficiencia en el
tema fiscal con “… el despido de miles de
funcionarios públicos, la reducción de los salarios y de los beneficios
sociales, la contracción del crédito, el estancamiento de la economía, la
destrucción del bienestar y las confrontaciones callejeras…”
En
aras de lograr el equilibrio fiscal que facultaría al Gobierno Central a cumplir
eficientemente sus cometidos públicos de manera responsable, la exposición de
motivos del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria antes citado cifra en un
4% del PIB el aumento de los ingresos requerido, planteándose su obtención
mayoritariamente por la vía de la carga tributaria (2.5% del PIB, o sea cerca
de ¢500.000,00 millones), así como también a través de la contención del gasto
y la eficiencia del cobro de los impuestos.
Con
esta descripción de la situación normalmente tendríamos que coincidir con la
postura gubernamental y acceder al aumento impositivo solicitado. No obstante lo anterior, existe una
diferencia coyuntural en esta ocasión
con otras similares en las que se sintió también esta necesidad de mayor carga
tributaria, cual es la certeza de que dichos recursos se encuentran ya en el
aparato público costarricense, entendido en su concepto más amplio, siendo la
situación tan sencilla como encontrar los instrumentos que nos permitan tomar
los fondos ociosos existentes y redirigirlos a satisfacer las necesidades que
se quieren solventar.
De
esta forma, el presente proyecto de ley parte de la premisa de que, en efecto,
es necesaria una mayor inyección de recursos al Gobierno Central para facilitar
el cumplimiento de sus cometidos, pero que dichos fondos deben provenir del
propio aparato público, mediante el redireccionamiento
de los recursos ociosos existentes, antes de ser arrebatados de la ciudadanía,
cansada siempre de tener que soportar esta carga, sobre todo sus clases más
desprotegidas.
Así
las cosas, del estudio minucioso de los presupuestos públicos, se han detectado
cuatro problemas principales cuya solución podría dar más recursos incluso que
los que se pretenden recaudar con el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria.
En
primer lugar tenemos el fenómeno de los superávit públicos, los cuales se
definen como el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al
final de un ejercicio presupuestario. Solo
por este rubro existe una suma ociosa en la institucionalidad costarricense de
¢1.379.816.054.704,91, que redireccionada al Gobierno
Central serían la solución de la mayoría de sus preocupaciones.
Véase
el siguiente cuadro que desglosa este monto y da una idea más clara de la
gravedad de la situación:
Este
problema presenta a su vez otra arista, pues si bien existen superávits de
libre disposición, los cuales totalizan la suma de ¢962.909.416.183,83, también
los hay aquellos que representan fondos supeditados a un fin específico, cuyo
monto asciende a ¢416.906.638.521,08.
Estos últimos no solo evidencian la existencia de recursos ociosos, sino
la ineficiencia en el cumplimiento de los fines específicos establecidos y la
necesidad de revisión de esta forma de financiamiento.
Para
mayor claridad, véase lo siguiente:
En
segundo término, tenemos las sumas libres sin asignación presupuestaria que
existen en los presupuestos a lo largo y ancho de las instituciones públicas de
este país, que simplemente evidencian un exceso en la expectativa de ingresos
que, como no se tiene dónde ubicar, se le deja en esta categoría ociosa. Estas sumas ascienden al monto de ¢489.584.337.358,30,
y se desglosan de la siguiente manera:
Tampoco
escapa de nuestra atención el hecho de que buena parte del componente de la
deuda pública se encuentra en la propia institucionalidad costarricense, lo que
resulta a todas luces un contrasentido que debe ser corregido, ya sea mediante
la condonación de esta deuda, o bien la renegociación de condiciones más
favorables para el Fisco, siempre que estas acciones sean posibles por no
afectar principios constitucionales o terceros.
Finalmente,
tenemos el ahorro correlativo a la contención del gasto público en su vertiente
más evidente, cual es la eliminación de las erogaciones superfluas y abusivas. Si bien el proyecto de Ley de Solidaridad
Tributaria ya contempla este tema, lo cierto es que no lo hace con la
contundencia que el despilfarro existente en el sector público costarricense
amerita.
Sumas
para el 2011 que evidencian la existencia de una planilla paralela con un coste
de ¢406.907,4 millones en gastos por servicios especiales, servicios de gestión
y apoyo y otras remuneraciones; erogaciones del orden de ¢68.964,1 millones en
información, publicidad y propaganda; pagos en alquileres por ¢67.415,6
millones; importes por alimentos y bebidas con un cargo de ¢48.986,6 millones;
montos en actividades protocolarias y sociales por la suma de ¢3.954,8
millones, y viajes al exterior al coste de ¢10.944,8 millones, evidencian la
insuficiencia de lo hecho hasta el momento en este rubro.
El
presente proyecto de ley pretende entonces matar dos pájaros de un solo tiro,
pues no solo busca la obtención de los recursos requeridos para el accionar
eficiente del Gobierno, sino que lo hace a través de la solución de problemas
presupuestarios estructurales.
Se
hace la salvedad de que el recorte de los gastos superfluos debe ser una meta
de toda entidad y órgano público, sobre el que no se hace una propuesta
concreta en este proyecto de ley a la espera de poder realizar un análisis
exhaustivo al efecto, que el Gobierno, si realmente pretende hacer una gestión
responsable, debería emprender de inmediato.
Asimismo,
se es consciente de que la disponibilidad de los recursos citados no es
absoluta, pero en vista de que el Gobierno solo necesita de un aumento
equivalente al 2.5% del PIB, sea una suma cercana a los ¢500.000,00 millones,
es sumamente factible llegar a ese monto por las vías citadas.
Además,
debe tenerse claro que la autonomía administrativa, y en ocasiones incluso de
gobierno, que presentan buena parte de los órganos e instituciones que componen
la institucionalidad pública costarricense, impiden que el Gobierno Central
decida directamente sobre buena parte de estos recursos. No obstante lo anterior, sí es posible que ellos
tomen por sí mismos la decisión de transferir de manera gratuita los recursos
que tengan ociosos en virtud de alguna de las modalidades descritas con
anterioridad.
La
figura del mendigo sentado en un barril de oro es la más gráfica para describir
la situación fiscal actual. El tiempo
apremia y es el momento de tomar decisiones, sin afectar a la ciudadanía y
promoviendo la eficiencia en las instituciones públicas. Los recursos están allí, esperando a ser
tomados, y las necesidades se acumulan esperando una respuesta del Estado.
Para
ello, sin más preámbulo, se presenta a consideración de la Cámara el siguiente
proyecto de ley.
LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY
DE SANEAMIENTO FISCAL
ARTÍCULO
1.- Autorízase
a las instituciones públicas, entes públicos no estatales y órganos públicos competentes
al efecto, para que cuando en su ejecución presupuestaria presenten superávit
libres, transfieran dichos recursos al Gobierno Central a título gratuito, para
lo cual deberán incluir la partida respectiva en presupuestos posteriores.
ARTÍCULO
2.- Para los efectos de esta Ley, se
entiende como superávit libre al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos
ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, siempre que los mismos no
estén destinados a un fin específico por disposiciones especiales, legales o
constitucionales, o estén comprometidos en virtud de obligaciones contractuales
o presupuestarias contraídas con anterioridad.
La
Contraloría General de la República denegará la aprobación presupuestaria
respectiva cuando los recursos transferidos no cumplan con las disposiciones de
este artículo y del anterior.
ARTÍCULO
3.- Autorízase
a las instituciones públicas, entes públicos no estatales y órganos públicos competentes
al efecto para que condonen, en todo o en parte, sus inversiones en títulos
emitidos por el Ministerio de Hacienda o el Banco Central, salvo en los casos
en que exista impedimento constitucional al efecto o cuando los fondos
respectivos provengan de actividades de intermediación financiera de recursos
de terceros.
Previo
a proceder a la condonación, se deberá informar de la misma a la Contraloría
General de la República, la cual podrá objetarla en el plazo improrrogable de
treinta días naturales por estimar que no se cumplen con las disposiciones
establecidas en la presente Ley o en compromisos de tipo legal o contractual
previos. El criterio de la Contraloría
General de la República será vinculante en estos casos.
ARTÍCULO
4.- Autorízase
a las instituciones públicas, entes públicos no estatales y órganos públicos competentes
al efecto para que renegocien, en todo o en parte, los títulos de deuda pública
interna y del Banco Central que tengan en su poder, en condiciones de plazos
o/e intereses más favorables para la Hacienda Pública.
Lo
anterior con excepción de los casos en que exista impedimento constitucional al
efecto, o cuando los fondos respectivos provengan de actividades de
intermediación financiera de recursos de terceros.
Previo
a proceder a la renegociación, se deberá informar de la misma a la Contraloría
General de la República, la cual podrá objetarla en el plazo improrrogable de
veinte días naturales por estimar que no se cumplen con las disposiciones
establecidas en la presente Ley o en compromisos de tipo legal o contractual
previos establecidos. El criterio de la
Contraloría General de la República será vinculante en estos casos.
ARTÍCULO
5.- Autorízase
al Instituto Nacional de Seguros para que de su cartera de inversiones
adquiridas transfiera a título gratuito recursos al Gobierno Central, cuando se
determine que existe un excedente del nivel de reservas requerido, según el
estudio técnico actuarial que realice una firma de consultoría debidamente
calificada.
Para
hacer efectiva la transferencia, el Instituto Nacional de Seguros deberá
incluir la partida respectiva en presupuestos posteriores.
La
Contraloría General de la República denegará la aprobación presupuestaria
respectiva cuando los recursos transferidos no cumplan con las disposiciones de
este artículo.
ARTÍCULO
6.- La Contraloría General de la
República y el Ministerio de Hacienda informarán trimestralmente a la Comisión
Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos de la Asamblea
Legislativa de las condonaciones, transferencias o renegociaciones que se
realicen en virtud de esta Ley y que sean de su conocimiento.
ARTÍCULO
7.- La Contraloría General de la
República denegará la aprobación de cualquier presupuesto sujeto a su control
que contenga partidas con sumas libres sin asignación presupuestaria.
ARTÍCULO
8.- Los proyectos de Ley de Presupuesto
de la República, tanto ordinarios como extraordinarios, no podrán contener
partidas con sumas libres sin asignación presupuestaria.
Las
partidas de este tipo que finalmente se aprueben por la Asamblea Legislativa se
entenderán destinadas al servicio de la deuda pública.
ARTÍCULO
9.- El ahorro y los recursos generados
por las medidas propuestas en esta Ley, no podrán ser utilizados para ampliar
los límites del gasto, debiendo dedicarse exclusivamente a la disminución de la
deuda pública y del déficit fiscal.
ARTÍCULO
10.- Deróganse
los artículos 2, 3, 4 y 10 de la Ley de reestructuración de la deuda pública, N.º 8299, de 22 de agosto de 2002.
ARTÍCULO
11.- Rige a partir de su publicación.
TRANSITORIO
I.- Los presupuestos sujetos a
control de la Contraloría General de la República podrán contener partidas con
sumas libres sin asignación presupuestaria hasta el 31 de diciembre del año de
aprobación de la presente Ley, fecha a partir de la cual aplicará lo dispuesto
en el artículo 8.
TRANSITORIO
II.- En el plazo de seis meses
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, la Contraloría
General de la República y el Poder Ejecutivo realizarán sendos estudios sobre
los superávit específicos del sector público costarricense, así como en general
de la normativa que vincula cualquier tipo de ingreso público a un fin
específico. Lo anterior con el objetivo
de evaluar la eficiencia en el cumplimiento de los fines a satisfacer con
dichos recursos y recomendar, en su caso, la desvinculación de algunos de
dichos fondos de sus fines específicos, su derogatoria, su mantenimiento, su
modificación, o su transferencia a otras dependencias públicas.
Luis
Fishman Zonzinski José Roberto
Rodríguez Quesada
Rodolfo
Sotomayor Aguilar Wálter Céspedes Salazar
Gloria
Bejarano Almada Luis
Alberto Rojas Valerio
DIPUTADOS
3
de febrero de 2011.
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e informe de la
Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios.