La presente iniciativa busca dotar al país de una Universidad Pedagógica Nacional (UPN), la cual tendrá una naturaleza pública de enseñanza superior. Según se indica en la exposición de motivos, genera facilidades para que el docente practicante o activo se perfeccione en la pedagogía de su área de enseñanza. Se le establece la obligatoriedad de tener programas curriculares diseñados para la formación de pedagogos en todos los campos del conocimiento, así como facilidades de programas de especialización en postgrados para los profesores, y para los estudiosos de sus disciplinas afines.

La estructura de la propuesta de ley está compuesta por cuatro capítulos referentes a: Disposiciones Generales, Organización de la Universidad, De los estudiantes y Patrimonio, y dos transitorios.

II.- ASPECTOS DE FONDO DEL PROYECTO

Sobre la autonomía de las universidades

Costa Rica adoptó e introdujo una amplia y sólida acepción de la autonomía universitaria, a propósito de la creación en 1940 de la Universidad de Costa Rica. Y con esa amplitud y solidez la autonomía universitaria sería asumida posteriormente por el constituyente de 1949, quedando consagrada en el artículo 84 de la Constitución Política.

Dicho numeral establece que la autonomía de las universidades estatales goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Además, el Estado dotará a las universidades públicas de patrimonio propio y colaborará en su financiación.

Esa autonomía, ha sido clasificada por la Sala Constitucional como especial, completa y por eso distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico, estableciendo los alcances y el significado de la autonomía universitaria, del siguiente modo:

Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquellas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias en el ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan y decidir libremente sobre su personal. (…) Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa, y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades. [2]

La autonomía universitaria comporta cuatro elementos específicos[3], a saber:

“Autonomía de gobierno, en virtud de la cual tendría auto capacidad para ejercer sus propias políticas de docencia, investigación y extensión sobre las cuales legislará a través de su Consejo Universitario, en el cual el Rector (a) como máximo (a) ejecutivo (a) de esas políticas y representante legal de la institución, sería electo (a) al igual que el Consejo respectivo, por voto representativo de los tres estamentos universitarios: profesores, estudiantes y administrativos.

La autonomía organizativa, le otorga la potestad de configurar sus propias estructuras universitarias, es el caso de la gran diversidad de órganos que la conforman, tales como vicerrectorías, decanatos, escuelas, departamentos, órganos de administración universitaria, entre otros.

La autonomía administrativa, reside en un conjunto de funciones definidas por la propia institución que por su dinámica contribuyen a las manifestaciones de la acción universitaria que, como complemento de lo dicho, establece planes, programas, presupuestos, que a través de sus potestades administrativas se plasman en reglamentos ejecutivos, autónomos y de servicio, que regulan la prestación de estos, deciden libremente sobre la contratación de su personal y otras funciones de carácter similar.

La autonomía financiera constituye una competencia para la utilización y libre disposición de sus recursos, tanto los dotados por el Estado como los que genere la propia universidad”.[4]

No obstante, su vasta autonomía funcional, la institución universitaria, también encuentra unos límites establecidos por “...la Constitución Política y las leyes especiales que reglamentan su organización y funcionamiento, de manera que los tribunales de Justicia –en cuenta la Sala- encargados de la aplicación de la ley y la Constitución, no pueden intervenir la autonomía funcional de la Universidad, salvo cuando las autoridades universitarias violen la Constitución”.[5]

La autonomía universitaria ha sido elevada en Costa Rica a rango constitucional con el propósito de garantizar a las instituciones de educación superior universitaria estatal las condiciones jurídicas necesarias para que lleven a cabo con total independencia su misión, dotándolas de capacidad plena para darse su propio Gobierno y administrar en forma independiente la Hacienda universitaria. Esta independencia constitucional es especial y superior a cualquier otra existente en el país. La particularidad de la autonomía universitaria se origina en el reconocimiento de una autonomía en materia organizativa y de gobierno. La autonomía política es plena, es decir no puede ser sometida a la ley; de manera que la independencia de las universidades es más amplia que la garantía que cubre a las instituciones autónomas.

Se ha considerado como “…un concepto de autonomía que por su naturaleza tiene características especiales y amplias, de una dimensión tal que no la poseen instituciones de servicio, como las establecidas en la misma Carta Magna, y que sólo es comparable por su naturaleza profunda y amplia con la institución clásica de descentralización territorial que es la municipalidad.” [6]

Tomando en cuenta lo anterior, en el proyecto de ley en análisis en el artículo primero se crea una Universidad Pedagógica Nacional (UPN) como institución de educación superior universitaria especializada en la mejora y la formación de docentes en la enseñanza pedagógica en todos los campos del saber, con autonomía propia e independencia para el desempeño de sus funciones, con capacidad jurídica plena para contraer obligaciones y adquirir derechos, tal y como lo expresa el artículo 84 de la Constitución Política.

Es decir, dota a esta universidad pedagógica de una autonomía propia como lo define la Constitución Política para las universidades públicas estatales, sin indicar expresamente que será una institución “estatal”, lo cual se sugiere corregir.

Integración institucional del conocimiento

En el artículo primero del proyecto se indica que se crea la Universidad Pedagógica Nacional con el fin de mejorar y formar a los docentes en la enseñanza pedagógica en todos los campos del saber, lo que implica, a nuestro criterio, dejar de lado el concepto de cultura superior que la Constitución Política establece para las universidades estatales, y cuyo precepto es desarrollado por la Sala Constitucional, a saber:

La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el "sistema de libertad", además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen, y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido. (...) “La autonomía, pues, se concibe como una garantía sustancial del régimen jurídico universitario. Tanto la libertad de cátedra como la libertad de organización de los estudiantes, tienen su marco idóneo en la autonomía universitaria. Nuestra jurisprudencia administrativa, se ha encargado de delimitar el alcance de este principio de autonomía”[7].

Queda meridianamente claro que el campus universitario está destinado a la investigación científica, al cultivo de las artes y las letras en su máxima expresión, a analizar y criticar con objetividad y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política, económica de Costa Rica y del mundo, propulsando los más altos valores científicos, materiales y espirituales. Por lo que vale la pena recordar las palabras de don Carlos Monge Alfaro, quien señaló que la autonomía universitaria se encuentra íntimamente asociada “a la concepción de vida y al régimen democrático de un país”, a la vez que constituye la “esencia y la naturaleza fundamental del ser universitario”.

Específicamente, sobre el concepto de cultura superior de las universidades estatales, el Ministerio de Educación Pública externó su criterio sobre el proyecto de ley en discusión, indicando que la “universidad es una institución cuya principal tarea es el cultivo del conocimiento en su más amplio sentido. Para ello se requiere de la integración institucional de los procesos de generación, transmisión y difusión del conocimiento. La Universidad debe generar espacios que favorezcan la socialización de los conocimientos adquiridos, permitiendo así mismo la adquisición de valores, hábitos, ritos, destrezas y habilidades propios de los diversos campos del conocimiento y de sus aplicaciones. Estos espacios se ven enriquecidos por la diversidad de los temas que se tratan, en especial cuando se comparten conocimientos y opiniones generadoras de diversidad, sea que favorecen el intercambio de ideas entre estudiantes de los más diversos campos del conocimiento, lo que enriquece a cada estudiante que se forma en una carrera determinada, ya que le ayuda a conocer los ambientes dentro de los cuales se desempeñará. El Estudiar una carrera universitaria determinada no puede estar aislado del rico intercambio que supone una oferta educativa multidisciplinaria, misma que no se puede lograr cuando se estudia en un ambiente enmarcado dentro de un solo saber o conocimiento.” [8]

Considerando lo dicho anteriormente, se debe valorar la viabilidad de la presente iniciativa en plantear como oferta educativa superior estatal la especialización en la educación pedagógica, sin ir en detrimento del principio de cultura superior que señala nuestro texto constitucional para las universidades estatales. Ya que como bien se ha indicado, a estas casas de enseñanzas superiores estatales se les ha otorgado la tarea y responsabilidad fundamental de ser instituciones privilegiadas; en donde la generación del conocimiento, la formación de alto nivel y la puesta del conocimiento al servicio de la sociedad, -funciones sustantivas que definen el quehacer académico de las instituciones-; las cuales se lleven a cabo en un amplio espacio de ejercicio de la libertad del pensamiento, el diálogo, la crítica y la reflexión. Situación que no se puede lograr cuando se estudia en un ambiente enmarcado dentro de un solo saber o conocimiento -en esta caso la pedagógica-, eliminando a todas luces el intercambio de una oferta educativa multidisciplinaria.

Proceso de consolidación de las universidades estatales.

En Costa Rica, existen cinco casas de enseñanza superior estatales, a saber:

Universidad de Costa Rica –creada en 1940, Ley Nº 0362

Instituto Tecnológico de Costa Rica –creada en 1971, Ley Nº 4777

Universidad Nacional –creada en 1973, Ley Nº 5182

Universidad Estatal a Distancia –creada en 1977, Ley Nº 6044

Universidad Técnica Nacional –creada en 2008, Ley Nº 8638

El proceso de consolidación de cada una de estas universidades ha requerido de una fuente y continua inversión en recursos, tanto económicos como materiales y humanos por parte del Estado; con el fin de gestar a cada universidad como ámbitos de excelencia académica, donde el estudio, la investigación, el desarrollo del conocimiento y la práctica profesional alcanzan un máximo desempeño. Actualmente, estas instituciones de enseñanza superior estatal, se encuentran en un proceso de crecimiento y modernización.

Específicamente, en materia de formación de educadores[9], la Universidad Nacional, la Universidad de Costa Rica y la Universidad Estatal a Distancia cuentan con escuelas, facultades o centros especializados en el campo, con carreras de grado y posgrado, revistas especializadas y actividades de docencia, investigación y extensión. Lo que se requiere es que toda esta estructura pueda ser canalizada hacia la transformación educativa que requiere el país.

El año 2008 vio nacer la quinta universidad pública, la Universidad Técnica Nacional, tres décadas después de la última fundación de un ente estatal en este ámbito, la cual está empezando a consolidarse como tal, requiriendo del apoyo no solo en materia económica sino también logística, para que pueda consolidarse y, paulatinamente convertirse en una sólida institución de educación superior estatal.

De manera no deja de tener razón el Ministerio de Educación Pública cuando recomienda valorar la conveniencia y responsabilidad estatal que implicaría el apoyo de la creación de otra universidad estatal, sin que se haya afianzado la Universidad Técnica Nacional en su labor, y requerirá de varios años en su desempeño, para lograr posiciones dentro del sistema educativo costarricense, por lo tanto requerirá del aporte de todos los recursos necesarios para este fin.

La apertura de una universidad estatal, como igualmente lo señala el MEP[10], es un proyecto de grandes magnitudes, que requiere como punto de partida un cuidadoso análisis acerca de su pertinencia y viabilidad, mismo que no se evidencia contenido en este proyecto de ley y al carecer del fundamento técnico que lo avale, puede comprometer en el futuro la iniciativa y las posibilidades de los recursos que necesita para su normal funcionamiento.

Considerando lo antes mencionado, se debe valorar la creación de un nuevo centro de enseñanza superior estatal, enmarcado en la educación pedagógica, en razón que la oferta educativa para la formación de profesionales en el área de la educación es amplia y variada a nivel de las universidades públicas existentes en el país, donde dichas instituciones son constantes y tienen un permanente compromiso con su renovación, fortalecimiento y proyección a futuro.

Presupuesto de las universidades públicas

En el aparte de la autonomía universitaria, donde se indican los elementos de la autonomía universitaria estatal, se hace alusión a que dicha autonomía es especial, completa y por eso distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, no se debe perder de vista que el propio texto constitucional otorga la obligatoriedad por parte del Estado de dotar a las universidades públicas de patrimonio propio y la colaboración en su financiación -artículo 84-, y en el numeral 85[11] se establece la fuente de financiamiento.

Para efectos de una mejor comprensión del tema y de las implicaciones presupuestarias que conlleva el tema, se define[12] a continuación el aporte del Estado al financiamiento de las universidades públicas:

“El esquema nacional de financiamiento de la educación superior ha evolucionado. En 1975 se creó la Comisión de Enlace, instancia de coordinación entre las universidades estatales y el Gobierno de la República, en la cual se negocian, a partir de ese momento, los recursos públicos para las universidades. El mecanismo especial de financiamiento se estableció en 1976, mediante el artículo 7 de la Ley de Reforma Tributaria (n° 5909) y se llamó “Fondo Especial para la Educación Superior” (FEES). Posteriormente, en 1977, la Ley se modificó para incluir las nuevas universidades públicas, extendiendo su garantía presupuestaria y definiendo los procedimientos por seguir.

En 1980, el FEES fue elevado a rango constitucional, al aprobarse la reforma al artículo 85 de la Constitución Política. En ésta se garantizan los fondos ajustados por inflación, se establece el Plan Nacional de la Educación Superior Universitaria Estatal (Planes) como instrumento de planificación, se le otorga al Conare la potestad de realizar la distribución del Fondo y se aseguran cada universidad rentas propias. Sin embargo, en ese momento el país sufrió el impacto de una severa crisis económica que se tradujo en elevados índices de inflación, por lo que esta disposición no pudo aplicarse en forma completa. El período 1980-1988 fue de incertidumbre e inestabilidad para el financiamiento universitario.

Como salida para esta situación, el Conare le propuso al Poder Ejecutivo un mecanismo de reajuste automático del FEES, que buscaba estabilizarlo en términos reales. Este instrumento se incorporó en un convenio de financiamiento suscrito en 1988 por la Comisión de Enlace. Desde entonces se han aprobado cinco convenios, los cuales han regido por períodos quinquenales (1989-1993, 1994-1998, 1999-2004, 2004-2009, 2011-2015):

■ El primer convenio estableció que los montos del FEES se estimaban por presupuesto histórico y utilizando como factor de indexación el índice de inflación, así como un compromiso de las universidades de generar ingresos propios no dependientes del Presupuesto Ordinario de la República, que irían de un 2% del presupuesto de las universidades en 1989, a un 10% en 1993.

■ En el segundo convenio se mantuvo la indexación al nivel general de precios y se garantizó un crecimiento mínimo del 10% del Fondo. Se creó un programa de renovación de equipo científico y tecnológico, constituido por un 2% adicional del FEES, con el compromiso de las universidades de aportar a este programa sumas iguales. Asimismo, las instituciones se comprometieron a aumentar sus ingresos propios hasta alcanzar un 14% del presupuesto en 1998.

■ El tercer convenio también mantuvo la forma de indexación e introdujo dos factores adicionales: la tasa de crecimiento de la población total del país y una participación porcentual escalonada en términos del PIB, con lo cual se logró que el monto del FEES creciera en términos reales. Además se abandonó el compromiso de una meta porcentual de generación de recursos propios, y se añadió una cláusula de compensación del FEES por situaciones derivadas de nuevas disposiciones legales o resoluciones judiciales.

■ El cuarto convenio cambió la indexación a la inflación por una relacionada con el PIB, con una progresividad de un 0,90% de ese indicador en 2005, a un 1,05% en el 2009[13].

■ El quinto convenio, que cubre el período 2011-2015, fue acordado el 26 de agosto de 2010[14]. Establece que, en los primeros dos años, el FEES crecerá a una tasa anual real garantizada de 7%, y la tasa garantizada de aumento real para los años subsiguientes será de 4,5% anual. El Gobierno se comprometió a brindar un aporte extraordinario y complementario al FEES, por un monto de 5.500 millones de colones durante el año 2010. El financiamiento del FEES se incrementará de modo progresivo entre 2013 y 2015, hasta alcanzar en ese último año el 1,5% del PIB. Adicionalmente, y con el objeto de fortalecer los procesos de inversión en áreas estratégicas[15], el Gobierno tramitará y financiará en su totalidad, a favor de las instituciones que forman el Conare, una operación de crédito por 200 millones de dólares.

La reforma en la metodología de cálculo del FEES, establecida en el cuarto convenio quinquenal, produjo un importante aumento en el ingreso. Las universidades estatales decidieron utilizar una parte creciente de estos nuevos recursos (hasta alcanzar el 50%) en el financiamiento de proyectos interuniversitarios, con el objetivo de incrementar la articulación y coordinación entre las universidades estatales (Macaya, 2006).

El Fondo del Sistema busca impulsar proyectos y tareas de construcción, desarrollo y fortalecimiento del sistema de educación universitaria estatal del país. Esta visión sistémica fue plasmada en el Planes 2006-2010 y encontró en el Fondo del Sistema, la base para su implementación. “Los convenios quinquenales de financiamiento han demostrado ser un instrumento valioso para ordenar el financiamiento y crecimiento de las universidades estatales. Estos convenios se negocian en virtud de lo dispuesto en el Artículo 85 de la Constitución Política, en el seno de la Comisión de Enlace, órgano mixto del Gobierno y Conare, integrado por los cuatro rectores (as) de las universidades estatales, los Ministros de Educación Pública, quien preside, de Hacienda, de Planificación y de Ciencia y Tecnología. Esta Comisión es creada por Decreto Ejecutivo” (Macaya, 2006). Estos convenios han mostrado su efectividad para mantener un clima estable de negociación entre las universidades y el Gobierno.”

Tomando en cuenta lo indicado en el esquema nacional de financiamiento de la educación superior, se destaca lo mencionado por el Ministerio de Hacienda[16] en su opinión respecto al proyecto de ley en discusión, con el fin de que se valore la conveniencia y oportunidad sobre esta iniciativa. En lo que interesa señala que:

“… no es posible acreditar tal naturaleza si no es relacionándola necesariamente con el artículo 85 de la Constitución Política, esto por cuanto la fuente de financiamiento de las universidades estatales está consagrada en dicha norma constitucional, y para poder disfrutar de esa autonomía especial, una universidad debe estar incorporada en dicho numeral al lado de las otras instituciones de educación superior.

…

… aunque se pretende crear otra institución de educación superior amparándose en el numeral 84, no sería posible que el Estado financie sus actividades ya que no está contemplada dentro del artículo 85 constitucional, y para incluirla no sería a través de este proyecto de ley que se podría hacer, sino más bien por las vías constitucionales correspondientes.

Así las cosas, el hecho de que la Universidad Pedagógica Nacional no esté dentro de las instituciones de educación superior contempladas en el artículo 85 constitucional la deja desprovista del marco presupuestario necesario para su financiamiento desde el punto de vista constitucional, sobre este punto además hay que mencionar que no se indica otra fuente suficiente de recursos para cubrir los gastos mínimos para la creación y mantenimiento de este nuevo centro educativo.

Por tal motivo, puede afirmarse que esta iniciativa olvida que la Asamblea Legislativa no puede aumentar los gastos del Presupuesto Nacional, ni no señala los nuevos ingresos que habrán de cubrirlos, cuya efectividad fiscal debe establecerla la Contraloría General de la República de previo mediante informe, todo esto según lo establecido en el artículo 179 de la Constitución Política.”

Adicionalmente, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, sobre este aspecto “estima innecesaria la creación de una universidad dedicada exclusivamente al campo pedagógico y que los recursos económicos que se desea destinar a la creación de una nueva universidad, podrían ser canalizados para reforzar las acciones académicas de estas cuatro universidades, las que han demostrado pertinencia, calidad y compromiso en el quehacer académico relacionado con el campo pedagógico.” [17]

Y en el caso de la Universidad Nacional, indica que “en materia económica el país atraviesa una importante crisis y un ambiente de inestabilidad, el cual es consecuencia de un problema mundial en esta materia. Tal y como quedó demostrado en la pasada negociación del Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) y como lo afirmaron los Ministerios de Planificación Nacional, Educación, Ciencia y Tecnología y Hacienda; el país no cuenta con los recursos para posibilitar el financiamiento que las universidades estatales solicitaron. En este sentido, la posible creación de la Universidad Pedagógica, implicaría una fuerte inversión económica (no se adjunta el estudio económico sobre los costos que implica la creación, así como de su mantenimiento anual; tampoco se aclara de dónde saldría el recurso humano especializado para iniciar funciones), no solo en la etapa inicial son para garantizar su funcionamiento, lo cual según ese criterio de los ministros, actualmente resultaría imposible de llevar a cabo. Pero si, eventualmente, estuvieran estos recursos sería preferible invertirlos en realizar las transformaciones que en materia educativa requiere el país.” [18]

A manera de conclusión, es importante valorar la responsabilidad y los alcances económicos, jurídicos y académicos que le implicarían al Estado el crear un ente de educación superior estatal enmarcado en la educación pedagógica, sin dotarla de una fuente de financiamiento para su creación, mantenimiento anual infraestructura, dotación del recurso humano especializado para sus funciones, entre otros. Y para efectos de recordatorio, en la pasada negociación del FEES, se indicó que “el país no cuenta con los recursos para posibilitar el financiamiento que las universidades estatales solicitaron”. Por lo que en las distintas opiniones emitidas en el proyecto de ley, manifiestan que los fondos sean “canalizados para reforzar las acciones académicas de estas cuatro universidades, las que han demostrado pertinencia, calidad y compromiso en el quehacer académico relacionado con el campo pedagógico”.

Con el fin de tener un punto de reflexión sobre el tema presupuestario se invita a analizar el artículo 23[19] del proyecto de ley, referente al patrimonio de la universidad a crear, con todo lo dicho anteriormente.

Planteamiento de la formación en el área de educación.

En los informes sobre el Estado de la Nación y el Estado de la Educación se evidencia que la educación nacional atraviesa una situación de desinterés en el aprendizaje, lo que incrementa la deserción de los estudiantes en todos los niveles.

El problema de la formación en el área de educación se debe abordar de manera integral. Si se requiere perfeccionar el proceso de formación de educadores, también es necesario, entre otros aspectos:

Crear una política educativa congruente con los nuevos tiempos, en la cual se establezca la ruta hacia dónde se oriente el país en materia educativa para los próximos 20 o 25 años.

Realizar transformaciones a los currículos desde el nivel preescolar hasta el universitario, de modo que ejecute los postulados teóricos de la política educativa para favorecer la existencia de una vinculación directa entre los distintos ciclos educativos no solo en materia disciplinar sino en su integración con el contexto, para propiciar la formación de una o un ciudadano integral, ético y crítico, consciente de sus derechos y deberes dentro de la sociedad.

Tal como se realiza en los países desarrollados en materia educativa, la contratación de profesionales en educación debe responder estándares mínimos, que garantice que aquel educador que llegue a las aulas, no sólo tenga los conocimientos disciplinarios, pedagógicos y evaluativos mínimos, sino también principios y valores necesarios para realizar esta labor. Pero además deben estar dispuestos a participar en procesos de formación continua que le aseguren su actualización permanente.

Se requiere realizar una importante inversión en equipamiento e infraestructura, de manera que las instituciones educativas cuenten con condiciones adecuadas en aulas, laboratorios, equipo tecnológico, seguridad, higiene, entre otros.

Se debe democratizar la educación, de manera que las condiciones sean las mismas, independientemente de la región educativa en la que se encuentre la institución; pero en apego al arraigo cultural de cada región.

La ejecución de estas recomendaciones educativas depende de una adecuada articulación entre los diferentes sectores, en los cuales el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública juegan un rol fundamental[20].

En la exposición de motivos del proyecto de ley no se indica la existencia de un estudio que sustente la pertinencia de la creación de una universidad estatal que se dedique a formación pedagógica. Y como bien lo indica en su opinión el Instituto Tecnológico de Costa Rica, se echa de menos un diagnóstico técnicamente desarrollado que sustente la necesidad de la creación de una universidad estatal más, ni de una dedicación exclusivamente al campo pedagógico, en particular[21].

Asimismo, la Universidad de Costa Rica hace un señalamiento similar en cuanto a la inexistencia de estudios específicos que justifiquen la creación de la Universidad Pedagógica, careciendo de elementos que justifiquen su viabilidad. Incluso su preocupación mayor es la calificación jurídica como “institución de educación superior”, la cual la hace acreedora al financiamiento estatal en los términos del artículo 23 del proyecto de ley, por lo que se cuestionan si la creación de esta universidad pedagógica supone una duplicidad innecesaria respecto de las funciones y contribuciones que realiza dicha universidad de Costa Rica a través de la Facultad de Educación. [22]

En cuanto a la creación de una universidad superior con solo una línea de formación no coadyuvaría en la formación integral de los profesionales en educación. En términos pedagógicos sería un retroceso en la concepción de la formación de recurso docente al modelo de las escuelas normales.

Las instituciones de educación superior públicas cubren actualmente los campos en la formación de educadores, lo que ha permitido la posibilidad de que en su proceso de formación, las unidades académicas de Educación interactúan con otras disciplinas.

Con la creación de esta Universidad se duplicarían esfuerzos, pues en la Universidad de Costa Rica, la Facultad de Educación, mediante la Escuela de Formación Docente, tiene como propósito la formación integral de educadores de Educación Preescolar, Educación Primaria y Educación Secundaria; y en el posgrado, las Maestrías y el Doctorado de Educación.

La Universidad Nacional cuenta con el Centro de Investigación y Docencia en Educación (CIDE) el cual ofrece la formación pedagógica a los futuros profesores para la educación media. Además, cuenta con la Licenciatura en Pedagogía con énfasis en didáctica y un programa de posgrado que ofrece la maestría en Educación.

La Universidad Estatal a Distancia ofrece la carrera la Licenciatura en Docencia, además el Diplomado, el Bachillerato y la Licenciatura en Educación General Básica (I y II ciclos).

III. ALGUNOS ASPECTOS SOBRE EL ARTICULADO

Sobre la Junta Universitaria

El numeral 7 del proyecto establece por un lado que el Consejo Universitario es el encargado de dirigir a la universidad y remite su regulación al Estatuto Orgánico. Por otro lado, señala que una Junta Universitaria suplirá transitoriamente por los primeros cuatro años de vigencia de la ley al Consejo Universitario, regulando la integración -art. 7-, remoción del cargo -art. 8-, sesiones -art. 9-, dietas -art. 10-, funciones -art. 11-, funcionamiento con 6 miembros -Transitorio I- e instalación de la Junta –-Transitorio II-.

Se recomienda incorporar un capítulo aparte para la regulación de la Junta Universitaria -que es un órgano transitorio de la universidad-, o en su defecto trasladar toda su regulación a la parte de disposiciones transitorias con su debida estructuración. Adicionalmente, se observa que los títulos de los numerales no corresponden a lo que se pretende regular, por lo que se llama la atención en ese sentido, a fin de que se indique de forma clara lo que se desea regular para una mayor claridad de la ley.

En cuanto a la integración de la Junta Universitaria -art. 7-, se dispone que son diez miembros, usualmente en este tipo de Juntas lo conveniente es que éstas se conformen por número de integrantes impares, con el fin de llegar a acuerdos en el momento de la votación, por lo que se llama la atención en ese sentido.

Se indica en el artículo 9 que para sesionar la Junta, se debe contar con la presencia de cuatro de sus miembros y las decisiones, en todos los casos, se tomarán mediante votación de cuatro de sus miembros, como mínimo. Se hace la observación que usualmente en los órganos colegiados el establecimiento del quórum se constituye con la mitad más uno de los miembros de la Junta, sea en este caso, la presencia de seis miembros^{^[23]}. Adicionalmente, en el transitorio I se indica que “la junta universitaria podrá funcionar con seis de sus miembros mientras no nombre al rector, lo que deberá hacer dentro de los sesenta días siguientes a su instalación”, lo que evidencia poca claridad con lo que se pretende regular, por lo se sugiere armonizar el tema.

En cuanto a la toma de decisiones de la Junta que señala el artículo 9, se debe valorar que éstos acuerdos serán hechos por tan sólo cuatro miembros, número que no rebaza ni la mitad de los miembros de la Junta Universitaria^{^[24]}, y que esta toma de decisiones acarrearán implicaciones económicas importantes para el país, a manera de ejemplo las contrataciones de créditos -art. 25^{^[25]}- por citar una de las tantas obligaciones que se asumen al ser una institución de educación superior estatal.

A manera de ilustración de las rubros a erogar por parte del Estado, con la creación de dicha universidad, en el artículo 10 se indica el parámetro de las dietas que devengarán los miembros de la Junta, “no podrán exceder del monto^{^[26]} que gana un directivo del Instituto Costarricense de Electricidad”, y adicionalmente se establece un límite de seis dietas por mes.

La disposición Transitorio II indica que “la Junta Universitaria se deberá instalar dentro de los treinta días siguientes a la entrada en vigencia de esta Ley”, lo que implicaría que al no estar este órgano constituido para que surtan los efectos de organización de la institución a crear, lo que conlleva a una inoperancia del Estado por falta de capacidad de actuación, al no tener habilitado el órgano que organiza la institución.

Sobre el Personal

En cuanto a las normas de personal de la Institución, en el numeral 16 se indica que “se regirá por el Código de Trabajo y por los reglamentos que emita la junta universitaria mediante reglamento especial, el cual regulará la carrera del personal docente y administrativo de la Institución”. Como bien se ha indicado en líneas anteriores, la creación de esta universidad conlleva las implicaciones de un ente del Estado, y al no tener un giro de empresa o servicios económicos del Estado, no escapa de las regulaciones establecidas en la Ley General de la Administración Pública[27] sobre los servidores públicos en general, de manera que el personal de la institución deberá regirse por las disposiciones del empleo público por derivarse de una obligación de una institución autónoma.

Sobre el Reconocimiento de títulos

En el artículo 21 se indica que “la Universidad Pedagógica Nacional será responsable del reconocimiento de títulos extranjeros y la equivalencia de grados profesionales, cuando se refiere a carreras similares a las que esta Institución ofrece.” En este sentido cabe preguntarse qué grado de participación tendrá el Conare sobre este tipo de reconocimientos[28].

Sobre la vigencia de la ley

Tomando en cuenta lo señalado en el comentario del Transitorio II, se llama la atención en la conveniencia y oportunidad de que la ley surta los efectos a partir de su publicación, puesto que en este caso se requiere de un tiempo prudencial para poder habilitar los órganos que van a conformar la universidad pedagógica, sea la Junta Universitaria, las escuelas, direcciones de carrera, direcciones de posgrado y extensión universitaria, las sedes, los programas especiales, facultades, entre otros órganos que se consideren necesarios.

IV. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO

Votación

De acuerdo con el artículo 189 inciso 3) constitucional, este proyecto de ley requiere ser aprobado por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa (38 votos). Ello en razón de que se crea una institución superior universitaria especializada estatal con la autonomía establecida en el artículo 84 constitucional.

Delegación

Este proyecto de ley por el tipo de votación que requiere para su aprobación y encontrarse en las excepciones que dispone el artículo 124 constitucional, específicamente en materia de exoneraciones –art. 24 del proyecto-, no puede ser delegado para su aprobación en una Comisión con Potestad Legislativa Plena.

Consultas

Obligatorias:

Universidad de Costa Rica

Universidad Nacional

Instituto Tecnológico de Costa Rica,

Universidad Estatal a Distancia

Universidad Técnica Nacional

Consejo Nacional de Rectores

Banco Central de Costa Rica

Municipalidades

Facultativas

Contraloría General de la República

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

Ministerio de Hacienda

Ministerio de Educación Pública

Ministerio de Ciencia y Tecnología

Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes

V. ANTECEDENTES

Constitucionales e instrumentos internacionales

Constitución Política de la República de Costa Rica, del 19 de noviembre de 1949, y sus reformas.

Constitución Política Comentada de Costa Rica, por Dr. Carlos Araya Pochet y Dra. Nazira Cheves Aguilar, Editorial McGraw-Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V., México 2001

Leyes

Ley General de la Administración Pública, Ley Nº 6227 del 2 de mayo de 1978, y sus reformas.

Jurisprudencia constitucional:

Sala Constitucional Nº 1313-93 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993.

Criterios administrativos:

Ministerio de Educación Pública, oficio DM-5065-10-10 de fecha 1º de octubre de 2010, suscrito por el Ministro de Educación Pública, Leonardo Garnier Rímolo.

Universidad Nacional, oficio SCU-289-2011, de 18 de febrero de 2011, suscrito por Secretario del Consejo Universitario, Francisco González Alvarado.

Instituto Tecnológico de Costa Rica, oficio SCI-844-2010, de 1º de noviembre de 2010, suscrito por la Presidenta a.i. del Consejo Institucional, Giannina Ortíz.

Universidad de Costa Rica, oficio R-7785-2010, de 3 de diciembre de 2010, suscrito por la Rectora Yamileth González García.

Ministerio de Hacienda, oficio DM-3808-2010 de 12 de octubre de 2010, suscrito por el Ministro de Hacienda, Fernando Herrero Acosta, y Oficio DGPN-0585-2010 de 8 de octubre de 2010, suscrito por la Directora General de Presupuesto Nacional, Marjorie Morera González.

Departamento de Servicios Técnicos S.T. 002-2007-J, Informe Jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional”.

Informe del Estado de la Educación 2011, Capítulo 4 “La evolución de la educación superior”, pág. 206 y 207.

Artículos.

Defensa de la autonomía universitaria pública, Dr. Jorge Enrique Romero Pérez, Vicerrectoría de Investigación, SIEDIN UCR 21 de abril de 2010.

EXPEDIENTE Nº 17752

/fp.

[1] Elaborado por Licda. Ana Cristina Miranda Calderón, Asesora Parlamentaria. Revisión y autorización final por Lic. Freddy Camacho Ortíz, Subdirector a..i. Departamento de Servicios Técnicos.

[2] Sala Constitucional, Voto Nº 1313-93, de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993.

[3] Tomado del Informe Jurídico del Departamento de Servicios Técnicos S.T. 002-2007-J, sobre el proyecto “Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional”, expediente legislativo Nº 16.369.

[4] Ver en este sentido Constitución Política Comentada de Costa Rica, … , p. 474

[5] Sala Constitucional, Voto Nº 1313-93, ibid.

[6] ARAYA POCHET (Carlos) y otros. Constitución Política comentada de Costa Rica, México DF, Editorial McGraw-Hill, S.N.E., 2001, p. 473.

[7] Sala Constitucional Voto Nº 1313-93, ibid.

[8] Ministerio de Educación Pública, oficio DM-5065-10-10 de fecha 1º de octubre de 2010, suscrito por el Ministro de Educación Pública, Leonardo Garnier Rímolo.

[9] En este sentido la Constitución Política en el artículo 86 dispone que: “El Estado formará profesionales docentes por medio de institutos especiales, de la Universidad de Costa Rica y de las demás instituciones de educación superior universitaria.”

[10] Ministerio de Educación Pública, Oficio DM-5065-10-10 ibid.

[11] “ARTÍCULO 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones. Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal.

El Banco Central de Costa Rica administrará ese fondo y, cada mes, lo pondrá en dozavos, a la orden de las citadas instituciones, según la distribución que determine el cuerpo encargado de la coordinación de la educación superior universitaria estatal. Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan.

El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación, tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Ese plan deberá concluirse, a más tardar, el 30 de junio de los años divisibles entre cinco y cubrirá el quinquenio inmediato siguiente. En él se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones mencionadas en este artículo.

El Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario de egresos de la República, la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa.”

(Así reformado por Ley No. 6580 del 18 de mayo de 1981.)

[12] Tomado del Informe del Estado de la Educación 2011, Capítulo 4 “La evolución de la educación superior”, pág. 206 y 207.

[13] En junio de 2009, la Comisión de Enlace firmó un acuerdo para ajustar la forma de pago del monto correspondiente al 2009, en atención a las reestimaciones del PIB que se derivaron de la crisis económica. El acuerdo estableció que, del monto total del FEES presupuestado para el 2009, 8.670 millones de colones (aproximadamente un 4, 25%) sean girados en forma diferida. Primero, 2.770 millones en el año 2010, que se sumarán al monto establecido para ese período. Los 6.000 millones restantes se financiarán mediante una operación de crédito para inversión en ciencia y tecnología que tramitará el Gobierno de la República para hacerse efectiva en el segundo semestre del 2010 (Acuerdo de la Comisión de Enlace, 26 de junio de 2009).

[14] Durante los dieciocho meses que duró la negociación, se produjo un cambio de gobierno y el cambio en las rectorías de dos de las cuatro instituciones de educación superior agrupadas en el Conare.

[15] Áreas estratégicas citadas en la resolución de la Comisión de Enlace: elevar la admisión de estudiantes y ampliar los cupos en las carreras que lo requieran; reforzar la capacidad científico tecnológica expandiendo la infraestructura física, el equipamiento y las becas a los profesores, y ampliar de los servicios estudiantiles, incluyendo residencias.

[16] Ministerio de Hacienda, Oficio DM-3808-2010 de 12 de octubre de 2010, suscrito por el Ministro de Hacienda, Fernando Herrero Acosta, y Oficio DGPN-0585-2010 de 8 de octubre de 2010, suscrito por la Directora General de Presupuesto Nacional, Marjorie Morera González.

[17] Instituto Tecnológico de Costa Rica, oficio SCI-844-2010, de 1º de noviembre de 2010, suscrito por la Presidenta a.i. del Consejo Institucional, Giannina Ortíz.

[18] Universidad Nacional, Oficio SCU-289-2011, de 18 de febrero de 2011, suscrito por Secretario del Consejo Universitario, Francisco González Alvarado.

[19] “Artículo 23.- Patrimonio

El patrimonio de la Universidad Pedagógica Nacional estará integrado por los siguientes:

a) Los bienes muebles e inmuebles que se inscriban a su nombre.

b) Todos los legados, las donaciones y los aportes que se hagan en su beneficio.

c) Las sumas, las partidas, las transferencias o las rentas que se le asignen en los presupuestos nacionales y municipales.

d) Los ingresos provenientes de los derechos que se cobren a los estudiantes y de las actividades que esta organice, así como ingresos por patentes, regalías, papel sellado o timbre especial.

e) Las donaciones, las contribuciones y las regalías que las instituciones y entidades públicas y nacionales acuerden conferir a la Institución, así como los recursos que mediante acuerdos conjuntos le aporte la empresa privada, en procura del desarrollo de sus objetivos fundamentales.

f) Los recursos que el Gobierno de la República le asigne mediante presupuestos nacionales, tanto ordinarios como extraordinarios.

g) Las rentas o los tributos que se establezcan a su favor en las leyes nacionales.

h) Los ingresos que le correspondan del aporte estatal general a la educación superior como porcentaje.

i) Las instituciones del Estado, las empresas públicas, las municipalidades y las empresas privadas quedan autorizadas para acordar donaciones de sus presupuestos a favor de la Universidad Pedagógica Nacional.”

[20] Universidad Nacional, Oficio SCU-289-2011, ibid.

[21] Instituto Tecnológico de Costa Rica, Oficio SCI-844-2010, de 1º de noviembre de 2010, suscrito por la Presidenta a.i. del Consejo Institucional, Giannina Ortíz.

[22] Universidad de Costa Rica, Oficio R-7785-2010, de 3 de diciembre de 2010, suscrito por la Rectora Yamileth González García.

[23] En este sentido ver lo que señala la Ley General de la Administración Pública en su artículo 53 inciso 1, en lo que interesa. “1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.”

[24] Tomar en cuenta lo indicado sobre el tema por la Ley General de la Administración Pública en su artículo 54 inciso 3, en lo que interesa “3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.”

[25] “ARTÍCULO 25.- Contratación de créditos. La Universidad queda autorizada para contratar operaciones de crédito con instituciones nacionales o extranjeras en procura del cumplimiento de su objetivo fundamental, para lo cual se autoriza al Ministerio de Hacienda a otorgar el aval del Estado.

[26] En este sentido ver Ley Nº 449 del 8 de abril de 1949 y sus reformas, en el CAPITULO III Organización y Administración, específicamente en el “Artículo 10.- La administración superior del Instituto corresponderá a un Consejo Directivo, integrado por siete (7) miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo, cuatro (4) de los cuales formarán el quórum necesario para las sesiones. Los miembros de la Junta Directiva, salvo el presidente ejecutivo, quien devengará salario fijo, percibirán por cada sesión a la que asistan, las dietas equivalentes al diez por ciento (10%) del salario base del contralor o la contralora general de la República. Podrán remunerarse hasta un máximo de ocho (8) sesiones por mes. El Consejo Directivo determinará la frecuencia con que celebre sus sesiones.

(…).”

Relacionarlo con el siguiente cuadro informativo de salario del Contralor General de la República:

Salario Base de la Contralora

General de la República

Monto en colones

10% Salario base

Contralora General de la República

Máximo 5 sesiones

Ley Nº 8908, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2011

1,519,700

151,970

759,850

Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2012

1,713,500

171,350

856,750

Fuente: Ley 8908 y Proyecto de Presupuesto y elaboración Área Económica del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

[27] Ver en este sentido los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.

[28] En la página web de Conare (http://www.conare.ac.cr/ore/) se indica lo siguiente: “Los Rectores de las instituciones miembros del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) suscribieron el Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica en el mes de abril de 1982 y los Consejos o Juntas Universitarias lo ratificaron en el transcurso del año mencionado. //El Artículo 30 del Convenio señala que "El reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero lo hará la Institución o Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal signatarias de este Convenio que ofrezcan los programas respectivos y afines". El Reglamento del Artículo citado fue firmado por los Rectores el 19 de agosto de 1986, y a finales del mismo año empezó a funcionar la Oficina de Reconocimiento y Equiparación (ORE)./ La Oficina de Reconocimiento y Equiparación (ORE) depende directamente del Director de la OPES y actúa de acuerdo con las instrucciones que le den, en sus ámbitos respectivos, el CONARE y la Comisión de Reconocimiento y Equiparación de CONARE. La citada comisión, está integrada por un representante de cada una de las instituciones miembros de este Organismo y por el Director de OPES.

Las funciones principales de esta Comisión son:

Decidir, en cada caso, cuál institución tramitará la solicitud de reconocimiento y equiparación, en virtud de que tenga la carrera de grado o el programa de posgrado más afín según las especificaciones del reglamento.

Vigilar el correcto funcionamiento de la Oficina de Reconocimiento y Equiparación de títulos y grados y recomendar al CONARE el monto de los derechos a cobrar por el trámite de reconocimiento y equiparación de grados y títulos.

Sin embargo, la actividad principal de la Comisión y de la ORE es la coordinación del proceso de reconocimiento y equiparación de grados y títulos extranjeros. En efecto, en el ámbito de la Comisión se analizan las dificultades en el trámite, los resultados de los estudios, las consultas externas e internas sobre la temática de su quehacer.”