LEY
DE RESPONSABILIDAD FISCAL
Expediente No. 17.868
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
El manejo de las finanzas
públicas, en la historia fiscal reciente de Costa Rica, no siempre se ha caracterizado por la prudencia fiscal. Bajo las circunstancias actuales -de acuerdo
con las preferencias de los encargados de las políticas- el gasto público, el
endeudamiento y, como consecuencia, el déficit fiscal pueden crecer sin límites
para alcanzar niveles que amenazan la sostenibilidad de las finanzas públicas y
perjudican la estabilidad macroeconómica, uno de los pilares fundamentales para
aspirar a un crecimiento económico sostenido.
A lo largo de los años, los
políticos de turno han asumido compromisos constitucionales y legales de gasto
público sin preocuparse si existirán las fuentes de ingreso sostenibles en el
tiempo que permitirán hacerle frente a las nuevas obligaciones. En la práctica, ante la imposibilidad real de
hacer frente a todos los gastos públicos con los ingresos disponibles, durante
décadas, los gobiernos han gastado menos de los compromisos a los que estaban
obligados por ley. Esa práctica se
legalizó gracias a una resolución reciente de la Sala Constitucional, la cual
establece que el gobierno no tiene obligación de giro más allá de lo que su
flujo de caja le permite.[1]
De acuerdo con lo anterior -independientemente
de los compromisos constitucionales o legales de gasto asumidos-, queda a la
entera discreción del gobierno determinar, con base en su disponibilidad de
flujo de caja y sus preferencias por recurrir al endeudamiento público, cuáles
gastos incluye en el presupuesto y cuáles no. Es común que las asignaciones de recursos que
terminan plasmadas en el presupuesto no obedezcan a criterios técnicos o tengan
como intención el alcanzar el mayor beneficio posible para todos los ciudadanos
(de la manera en que esto se defina), sino que reflejan las demandas de grupos
privilegiados o políticamente influyentes.
Con la excusa de enfrentar
la crisis económica, la administración Arias Sánchez no aplicó una política
fiscal anti-cíclica -esto es una política de aumentar el gasto público no
recurrente, gastos que ocurren una sola vez- sino que se inclinó por
implementar una política fiscal expansiva[2].
En otras palabras, impulsó un
crecimiento de gastos públicos recurrentes (como salarios, pensiones y
transferencias) que no se espera que se contraigan en el futuro y que
dispararon el déficit fiscal esperado, para 2010, a un nivel superior al 5% del
Producto Interno Bruto.
En los últimos dos años
(2009 y 2010) se financió gastos corrientes con deuda pública. Un precedente nefasto en términos de
irresponsabilidad fiscal. Esto a pesar de que el artículo 6 de la Ley N.º 8131,
Ley de la administración financiera de la República y presupuestos públicos, de
18 de setiembre de 2001, prohíbe expresamente esa práctica. Un editorial
reciente de La Nación plasmó claramente la situación: “Ahora,
por segundo año consecutivo, la responsabilidad fiscal instituida por ley es
letra muerta. El año pasado, el Gobierno
pagó el 15% del gasto corriente con recursos provenientes del endeudamiento y
para este año prevé elevar la cifra a 18,7%”. (La Nación 02/06/10)
Para limitar la
discrecionalidad de las autoridades e intentar garantizar un manejo fiscal
responsable, la mayoría de los países de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE), los países de la Unión Europea y varios países
latinoamericanos han optado por implementar reglas fiscales de cumplimiento
obligatorio y -para que realmente cumplan con su propósito- las han acompañado
de sanciones claras para los funcionarios que las incumplan.
La Ley de responsabilidad fiscal -siguiendo las mejores
prácticas internacionales[3]- propone
cambios y modificaciones a la Ley N.º 8131, Ley de la administración financiera
de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001 y sus
reformas que, en resumen, buscan contribuir, simultáneamente, al logro de los
siguientes objetivos:
1.- Promover
un manejo fiscal responsable para contribuir a la sostenibilidad de las finanzas
públicas y la estabilidad macroeconómica para aspirar a un crecimiento
económico sostenido.
2.- Establecer
reglas fiscales que contribuyan a garantizar un superávit primario del gobierno
central, limitar el crecimiento del gasto primario del gobierno central y el
endeudamiento público.
3.- Introducir
un conjunto de sanciones para los funcionarios y responsables de los entes de
control que incumplan con lo establecido en los artículos de la Ley N.º 8131,
Ley de la administración financiera de la República y presupuestos públicos.
4.- Contribuir
a acelerar un proceso de priorización y mejora de la eficiencia del gasto
público que incluya la eliminación de rubros innecesarios o de baja
rentabilidad social del presupuesto público.
5.- Enviar
señales claras de compromiso con la responsabilidad fiscal a los inversionistas
y los mercados internacionales que permitan reducir la incertidumbre, los
costos de transacción y las primas de riesgo.
De conformidad con lo anterior, la Fracción legislativa
del Movimiento Libertario somete a consideración de las señoras diputadas y de
los señores diputados el siguiente proyecto de ley, elaborado y presentado por
la Asociación Nacional de Fomento Económico (ANFE) y lo acogemos para su
respectivo trámite.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY DE
RESPONSABILIDAD FISCAL
ARTÍCULO 1.- Refórmanse los artículos
9, 21, 24, 83 y 110 de la Ley N.º 8131, de 18 de setiembre de 2001 y sus
reformas, Ley de la administración financiera de la República y presupuestos públicos,
para que en adelante se lean así:
“Artículo
9.- Obligatoriedad de las normas,
los lineamientos y reglas fiscales
Los proyectos de presupuesto de los entes y órganos del
sector público deberán prepararse acatando las normas técnicas y los
lineamientos de política presupuestaria dictados por el órgano competente. También serán de acatamiento obligatorio las
reglas fiscales de superávit primario para el gobierno central, límite al
crecimiento del gasto primario y límite al endeudamiento público contempladas
en esta Ley.”
“Artículo 21.- Autoridad Presupuestaria
Para los efectos del ordenamiento presupuestario del
sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria.
Además de asesorar al presidente de la República en materia de política
presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:
a) Formular,
para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del
presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos
de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y
c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y
endeudamiento. No estarán sujetos a los
lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el
inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos
provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores
productivos a los que representan.
b) Presentar,
para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del presidente de la
República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para
los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso
b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se
propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.
c) Velar por
el cumplimiento de las directrices, los lineamientos de política presupuestaria
y las reglas fiscales de superávit primario para gobierno central, límite al
crecimiento del gasto primario y límite al endeudamiento público contempladas
en esta Ley.”
“Articulo 24.- Cumplimiento de los lineamientos
Los órganos de la Administración Central cuyos
presupuestos deben ser aprobados por la Contraloría General de la República,
así como los incluidos en el inciso c) del artículo 1 de esta Ley, remitirán a
la Autoridad Presupuestaria copia de sus documentos presupuestarios cuando los
presenten a la Contraloría para su aprobación, con el propósito de verificar el
cumplimiento de las directrices, los lineamientos generales y específicos de
política presupuestaria y las reglas fiscales de superávit primario para
gobierno central, límite al crecimiento del gasto primario y límite al
endeudamiento público contempladas en esta Ley. La Autoridad Presupuestaria informará a la
Contraloría General de la República sobre los resultados de esta verificación.”
“Artículo 83.- Política de endeudamiento
La aprobación de las políticas de endeudamiento y
reducción de la deuda pública tanto interna como externa, para el corto, mediano
y largo plazo, compete al presidente de la República, a propuesta de la
Autoridad Presupuestaria, la cual considerará la programación macroeconómica
establecida en el título III de esta Ley y la regla de límite al endeudamiento
público. Esta política deberá ser
respetada en la formulación de los presupuestos del sector público.”
“Artículo 110.- Hechos generadores de responsabilidad
administrativa
Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones
propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad
administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que
puedan dar lugar, los mencionados a continuación:
a) La adquisición
de bienes, obras y servicios con prescindencia de alguno de los procedimientos
de contratación establecidos por el ordenamiento jurídico.
b) La
omisión, el retardo, la negligencia o la imprudencia en la preservación y
salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público o la adopción de
acciones dolosas contra su protección, independientemente de que se haya
consumado un daño o lesión.
c) El
suministro o empleo de la información confidencial de la cual tenga
conocimiento en razón de su cargo y que confiera una situación de privilegio
que derive un provecho indebido, de cualquier carácter, para sí o para
terceros, o brinde una oportunidad de dañar, ilegítimamente, al Estado y demás
entes públicos o a particulares.
d) El
concurso con particulares o funcionarios interesados para producir un determinado
resultado lesivo para los intereses económicos de la Administración Pública, o
el uso de maniobras o artificios conducentes a tal fin, al intervenir, por
razón de su cargo, en la adopción de un acto administrativo, la selección de un
contratista o la ejecución de un contrato administrativo.
e) El empleo
de los fondos públicos sobre los cuales tenga facultades de uso,
administración, custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas
a las que están destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular,
aun cuando estas finalidades sean igualmente de interés público o compatibles
con los fines de la entidad o el órgano de que se trate.
Asimismo, los funcionarios competentes para la adopción o
puesta en práctica de las medidas correctivas serán responsables, si se
facilita el uso indebido, por deficiencias de control interno que deberían
haberse superado razonable y oportunamente.
f) La
autorización o realización de compromisos o erogaciones sin que exista
contenido económico suficiente, debidamente presupuestado.
g) La
autorización o realización de egresos manifiestamente innecesarios, exagerados
o superfluos.
h) Las
actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración, el manejo y la
custodia de bienes o fondos públicos.
i) El
endeudamiento al margen de lo preceptuado por el ordenamiento jurídico
aplicable y la regla de límite al endeudamiento público.
j) El
incumplimiento total o parcial, gravemente injustificado, de las metas
señaladas en los correspondientes proyectos, programas y presupuestos y las
reglas fiscales de superávit primario para gobierno central, límite al
crecimiento del gasto primario y límite al endeudamiento público contempladas
en esta Ley.
k) La
aprobación o realización de asientos contables o estados financieros falsos.
l) El
nombramiento de un servidor con facultades de uso y disposición de recursos
públicos, que no reúna las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico o
los manuales y las reglamentaciones internas, o darle al servidor posesión del
cargo sin rendir previamente la caución que ordena esta Ley.
m) El
ingreso, por cualquier medio, a los sistemas informáticos de la administración
financiera y de proveeduría, sin la autorización correspondiente.
n) Obstaculizar
el buen desempeño de los sistemas informáticos de la administración financiera
y de proveeduría, omitiendo el ingreso de datos o ingresando información
errónea o extemporánea.
ñ) Causar
daño a los componentes materiales o físicos de los aparatos, las máquinas o los
accesorios que apoyan el funcionamiento de los sistemas informáticos de la
administración financiera y de proveeduría.
o) Apartarse
de las normas técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y contable
emitidos por los órganos competentes y las reglas fiscales de superávit
primario para gobierno central, límite al crecimiento del gasto primario y
límite al endeudamiento público contempladas en esta Ley.
p) Causar
daño, abuso o cualquier pérdida de los bienes en custodia que reciba un funcionario
público, cuyas atribuciones permitan o exijan su tenencia y de los cuales es
responsable.
q) Permitir
a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida.
r) Otras
conductas u omisiones similares a las anteriores que redunden en disminución,
afectación o perjuicio de la administración financiera del Estado o sus
instituciones.”
ARTÍCULO 2.- Adiciónanse al título II, Principios y
disposiciones generales de la administración financiera de la Ley N.º 8131, de
18 de setiembre de 2001 y sus reformas, Ley de la administración financiera de
la República y presupuestos públicos, los siguientes artículos 7, 8 y 9 y
corríjase la numeración según corresponda. Los textos dirán:
“Artículo 7.- Regla de superávit primario para gobierno
central
Bajo condiciones económicas normales, el resultado
primario del gobierno central deberá ser superavitario, por lo menos en dos por
ciento (2%) del Producto Interno Bruto.
Bajo condiciones económicas excepcionales, el resultado
primario del gobierno central podrá llegar al cero por ciento (0%) del Producto
Interno Bruto, pero no podrá ser deficitario.
Para cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, la
Autoridad Presupuestaria será responsable de la elaboración y ejecución
obligatoria de un plan de mejora del resultado primario del gobierno central. Este plan fijará, en el segundo semestre de
cada año, el objetivo de mejora del resultado primario del gobierno central
para el año siguiente, consistente con la meta establecida en este artículo.
Artículo 8.- Regla de límite al crecimiento del gasto primario
El gasto primario del gobierno central, entendido como el
gasto total excluidas las asignaciones destinadas al pago de intereses de la
deuda pública interna y externa, crecerá a una tasa máxima del uno por ciento
(1%) en términos reales, determinada considerando el deflactor implícito del
Producto Interno Bruto.
Artículo 9.- Regla de límite al endeudamiento público
Se aplicará una política de reducción permanente de la
deuda pública, tendiente a que la razón entre el saldo de la deuda pública
total y el Producto Interno Bruto disminuya, hasta que se ubique en un máximo
del cuarenta por ciento (40%).
Para cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, la
Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda será responsable de la
elaboración y ejecución obligatoria de un plan de reducción de la deuda. Este
plan fijará, en el segundo semestre de cada año, el objetivo de reducción de
deuda para el año siguiente, consistente con la meta establecida en este
artículo.”
ARTÍCULO 3.- Agréganse al título X Régimen de responsabilidad
de la Ley N.º 8131, de 18 de setiembre de 2001 y sus reformas, Ley de la
administración financiera de la República y presupuestos públicos, los
siguientes artículos 125, 126 y 127, cuyos textos se leerán de la siguiente
forma:
“Artículo 125.- Infracciones y sanciones por negligencia
grave
Sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales
a que hubiere lugar, se sancionará con una multa de 20 a 30 veces su
remuneración total mensual, y con la destitución del cargo en el caso de
aplicarse la multa mayor, al o a los funcionarios o servidores públicos que por
negligencia grave, no hubieren cumplido con las obligaciones que a cada uno
corresponda en esta Ley.
Artículo 126.- Sanciones
a funcionarios de la Contraloría General de la República
Sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales
a que hubiere lugar, se sancionará con una multa de 10 a 20 veces su
remuneración total, y con la destitución del cargo en el caso de aplicarse la
multa mayor, al o a los funcionarios de la Contraloría General de la República
que por negligencia grave hubieren omitido ordenar, efectuar o verificar el
cumplimiento de las disposiciones de esta Ley.
Artículo 127.- Inobservancia de correctivos
Los dignatarios, autoridades, funcionarios o servidores
públicos que omitieran la aplicación de las medidas correctivas relativas al
cumplimiento de esta Ley, dispuestas por la Contraloría General de la
República, serán destituidos de su cargo, con sujeción a la ley.”
Rige a partir de su publicación.
Patricia Pérez Hegg Marielos
Alfaro Murillo
Mireya Zamora Alvarado Damaris
Quintana Porras
Danilo Cubero Corrales Manuel
Hernández Rivera
Ernesto Chavarría Ruiz Carlos
Humberto Góngora Fuentes
Adonay Enríquez Guevara
DIPUTADOS
27 de setiembre de 2010.
NOTA: Este proyecto
pasó a estudio e informe de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios.
[1] Ver Cornick, Jorge. 2003. Costa Rica: Política Tributaria para el Desarrollo Humano.
BID
Serie de Estudios Económicos y Sectoriales (RE2-03-010).
[2] Para mayor discusión, ver Céspedes-Torres,
Oswald. 2010. La Política Fiscal en Costa Rica: Retos para
el Período 2010-2014. Academia de
Centroamérica (en proceso de publicación).
[3] Ver, por ejemplo, el conjunto de reglas fiscales que
aplican los países miembros de la Unión Europea en:
http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rules/index_en.htm