ASAMBLEA
LEGISLATIVA
DE LA
REPÚBLICA
DE COSTA RICA
DICTAMEN NEGATIVO DE MINORÍA
“Modificación
de
Ordinario
y Extraordinario de
Económico
2009 y Primer Presupuesto Extraordinario de
Expediente
N° 17.508
COMISIÓN
PERMANENTE ORDINARIA DE ASUNTOS HACENDARIOS
DICTAMEN
NEGATIVO DE MINORÍA
Fracción
Legislativa
Partido
Acción Ciudadana
“Modificación
de la Ley No.8691, “Ley de Presupuesto
Ordinario
y Extraordinario de la República para el Ejercicio
Económico
2009 y Primer Presupuesto Extraordinario de la República para el
Ejercicio
del 2009”
EXPEDIENTE
N° 17.508
ASAMBLEA
LEGISLATIVA:
Los suscritos Diputada y Diputados
integrantes de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios en el
estudio del Expediente Legislativo Nº
17.508, rendimos Dictamen Negativo de Minoría sobre
el proyecto , “Modificación de la Ley No.8691, “Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2009 y Primer
Presupuesto Extraordinario de la República para el Ejercicio del 2009” basados
en los siguientes argumentos:
1.-
Conceptos importantes:
Es
importante aclarar que los conceptos de “Gasto Corriente”, “Gasto de Capital”,
“Ingreso Corriente” y el de “Ingreso de Capital”, son conceptos técnicos que
ninguna ley ha definido, pero el artículo 37 de la Ley 8131, dispuso que el
Poder Ejecutivo en coordinación con la Contraloría General de la República,
definirán todos los clasificadores necesarios para la implementación del ciclo
presupuestario, esta disposición se implementó mediante la emisión de varios
decretos ejecutivos.
El Clasificador Económico del Gasto del Sector
Público vigente, define los distintos tipos de egresos públicos.
Comprende las erogaciones no recuperables que se destinan a la
remuneración de los factores productivos, adquisición de bienes y servicios y
transferencias, para atender las actividades ordinarias de producción de bienes
y prestación de servicios que son propias del sector público.
Los bienes y servicios clasificados en esta partida tienen una vida
prevista inferior a un año, por lo que no forman parte de los bienes duraderos.
Este tipo de gasto está subdividido en tres grandes rubros: Gastos de
Consumo, Intereses y Transferencias Corrientes.
GASTOS DE CAPITAL
Comprende las erogaciones no recuperables para
la adquisición o producción de bienes duraderos, destinados a un uso intensivo
en el proceso de producción durante un largo período de tiempo. Estos gastos implican aumentos en los
activos, mejoras en los ya existentes y la prolongación de su vida útil, a fin
de incrementar la capacidad productiva o de servicio de las instituciones
públicas. Incluye los gastos por concepto de remuneraciones, compra de bienes y servicios asociados a la formación de capital, así como las
transferencias de capital. Conformado
principalmente por Formación de Capital, Adquisición de Activos y las Transferencias
de Capital.
En lo
que respecta a los ingresos, el
“Clasificador de los Ingresos del Sector Público”, define los siguientes
rubros:
INGRESOS
CORRIENTES
Se
originan en las transacciones corrientes que realizan las entidades del sector
público destinadas a incrementar el patrimonio neto, en el caso del Gobierno de
la República provienen de la potestad tributaria, de la venta de bienes y
servicios, por el cobro derechos administrativos y rentas asociadas a la
propiedad de factores productivos.
INGRESOS
DE CAPITAL
Se conforma con los ingresos por la
Venta de Activos, Recuperación de
Anticipos por Obras de Utilidad Pública, la Recuperación de Préstamos, las
Transferencias de Capital y Otros Recursos de Capital.
FINANCIAMIENTO
Se refieren a la adquisición de cuentas de pasivo
por la utilización de créditos y colocación de títulos valores internos y
externos, además incluye la incorporación de superávit y recursos de emisión,
en el caso
del gobierno central se fundamenta en los recursos provenientes del
Financiamiento Interno, Financiamiento Externo, Recursos de Vigencias
Anteriores y los Recursos de la Emisión Monetaria.
Es importante aclarar que con la emisión de estos
clasificadores de Ingresos se generó un cambio profundo en la conceptualización
de los ingresos de capital, dado que cuando se aprobó la Ley 8131 estos
conceptos básicamente se referían al endeudamiento, o sea, se incluía los
rubros que ahora se incluyen dentro del concepto de “Financiamiento” y estaba
en consonancia con lo establecido en el párrafo final del artículo 177 de la
Constitución Política que establece: “El
Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de
presupuestos extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del
uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria.”, dado
que el concepto de Ingresos de Capital se asociaba con Ingresos Extraordinarios
y estos con crédito público.
2.-
Justificación del presupuesto:
La crisis financiera y económica que desde el año 2008 ha afectado a la
economía mundial, ha provocado efectos negativos en la economía costarricense,
de modo que en la primera mitad del año 2009, en forma directa, ha mostrado un
deterioro importante en la recaudación de los ingresos ordinarios.
Esto ha quedado claramente cuantificado en una
recalificación de ingresos realizada por la Contraloría General de la
República, que demuestra una disminución de los ingresos corrientes. El
Ministerio de Hacienda presenta la opción de financiarlos con colocación de
títulos valores, a pesar de que esta acción iría en contra de lo establecido en
el artículo 6 de la Ley No. 8131 Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, que establece:
“...Financiamiento
de gastos corrientes. Para los efectos
de una adecuada gestión financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con
ingresos de capital...”
Al
respecto, y a fin de fundamentar la acción planteada, el Ministerio de Hacienda
arguye aspectos constitucionales que estarían por encima de la ley mencionada y
hace alusión al proyecto de ley presentado a la corriente legislativa
(Expediente No. 17.337), el cual precisamente plantea el suspender, por un
tiempo limitado, la aplicación de dicha normativa.
3.- Contenido del presupuesto:
Este
proyecto de presupuesto extraordinario y modificación, es el primero presentado
ante la Asamblea Legislativa por el Ministerio de Hacienda durante el 2009 y
consta de 6 artículos:
el 1º
incorpora los aumentos y disminuciones a los ingresos, incluyendo la rebaja señalada
en la recalificación y el aumento de ingresos nuevos: ordinarios, externos y
emisión de deuda.
el 2º
contiene una rebaja de egresos que obedece al recorte acordado con las
instituciones públicas.
el 3º
el refinanciamiento de los egresos, a sea se rebajan egresos financiados con
ingresos corrientes y se da un aumento de los mismos egresos pero financiados
con la colocación de títulos valores solicitada.
el 4º
incorpora los rebajos y aumentos de los recursos externos y los egresos nuevos
financiados con ingresos corrientes.
el 5º
incluye una modificación, o sea, recursos que se rebajan y aumentan en los
mismos montos globales, pero para otros fines.
El 6º
incluye una serie de normas presupuestarias, principalmente autorizaciones de
cambio de destino a recursos municipales.
Dado
que para el análisis interesa, es pertinente mostrar la distribución de
recursos desde la óptica de las fuentes de financiamiento, cuyos principales
movimientos son:
Ingresos Corrientes:
Dado lo mencionado en la introducción
de este informe, se hace necesario realizar una rebaja en este tipo de
recursos, de la siguiente manera:
Rebaja
Neta: ¢513.194,4
millones
Rebajo ¢523.194,4 millones
Nuevos
ingresos ¢ 10.084,8 millones
La disminución de los ingresos
corrientes se da en los siguientes rubros de ingreso del Presupuesto Nacional:
Cuadro #1
Expediente
17.508
Ingresos
rebajados según código de ingreso
|
Código |
Descripcion |
Rebaja |
% |
|
1 1
1 |
Impuesto
a los Ingreso y Utilidades (Renta) |
187.796,5 |
35,9 |
|
1 1
2 |
Impuestos
sobre la Propiedad |
26.800,0 |
5,1 |
|
1 1
3 |
Impuesto
sobre Bienes y Servicios |
286.060,0 |
54,7 |
|
1 1
4 |
Imp.
s/ el Comercio Ext y Trans. Internac. |
21.828,5 |
4,2 |
|
1 1
9 |
Otros
Ingresos Tributarios |
6,0 |
0,0 |
|
1 3
1 |
Venta
de Bienes y Servicios |
33,0 |
0,0 |
|
1 3
2 |
Ingresos
de la Propiedad |
1,5 |
0,0 |
|
1 3
3 |
Multas,
Sanciones, Remates y Confiscaciones |
109,2 |
0,0 |
|
1 3
9 |
Otros
Ingresos No Tributarios |
252,8 |
0,0 |
|
1 4
1 |
Transferencias
Corrientes del Sector Público |
391,7 |
0,1 |
|
|
Total
General |
523.279,2 |
100,0 |
Fuente:
Informe técnico del Departamento de
Análisis Presupuestario, Expediente No.17.508
Sin dar mayores explicaciones, el
proyecto expresa que los ingresos más afectados han sido:
Impuesto a las Remesas y Utilidades
con una reducción de ¢185.416,5 millones
Impuestos a la Propiedad con una
rebaja de ¢26.800,0 millones
Impuesto sobre las Ventas con una
disminución de ¢285.995,0 millones
Selectivos de Consumo con una
reducción de ¢63.250,0 millones
Sobre la Producción y Consumo con una
disminución de ¢10.105,0 millones
Sobre las Importaciones con una rebaja
de ¢17.800,0 millones, entre
Mientras que los nuevos recursos
provenientes de la recalificación de ingresos son, principalmente de los
siguientes rubros:
Impuesto sobre intereses de títulos
valores ¢4.880,0 millones
Contribución a regímenes de pensiones ¢3.900,0 millones
El principal aumento de estos nuevos
recursos obedece a la aprobación de una nueva legislación: Ley No.8720
“Protección a Víctimas, testigos y demás sujetos intervinientes en el proceso
penal”.
Egresos corrientes:
Al ser el Presupuesto Nacional una
igualdad contable, la rebaja anterior de ingresos debe tener su contraparte de
rebaja en los egresos, mientras que se presenta un aumento de ingresos, de la
siguiente manera:
Rebaja
Neta: ¢513.194,4
millones
Rebajo
por cambio de fuente ¢477.037,1
millones
Rebaja
inicial negociada real con
instituciones ¢
38.800,4 millones
Nuevos
egresos (Ley 8720, 7764 y ¢ 2.643,1 millones
puestos
de inspectores de tránsito)
A continuación se explica cada uno de
estos conceptos:
Refinanciamiento de egresos
Dada la rebaja en los egresos
corrientes, el Poder Ejecutivo está proponiendo financiar los egresos
aprobados, con endeudamiento y para ello rebaja ¢477.037,1 millones de egresos
financiados con este tipo de recursos y los aumenta con colocación de títulos valores.
Entre los principales egresos a los
que se propone cambiar su financiamiento se encuentran:
Remuneraciones de varios títulos
presupuestarios, principalmente el pago del décimo tercer mes (aguinaldo) en
instituciones como la Asamblea Legislativa, Seguridad Pública, Ministerio de
Hacienda, Poder Judicial y Educación Pública, entre otros.
El pago de prestaciones en varias
instituciones.
Indemnizaciones incluidas en títulos
como: Regímenes de Pensiones, Poder Judicial, Mínate, Educación Pública, entre
otros.
Intereses deuda pública interna y
externa.
Amortización de títulos valores de
corto plazo.
Pago de Pensiones
Transferencias: Conapam, Comisión de
Emergencias, Incopesca, Instituto de Drogas, Municipalidades, asociaciones,
Salud Animal, Senara, INEC, CTAC, Conavi, Universidades, Colegios
universitarios, Fonabe, Juntas de educación, IAFA, CCSS, etc.
De los recursos rebajados y
financiados con ingresos corrientes, existen ¢35.157,0 millones que no tendrían
inconveniente con el cambio de fuente de financiamiento, dado que corresponden
a transferencias de capital.
Para alcanzar el equilibrio
presupuestario y para refinanciar el gasto ya aprobado que quedó sin
financiamiento, dada la reestimación de ingresos, se hace necesario brindar una
nueva autorización para emitir títulos valores por el orden de ¢454.179,4
millones; los cuales se destina en forma exclusiva para refinanciar el gasto ya
aprobado por la Asamblea Legislativa en el Presupuesto Ordinario del 2009.
La solicitud de endeudamiento interno
se destina a cubrir:
Nueva autorización solicitada ¢454.179,4 millones
Rebajo
de egresos ¢ 22.857,7 millones
Refinanciamiento
de egresos ¢477.037,1 millones
Rebaja Inicial Negociada:
Durante el trámite de la Subcomisión
se procedió a consultar a algunos Jerarcas para no rebajar recursos a programas de gran interés
nacional, por ello se convocó en audiencia a los directores Financieros y
Ministros de las carteras de Obras Públicas y Transportes, Educación Pública,
Agricultura y Ganadería, y al de Trabajo y Seguridad Social. Producto de estas
reuniones se concluyó que:
Las rebajas las solicitó el Ministro
de Hacienda, sin imponer en qué se rebajaría.
Los ministros y sus asesores y
directores valoraron en qué rebajarían sin afectar los programas y metas
anuales.
Se identificaron algunos espacios
presupuestarios en donde era posible ajustar.
La rebaja al Fondo
Especial para la Educación Superior (FEES)
se le devolverá en el 2010.
Los recursos rebajados a las Juntas de
Educación y a infraestructura educativa obedece a que ya se había cumplido con
lo programado, y estos eran programas de ejecución extraordinaria.
Aunque la Ministra de Obras Públicas y
Transportes, no asistió a la audiencia,
sus representantes técnicos señalaron que la rebaja sí afectó una serie de
proyectos y trámites presupuestarios que tendrán resultados negativos en el
logro de sus metas, por ello solicitaron que al momento de la evaluación anual
se considere esta decisión superior. Sin embargo, no logramos que dejaran
constancia de cuántos de estos recursos podrían haber sido ejecutados y qué
implica su recorte.
Los recursos que los distintos
órganos, inicialmente con la presentación de este proyecto de Ley, que
accedieron a rebajar, de sus presupuestos originales, se resumen de la siguiente manera:
Cuadro #2
Expediente
17.508
Resumen de
los Recursos por rebajar (artículo2)
-Millones de
colones-
|
Título |
Descripción |
Monto |
Principales
rebajos |
|
102 |
Contr.
Gral. De la Rep. |
758,9 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
103 |
Defensoría
de los Hab. |
40,0 |
Salarios |
|
201 |
Presidencia
de la Rep. |
407,5 |
Transferencias
¢79,1 millones; gastos operativo y bienes duraderos |
|
202 |
M.
de la Presidencia |
439,4 |
Gasto operativo y bienes duraderos |
|
203 |
M.
de Gobernación |
155,0 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
204 |
M.
de Relac Ext y Culto |
1.068,8 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
205 |
M.
de Seguridad Pública |
132,0 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
206 |
M.
de Hacienda |
37,5 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
207 |
M.
de Agric y Ganadería |
1.698,0 |
Transferencias
¢366,6 M; gastos operativos y bienes duraderos |
|
208 |
M.
de Econ Ind y Comerc |
170,9 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
209 |
M.
de Obras Publ y Transp |
10.770,7 |
Indemnizaciones
¢2,345 M; Incofer ¢290 M; gasto operativo y bienes duraderos |
|
210 |
M.
de Educación Pública |
30.286,9 |
FEES ¢8,760 M; Transferencias ¢5,685,8 M;
Bienes duraderos ¢6,940,4 M; gasto operativo |
|
211 |
M.
de Salud |
1.580,1 |
CTAMS
¢150,6 M; Cuotas ¢50,7 M; gasto operativo y bienes duraderos |
|
212 |
M.
de Trab y Seg Social |
1.120,20 |
CCSS
(pensiones) ¢1,000 M; gasto operativo. |
|
213 |
M.
de Cultura y Juventud |
2.738,3 |
Transferencias
¢1.885,8 millones; gastos operativo y bienes duraderos |
|
214 |
M.
de Justicia y Gracia |
614,9 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
215 |
M.
de Viv y Asent Hum. |
208,4 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
216 |
M.
de Comercio Exterior |
352,5 |
Gasto
operativo y bienes duraderos. Bonzfrex ¢21 M |
|
217 |
M.
de Plan Nal y Pol Econ |
103,2 |
Gasto
operativo y bienes duraderos |
|
218 |
M.
de Ciencia y Tecnología |
1.301,4 |
Conicit
¢547,4 M; ECA ¢219,8 M; Conare ¢150 M; gasto operativo y bienes duraderos |
|
Título |
Descripción |
Monto |
Principales
rebajos |
|
219 |
M.
de Ambiente, energía y Telec. |
1.273,3 |
Fonafifo
¢580 M, SINAC 102 M, Gasto operativo y bienes duraderos |
|
301 |
Poder
Judicial |
6.400,0 |
Salarios
¢6,300 millones y Combustibles ¢100 millones |
|
401 |
Trib
Supremo de Elec. |
12.985,3 |
Deuda
política |
|
|
Total |
74.643,4 |
|
Fuente: Informe técnico del Departamento de Análisis Presupuestario,
Expediente No.17.508.
El rebajo al Tribunal Supremo de
Elecciones se da por la aprobación legislativa a las reformas al Código
Electoral (Ley No.8765), que disminuye la contribución del Estado de un 0,19%
del PIB a un 0,11% del PIB, lo cual representará un ahorro de ¢12.985,3
millones, los cuales se eliminan de los ingresos (artículo 1) y de los egresos
del Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 2). Entonces la rebaja real resultado de las
negociaciones con las instituciones es de
¢ 38.800,4 millones
A la fecha de este dictamen, la
situación real de esta rebaja, queda en ¢69.959,3 millones, dado que la
Comisión aprobó una moción para restituir ¢4.684,1 millones de la deuda
política, necesarios para el financiamiento de los procesos electorales
municipales y que se incorporan en los artículos 1º y 4º del Proyecto.
Aumento de egresos:
Dado que la Asamblea Legislativa
aprobó nueva legislación que creó nuevos ingresos con un destino específico, en
este expediente se incorporan estos egresos que son los siguientes:
¢2.500,0 millones provenientes de la
nueva ley 8720 “Protección a Víctimas, testigos y demás sujetos intervinientes
en el proceso penal”, los cuales se asignan al Poder Judicial.
¢91,1 millones de una transferencia
del Cosevi para la creación de 80 plazas de oficiales de Tránsito.
¢52,0 millones de recursos de la
Dirección de Notariado.
Recursos Externos:
En este expediente se están
proponiendo cambios, aumento y rebajos, al presupuesto financiado con recursos
externos; estos recursos se originan en
donaciones o financiamiento externo. El detalle es el siguiente:
Aumento ¢62.390,6 millones
¢41.736,1 millones del Proyecto Limón
Ciudad Puerto (Ley No.8725)
¢14.508,1 millones del Programa de
Regulación del Catastro y Registro (Ley No.8154)
¢1.898,1 millones del Programa de
Fomento a la Producción Agropecuaria Sostenible (Ley No.8408)
¢4.007,5 millones de una donación del
Gobierno de China
¢240,8 millones de intereses del
PL-480
Rebajo ¢181.320,7 millones
Según certificaciones de la
Contabilidad Nacional, este rebajo
corresponde a saldos remanentes inutilizables por asuntos de ajuste contable,
de las siguientes fuentes:
¢180.000,0
millones, Cancelación de operaciones cuasifiscales al Banco Central de Costa
Rica
¢3,76
de BCIE, Programa Infraestructura Universidad Nacional
¢1.320,8
Crédito BID Desarrollo del Sector Salud y,
¢2,51
Carretera Naranjo Florencia Export
Import Bank
Modificación al Presupuesto Ordinario
En este aparte se exponen los cambios
aplicados al Presupuesto vigente y no modifican el total del Presupuesto
Nacional, por lo que obedece a una reasignación de recursos, esta modificación
es por un total de ¢7.132,6 millones, distribuidos en ¢5.271,4 millones de
fuente 001 Ingresos Corrientes y ¢1.861,3 millones de fuente 280 Títulos
Valores y se incluyen en el artículo 5 del expediente.
El siguiente es el detalla en forma
resumido estos cambios; los cuales
fueron solicitados por cada institución y conforme como se presentaron en el
proyecto de ley:
Cuadro #3
Expediente
17.508
Resumen de
los Recursos de la Modificación (artículo 5)
-Millones de
colones-
|
Rebajo |
Monto |
Aumento |
Monto |
|
Total |
7.132,6 |
Total |
7.132,6 |
|
M.
de Gobernación |
|
M.
de Gobernación |
1.318,5 |
|
(Prestaciones
legales) |
8,5 |
(Municipalidades) |
860,0 |
|
|
|
(Asociaciones) |
450,0 |
|
|
|
(Prestaciones) |
8,5 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Relac. Exteriores |
|
M. de Relaciones Exteriores |
285,0 |
|
(Gasto
operativo) |
275,0 |
(Temporalidades) |
10,0 |
|
|
|
(Transportes-Gasto operativo) |
240,0 |
|
|
|
(Cuotas) |
35,0 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Hacienda |
|
M. de Hacienda |
116,3 |
|
(Gasto
operativo) |
3.769,5 |
(Contrapartida –UE Limón) |
76,3 |
|
|
|
(Alquileres) |
40,0 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Economía |
|
M. de Economía |
|
|
(Gasto
operativo) |
17,3 |
(Gasto
operativo) |
17,3 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Obras Publ. |
|
M. de Obras Publ. |
|
|
(Gasto
operativo) |
351,0 |
(Obras marítimas y fluviales) |
81,0 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Educación |
580,0 |
M. de Educación |
|
|
(Equipo
educacional) |
515,0 |
(Juntas de Educ y
Administrativas) |
589,0 |
|
(Prestaciones) |
65,0 |
|
|
|
|
|
M. de Salud |
185,0 |
|
|
|
(Patronato de Ciegos) |
35,0 |
|
|
|
(Icoder – a distribuir) |
150,0 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Trabajo |
|
M. de Trabajo |
|
|
(Asociaciones) |
314,0 |
(Programa Nacional de Empleo) |
200,0 |
|
|
|
|
|
|
M.
de Cultura |
|
M. de Cultura |
|
|
(Gasto
operativo) |
130,4 |
(Remuneraciones) |
130,4 |
|
|
|
M. de Justicia |
|
|
|
|
(Gasto
operativo) |
2.043,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
M.
de Vivienda |
|
|
|
|
(INVU
– compra terrenos) |
650,0 |
|
Rebajo |
Monto |
Aumento |
Monto |
|
|
|
|
|
|
M.
de Comercio Exterior |
|
M.
de Comercio Exterior |
|
|
(Gasto
operativo) |
4,9 |
(Remuneraciones) |
4,9 |
|
|
|
|
|
|
Poder
Judicial |
|
Poder
Judicial |
1.482,0 |
|
(Remuneraciones) |
1.682,0 |
(Pago
de servicios básicos) |
526,0 |
|
|
|
(Servicios
de Gestión y Apoyo) |
806,0 |
|
|
|
(Gasto
operativo) |
150,0 |
|
|
|
|
|
Fuente: Informe técnico del Departamento de Análisis Presupuestario,
Expediente No.17.508.
La situación real de esta rebaja, a la
fecha de este dictamen, se resume de la siguiente manera:
El Proyecto incluye la Modificación al
Presupuesto Ordinario, por lo cual se presentan cambios que no alteran el monto
total, pues son reasignaciones de los egresos vigentes y que son solicitadas
por los propios entes ejecutores que solo pueden ser aprobadas por la Asamblea
Legislativa. El total modificado es de ¢12.823,1 millones
Normas Presupuestarias
A raíz de una serie de solicitudes
presentadas por los Concejos Municipales y acogidas por legisladores de las
diferentes fracciones Políticas, en el seno de la Comisión, se conoció un total
de 52 mociones de ellas se rechazaron aquellas que no resultaban oportunas o
que no respetaban los principios presupuestarios, de tal manera que las
aprobadas no afectan el total de los recursos del 2009, sino que obedecen a
recursos en poder de las municipalidades a los cuales se les varía el destino
para solucionar necesidades primordiales de los cantones del país.
4.-
Análisis del presupuesto
Previo a entrar al tema de fondo de este análisis,
se requiere citar algunas situaciones, entre otras, que en adelante serán desarrolladas, de tipo
internas, que han incidido en la situación Fiscal en las que se encuentra el
país y en las que el Gobierno actual no ejecutó la suficientes medidas
preventivas, para atenuar el efecto de la crisis sobre las finanzas del Estado. Son las siguientes:
-. Entorno económico nacional,
-. Comportamiento del gasto,
-. Reforma tributaria,
-. Impuestos contingentes,
-. Recaudación tributaria
-. Transferencias
4.1.- Financiamiento de egresos corrientes con colocación
de títulos valores.
El principal
tema que amerita la discusión y análisis en este presupuesto es básicamente
sobre la pertinencia de financiar, en este presupuesto, los egresos corrientes
con la opción de colocación de títulos valores, a pesar, como ya se citó, que
esta acción iría en contra de lo establecido en el artículo 6 de la Ley No.
8131 Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos
Ya
que a la fecha no se ha aprobado por esta Asamblea el proyecto de ley
presentado a la corriente legislativa (Expediente No. 17.337), el cual
precisamente plantea el suspender, por un tiempo limitado, la aplicación de
dicha normativa.
Si
bien es cierto con este presupuesto, se estaría cumpliendo con el principio
constitucional, no así con el principio de legalidad, ya que se pretende hacer
lo contrario a lo establecido en el art. 6 de la Ley 8131. Además, esta reforma tácita de la Ley 8131, de aprobarse, para este presupuesto, se haría sobre una
base insostenible, ya que con una norma presupuestaria no se puede reformar una
norma especial, sobre esto la Sala Constitucional, ha rendido diversas
sentencias. Sobre este tema, nos
referiremos adelante.
El
impedimento de utilizar “ingresos de
capital” para cubrir “gastos corrientes”, está asociada al concepto de
endeudamiento y se valora como un principio para la adecuada gestión financiera
y busca que con esos ingresos únicamente se financien aquellos gastos
relacionados con la inversión pública, la adquisición y producción de bienes
duraderos, o sea gastos que generen algún rédito que, posteriormente, permitan
pagar los costos financieros que generó la utilización de estos recursos monetarios; y dado que según
las clasificaciones generalmente aceptadas, los “gastos corrientes” no tienen
esta cualidad. Además, desde la óptica
económica no es recomendable utilizar el crédito para gastarlo en bienes y
servicios corrientes.
Solo para efectos de mostrar cual ha sido el comportamiento de la
distribución del presupuesto del año
2009, se presenta el siguiente cuadro,
el cual incorpora las diferentes fuentes de financiamiento, según los
clasificadores vigentes, y su utilización en los diferentes tipos de gastos,
para el año actual.
Cuadro #4
Presupuesto Nacional 2009
Distribución según tipo de ingreso y egreso
(millones de colones)
|
|
TIPO DE INGRESO |
||||
|
TIPO DE |
Ingresos |
Títulos |
|
Deuda |
Recursos |
|
EGRESO |
Corrientes |
Valores |
Superávit |
Política |
Externos |
|
TOTAL |
2.945.155,6 |
1.124.563,0 |
973,5 |
30.160,2 |
27.490,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Gasto
Corriente |
2.775.359,4 |
- |
|
30.160,2 |
|
|
Gasto
de Capital |
123.112,7 |
201.250,8 |
973,5 |
|
23.580,9 |
|
Transacc
Financ |
45.247,1 |
923.312,2 |
|
|
|
|
Sumas
s/ asignac |
1.436,3 |
|
|
|
3.909,1 |
Fuente: Informe del Departamento de Análisis Presupuestario, expediente
17.337.
De la información del cuadro anterior se puede
desprender lo siguiente:
Los ingresos corrientes del Gobierno Central,
financian la totalidad de los egresos corrientes, y además están financiando
parte de los egresos de capital y de las Transacciones Financieras.
Los principales egresos de capital financiados con ingresos
corrientes corresponden principalmente al financiamiento de la Ley 8114
(CONAVI, LANAMME y municipalidades) por ¢82.831,5 millones y de la Ley No.7798
(CONAVI) por ¢37.950,0 millones.
Los ingresos corrientes financian además ¢45.247,1 millones del
pago de la amortización de títulos valores de corto plazo, el cual no es un
gasto corriente.
No existe ningún gasto corriente que esté financiado con alguna
fuente distinta de los ingresos corrientes, haciendo la excepción de los
recursos generados por los “títulos valores deuda política” y que se consideran transferencias
corrientes que se realizarán a los partidos políticos según lo establece el
Código Electoral vigente.
Para el 2009, se está cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 6
de la Ley 8131.
Como
dato adicional debe mencionarse que para los dos años anteriores (2008 y 2007),
los porcentajes utilizados de la autorización para la colocación de títulos
valores, fue de un 60,5% en el 2008 y un 57,1% en el 2007.
La
Contraloría General de la República, en el oficio N° 07019, DAGJ-0965-2009, del 30 de
junio de 2009, suscrito por el Lic. Carlos A. Arguedas Vargas, Gerente de
la División de Asesoría y Gestión Jurídica, refiriéndose, al fondo del expediente
17.337, que en lo que aquí interesa, ha indicado:
Para
ello se retoma, lo que la Contraloría ha
considerado como parte de la exposición de motivos, al someter a valoración:
“…la oportunidad y conveniencia económica del empleo
de una fuente de financiamiento determinada para sufragar los gastos públicos y
aunque el Ministerio de Hacienda ha aplicado siempre el artículo 6 porque lo
considera una práctica deseable en el manejo de los recursos públicos, se
presenta una situación extraordinaria que requiere de medidas extraordinarias.”
Sobre
el contenido en el artículo 6, la Contraloría hace las siguientes
consideraciones constitucionales, en el oficio antes mencionado:
“…El artículo cuya aplicación se pretende suspender
temporalmente, recoge uno de los principios presupuestarios que regula la
gestión financiera, cuyos objetivos son la economía, eficacia y eficiencia, en
el marco de legalidad y con la debida satisfacción de los intereses generales.
Esa gestión financiera debe someterse a una regla técnica que parte de una
relación de identidad entre gastos corrientes e ingresos corrientes y entre
gastos de capital e ingresos de capital. La aplicación de esa regla debería
conducir a que los ingresos de capital financien exclusivamente gastos de
capital, mientras que los ingresos corrientes pueden financiar todo tipo de
gastos.
Es importante indicar que si bien dicho principio
está expresamente recogido a nivel de la ley, la discusión acerca de su
raigambre constitucional no ha sido consistente en una sola línea, de ahí que resulte
importante brindarle al legislador una idea de la evolución del tema en la
jurisprudencia constitucional. Así, en
un primer momento se consideró que además de su base legal, podía considerarse
que tiene un reconocimiento constitucional en los artículos 176 y 177 de la
Carta Magna. Expuso la Sala
Constitucional en lo que interesa:
“VI.- La financiación de gastos
corrientes con ingresos extraordinarios (…) Sobre la posibilidad de financiar
gastos corrientes con ingresos provenientes del crédito público, esta Sala se
pronunció en la misma sentencia 6859-96, citada líneas atrás, en el siguiente
sentido: "Ahora bien, los gastos ordinarios y fijos del Estado deben ser
financiados con ingresos ordinarios. Asimismo, los ingresos extraordinarios son
para financiar gastos extraordinarios, no para los fijos u ordinarios. La
práctica histórica errónea que se señaló en el considerando VI ha inducido
evidentemente al Poder Ejecutivo y a la Asamblea a seguirla, de buena fe, pero
debe corregirse en aras de restituir la supremacía constitucional. De allí que
aún cuando se tramite en un único proyecto de ley el presupuesto ordinario y
uno extraordinario, deben desglosarse cada uno de ellos de tal modo que pueda
determinarse que los ingresos extraordinarios no sean utilizados para sufragar
gastos ordinarios, ni que gastos extraordinarios se financien con recursos
ordinarios, pues ello resultaría inconstitucional, por violentarse la
naturaleza establecida constitucionalmente de cada uno y la forma de financiar
los gastos prevista en la Constitución Política (...) En este mismo sentido,
sería inconstitucional el que gastos corrientes o egresos ordinarios se
pretendan financiar, total o parcialmente, con bonos u otros títulos o ingresos
extraordinarios, en especial los llamados "bonos de la deuda
interna". Con ello se violarían los principios de "equilibrio
presupuestario" y de "anualidad del presupuesto" de la doctrina
hacendaria, así como lo dispuesto en el artículo 176, párrafos 1º in fine y 3º,
de la Constitución Política. Por otra parte, no cabe duda de que los bonos de
deuda interna son créditos públicos, de modo que, si bien, según se ha dicho,
la emisión de esos bonos para financiar parte del Presupuesto de la República
no es inconstitucional, ello debe entenderse que es así siempre que se trate de
gastos extraordinarios, ya que sí sería inconstitucional financiar los
ordinarios con la emisión de bonos de deuda interna, por ser contrario a los
preceptuado en los artículos 176 y 177 constitucionales...". Acorde con su
jurisprudencia, este Tribunal debe reiterar los razonamientos citados (…)”.
(Voto 09192-98 de las doce horas con treinta minutos del 23 de diciembre
de 1998, reiterado en
los votos 9792-98, 7843-99, 10136-00, y el 14043-03 entre otros.)
Ahora bien, el criterio anterior había sido la línea
jurisprudencial de la Sala Constitucional en relación con el tema en cuestión,
sin embargo, mediante Resolución no. 481-2002, dicho Tribunal Constitucional
flexibiliza su posición y concluye que lo pertinente es que el presupuesto de
la República se encuentre equilibrado contablemente (los ingresos no son
menores que los gastos), por lo que la
regla según la cual los gastos corrientes autorizados en el presupuesto deben
necesariamente ser financiados con ingresos ordinarios (provenientes de fuentes
perennes y estables) y no con rentas extraordinarias (endeudamiento público y
otras fuentes eventuales), no se encuentra previsto en el texto de la
Constitución Política.
Luego en la Resolución no. 14043-03, la Sala
Constitucional vuelve a su posición inicial.
Pero posteriormente en la
Resolución no. 4409-04, la Sala señala que adapta su jurisprudencia a la
realidad financiera del país, indicando que lo que el constituyente previó fue,
en esencia, un equilibrio contable:
“(…) La Constitución
Política no hace diferenciaciones entre diversos tipos de gastos a ser
contemplados en la Ley de Presupuestos (como sí hace entre ingresos), por lo
que la distinción entre gastos corrientes y gastos de capital (de acuerdo con
el criterio económico de clasificación) es extrajurídica, de efectos meramente
económicos y no en el ámbito de la validez de las normas presupuestarias. Si el
presupuesto de la República se encuentra equilibrado contablemente (los
ingresos no son menores que los gastos), en lo que a esta jurisprudencia atañe,
el mismo resulta acorde con el principio constitucional de equilibrio. Por otra
parte, la regla según la cual los gastos corrientes autorizados en el
Presupuesto deben necesariamente ser financiados con ingresos ordinarios
(provenientes de fuentes perennes y estables) y no con rentas extraordinarias
(endeudamiento público y otras fuentes eventuales), no se encuentra previsto en
el texto de la Ley Fundamental. De ahí que la línea jurisprudencial que la Sala
ha mantenido en este campo deba ser revisada, pues más que un ejercicio de
interpretación del Derecho de la Constitución, refleja una actuación creativa,
innovadora del ordenamiento positivo y por ende excedida de las competencias
que la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional dan a
este tribunal” La regulación del principio en cuestión podemos encontrarla en
la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,
cuyo artículo 6° ordena lo siguiente: “ARTÍCULO 6.- Financiamiento de gastos
corrientes. Para los efectos de una
adecuada gestión financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con
ingresos de capital.” Para asegurar una
transición factible a la nueva regla (ya que la antigua Ley de Administración Financiera
de la República no contenía disposición al respecto y la financiación de gastos
corrientes con ingresos extraordinarios es una práctica extendida) el
legislador determinó un plazo de tres ejercicios económicos para la total
adecuación a la referida norma:
“TRANSITORIO V.- Para cumplir el principio presupuestario establecido en
el artículo 6 de la presente Ley, el Poder Ejecutivo dispondrá de un plazo de
tres ejercicios económicos para tomar las medidas necesarias que permitan su
cabal cumplimiento.” Como se puede apreciar, el tema en discusión es de
relevancia evidentemente infraconstitucional, por lo que corresponderá a las
autoridades correspondientes el control de su estricto cumplimiento, y no a la
Sala Constitucional, encargada en forma precipua de la defensa del orden
fundamental, y no del ordenamiento jurídico en general (…)”.
En ese sentido, se puede concluir que en la actualidad no existe un criterio unívoco
de esa instancia judicial sobre el rango constitucional del principio presupuestario
de marras, lo que obliga a hacer una valoración más compleja del tema. En ese sentido, la Contraloría General de la
República como órgano encargado de vigilar la Hacienda Pública y rector del
sistema de fiscalización, ha analizado el contenido del principio y llegó a la
conclusión de que éste tiene asidero en la Constitución Política, aunque con
los matices introducidos por la Sala, pero también deriva de reglas de sana
administración de los recursos públicos establecidas en la normativa técnica sobre
presupuesto que ha emitido esta Contraloría General, entre las que se encuentra
el Manual de Normas Técnicas,
Órganos Descentralizados, Unidades Desconcentradas y Municipalidades, sujetos a
la Fiscalización de la Contraloría General de la República del 8 de setiembre
de 1988, punto 565.[1]
Este órgano contralor es
del criterio que las afirmaciones por parte del Tribunal Constitucional y la
variación de criterio en forma expresa, implican que el principio contenido en
el numeral 6 en análisis, sigue siendo un principio válido desde la óptica de
la Hacienda Pública, el cual puede ser regulado por el legislador ordinario
para los fines de organizar la competencia y atribuciones del legislador
presupuestario, si partimos del criterio de la Sala Constitucional de que el
constituyente no prohíbe que con los ingresos de capital se financien los
gastos corrientes[2].
2. Dimensionamiento reglamentario del artículo
6.
Mediante
legislación de rango reglamentario, el Reglamento Ejecutivo a la Ley no. 8131,
(Decreto 32988-H-MP-Plan) en su artículo 41, se diferenciaron los ingresos en:
ingresos corrientes, ingresos de capital e ingresos de financiamiento. Esta
clasificación se desarrolla también a través del Clasificador presupuestario de
ingresos del Sector Público, aprobado por Decreto Ejecutivo no. 31458-H, de 6
de octubre de 2003. Los recursos de financiamiento fueron clasificados en
financiamiento interno, financiamiento externo y recursos de vigencias
anteriores. Este último comprende tanto el superávit libre como el específico.
Así las cosas, desde una perspectiva de clasificación económica, se identifican
además de los ingresos corrientes, otros dos conceptos de ingresos, a saber, de capital
y de financiamiento. Los ingresos
de financiamiento comprenden en términos generales los recursos generados por
endeudamiento y los provenientes de ejercicios anteriores al año en curso
(superávit presupuestario)...”
En el
mismo oficio, emitido por la Contraloría General de la República, antes citado,
al respecto sigue indicando:
“...Asimismo a través del Decreto Ejecutivo No.
32452-H, y sus reformas, se establece el Lineamiento para la aplicación del
Artículo 6 de la Ley No. 8131 y la regulación de la clase de ingresos del
Sector Público denominada Financiamiento, para las entidades a que se refiere
el artículo 1º de la Ley No. 8131, señalando su pertinencia para los ingresos
del endeudamiento, a la vez que dispone en forma diferente para los de
vigencias anteriores. De este modo, tales
recursos, compuestos por el superávit libre y el específico, pueden ser
utilizados en los fines institucionales, bajo ciertas restricciones que pueden
consultarse en la norma.
Debe indicarse que aún en
el marco de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (LAFPP)
existen excepciones debidamente desarrolladas en la reglamentación respectiva,
por lo que es factible valorar situaciones especiales, máxime que como se
expuso en párrafos anteriores, esa ha sido también la reciente postura
jurisprudencial de la Sala Constitucional...”
“...3. Algunos datos relevantes acerca de la
aplicación del artículo 6.
Ahora
bien, haciendo un breve recuento de la situación fiscal del país a partir de la
emisión de la LAFPP y su numeral 6, tenemos que en el año 2001 se dio un plazo
de tres años para dar cumplimiento a lo que dispone el artículo 6 y
adicionalmente, se aprobó la Ley no. 8255 de 2 de mayo de2002, reformada por la
Ley no. 8299 de 22 de agosto de 2002, en la que se dispuso interpretar que el
gasto por intereses tiene un componente inflacionario, que sería considerado
como gasto de capital. En tal sentido,
durante los dos primeros años se autorizó dicha interpretación en un 100% del
respectivo monto, y subsiguientemente se redujo la autorización a un 20% hasta
quedar derogada la Ley no. 8299: “Para el sétimo ejercicio económico, los
gastos por intereses, en su componente real y en su componente inflacionario,
se considerarán gastos corrientes y quedará de esta manera derogada la presente
Ley”.
Considera este órgano contralor[3] que una limitación
estadística o contable en la aplicación de esa normativa, consistió en que el
componente inflacionario solamente fue calculado ex ante, para la presentación
y aprobación del presupuesto, y como tal fue registrada la ejecución en suma
idéntica. Es decir, no existió una
cuantificación del verdadero componente inflacionario a posteriori, por lo que
se procede a incluir un cálculo propio
con base en la deuda no indexada junto con los resultados de ingreso y gastos
corrientes, para los años 2002 a 2008, y una simulación del año 2009 con base
en la tendencia a mayo, con los siguientes resultados:
Gobierno Central[4]
Ingresos y Gastos Corrientes
Millones de colones
|
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009[5] |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ingreso
corriente |
808.751 |
952.444 |
1.107.640 |
1.321.309 |
1.637.788 |
2.104.451 |
2.489.551 |
2.429.326 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gasto
corriente |
962.101 |
1.082.074 |
1.227.452 |
1.413.047 |
1.654.337 |
1.847.877 |
2.116.402 |
2.700.000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Diferencia |
-153.350 |
-129.630 |
-119.813 |
-91.739 |
-16.549 |
256.575 |
373.149 |
-270.674 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Intereses |
261.723 |
298.357 |
333.049 |
392.961 |
436.702 |
419.642 |
340.086 |
400.000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Componente
inflacionario |
56.567 |
79.656 |
140.459 |
187.927 |
152.490 |
183.485 |
210.565 |
150.054 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Permitido
ley 8255/8299 [6] |
56.567 |
79.656 |
140.459 |
150.342 |
91.494 |
73.394 |
42.113 |
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Exceso
ley 8255/8299
|
-96.783 |
-49.974 |
20.646 |
58.603 |
74.945 |
329.969 |
415.262 |
-270.674 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Exceso
sólo ley 8255 |
-96.783 |
-49.974 |
20.646 |
96.188 |
135.941 |
440.060 |
583.714 |
-120.620 |
Así las cosas, de los resultados que arroja el
cuadro anterior, se advierte que a partir de la vigencia de la Ley no. 8131, la
norma dispuesta por el artículo 6 estuvo siendo incumplida pero en magnitud
decreciente; asimismo bajo la
autorización de la Ley 8255 y su reforma.
En el 2004 se alcanzó un
cumplimiento y en 2007 y 2008, los ingresos corrientes superaron a los gastos
corrientes en términos nominales, e inclusive el Gobierno Central finalizó
ambos ejercicios con superávit financiero.
La tendencia a una situación fiscal cada vez más
holgada se manifiesta en el valor relativo de la deuda. El cociente deuda/PIB –que estuvo en torno al
40% y 41% entre 2001 y 2004-, descendió hasta un 25% en 2008. Entre los factores que explican esta
variación (c. f. Memoria 2008, p. 336), confluyen una mayor recaudación, la
contención del gasto, altas tasas de crecimiento del PIB, la operación de la
caja única, y el propio descenso de la deuda que permite ahorrar gasto de
interés, lo que puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Gobierno Central[7]
Saldos de efectivo y deuda
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Saldo de Efectivo |
74.026 |
74.026 |
159.348 |
153.335 |
113.189 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Deuda interna |
2.265.359 |
2.398.387 |
2.634.802 |
2.611.814 |
2.752.746 |
|
Deuda externa |
1.100.501 |
1.073.477 |
1.202.667 |
1.132.676 |
1.132.182 |
|
Subtotal |
3.365.860 |
3.471.864 |
3.837.471 |
3.744.490 |
3.884.928 |
|
Deuda tesorería |
67.039 |
111.703 |
151.932 |
210.767 |
282.219 |
|
|
|
|
|
|
|
|
PIB |
8.142.428 |
9.538.977 |
11.517.822 |
13.570.070 |
15.609.810 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Deuda/PIB[8] |
41.3% |
36.4% |
33.3% |
27.6% |
24.9% |
4. Los retos de
la situación económica actual y la viabilidad del proyecto de ley.
Ahora
bien, para el 2009 las condiciones fiscales han variado notablemente, pues el
ingreso se ha contraído y el gasto ha aumentado. No será posible dar satisfacción a lo que
dispone el artículo 6 de la LAFPP, y el cociente deuda/PIB aumentaría entre 2 y
3 puntos (c. f. Ministro de Hacienda, en La Nación 17 de junio de 2009). De no haber una fuerte contención del gasto o
fuerte recaudación tributaria vis a vis crecimiento de la economía, para el
2010 la deuda representaría un 30% del PIB cercanamente, por lo que
complementariamente resulta pertinente vigilar la eventual tendencia de aumento
de la deuda en el mediano plazo.
Ante
esta situación fiscal que se presenta en la actualidad se advierte el por qué
muchos economistas y asesores
internacionales han recomendado que el presupuesto se comporte en forma
contracíclica en las actuales circunstancias[9].
En
ese orden de ideas, si bien el artículo
6 de la LAFPP constituye un principio prudente y sano en el manejo de la
finanzas públicas que nadie pone en
duda, se puede admitir que en situaciones excepcionales y temporales sea
estrictamente necesario establecer su carácter transitorio como lo plantea este
proyecto, si se parte de que Costa Rica es un país que cuenta con espacio
fiscal para financiar temporalmente el déficit, como propone el proyecto, dados
sus actuales niveles de deuda.
En
ese orden de ideas, esta decisión es enteramente de la exclusiva competencia de
los señores y señoras legisladores ante la coyuntura económica del país en el
tanto la medida se justifica. Al
respecto, este órgano contralor recomienda que en caso de aprobarse este
proyecto de ley, la autorización de suspender los efectos de la aplicación del
artículo 6 de la LAFPP esté referida a años o períodos presupuestarios, esto en
razón del principio de anualidad y para
facilitar la aplicación de la norma.
Finalmente, es importante señalar que el Estado
costarricense bajo los principios del estado social de derecho, debe garantizar
el pleno goce y disfrute de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente, pero ello debe hacerse sin grave perjuicio del equilibrio, la estabilidad y la salud de las
finanzas públicas por lo que esta suspensión deberá tener un carácter estrictamente
temporal y sometida a criterios restrictivos en su aplicación, que permitan
atender la situación económica actual sin comprometer innecesariamente la
estabilidad futura...”
4.2.- Reforma de una norma especial con una norma
presupuestaria.
Como
antes se señaló, con este proyecto de Ley de reforma a presupuesto del año
2009, se estaría dando una reforma tácita
de la Ley 8131, de aprobarse,
este presupuesto, se haría sobre una base insostenible, ya que con una
norma presupuestaria no se puede reformar una norma especial, sobre esto la
Sala Constitucional, ha rendido diversas sentencias.
Según
alguna jurisprudencia constitucional que se ha dictado sobre el inciso 11 del
artículo 121 de la Constitución Política, en lo que respecta a las atribuciones
exclusivas de la Asamblea Legislativa, que en lo que interesa dice:
“Artículo 121...
11) Dictar los presupuestos ordinarios y
extraordinarios de la República;...”.
En la
sentencia de la Sala Constitucional, voto 8865-02, se ha establecido “...que es constitucionalmente procedente que
se incluyan normas generales en las leyes de presupuesto, siempre y cuando
éstas se encuentren ligadas a la
especialidad que esa materia significa-ejecución de presupuesto-. Lo que resulta improcedente es incluir en las
leyes de presupuesto las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben
regularse por las reglas dispuestas para las leyes comunes u ordinarias. Así, la consecuencia que se produce cuando la
práctica de comentario es observada por los legisladores, según esa misma
jurisprudencia, es la inconstitucionalidad de la norma por razones formales,
pues con ella se utiliza el procedimiento prescrito por la Constitución
Política para dictaminar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la
República, para dictar o reformar, en su caso, leyes ordinarias...”
En el
mismo sentido la sentencia citada concluye, “...A la luz de la jurisprudencia
transcrita, se arriba a la conclusión de que sin duda, la norma atípica de
presupuesto impugnada (art. 28 ley de presupuesto Nº7111) tiene el vicio que se
le atribuye, pues el artículo 24 de la Ley Fodea que se reforma, es una norma
ordinaria que no puede ser modificada mediante el procedimiento prescrito por
la Constitución Política para aprobar los presupuestos ordinarios y
extraordinarios de la República. En
consecuencia, procede declarar su inaplicabilidad, dejando a salvo los derechos
adquiridos de buena fe al amparo de la norma.”
En
otra parte de la sentencia citada se dice que “...En
reiteradas ocasiones este Tribunal ha declarado que la inclusión de
disposiciones que no tienen contenido propiamente presupuestario en las leyes
de presupuesto, viola los preceptos constitucionales que se refieren a la
atribución de competencia de la Asamblea Legislativa para dictar o reformar las
leyes y los que otorgan competencia para dictar los presupuestos ordinarios y
extraordinarios de la República -concretamente los incisos 1) y 11) del
artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución
Política-,...”
En otra
sentencia de la Sala Constitucional, voto 479-02, se
confirma lo ya dicho cuando la Sala indica: “...De lo manifestado por la Sala
se desprende que el Presupuesto Nacional no sólo constituye un documento
jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio del cual se pretende
organizar económicamente a un sector del Estado, entiéndase la Administración
Central (sic), en un período determinado. Congruente con lo anterior se tiene
el hecho de que tanto la iniciativa en las leyes de presupuestos ordinarios y
extraordinarios, como la preparación de sus proyectos, corresponde al Poder
Ejecutivo (artículos 140, inciso 15, 177 y 180 de la Constitución Política y 35
de la Ley de la Administración Financiera de la República), potestad que no se
ve afectada por la facultad que el artículo 179 de la Constitución otorga a la
Asamblea Legislativa para aumentar los gastos presupuestados por el Ejecutivo,
siempre que señale los ingresos que han de cubrirlos, previo informe de la
Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos.
En este sentido, el presupuesto resulta de la aprobación que el Poder
Legislativo otorga a la proposición que le formula el Ejecutivo de la forma en
que pretende administrar y distribuir los fondos públicos durante un año.
Desde esta perspectiva es propio del Poder Ejecutivo, como parte de las
atribuciones que le competen, resolver la forma en que va a proveer el
financiamiento de los gastos del Estado y dentro de los límites que la
Constitución impone a los órganos que intervienen en el procedimiento de
aprobación de la ley de presupuesto y de su posterior ejecución y liquidación,
no hacen referencia a una determinada forma de financiar el gasto público, sino
que, determinan las competencias de cada órgano, estableciéndoles formas y
plazos para su actuación y plantean como única exigencia, en relación con el
contenido material del presupuesto, lo que se conoce como el principio de
equilibrio financiero, que determina que el monto de los gastos presupuestos no
podrá exceder el de los ingresos probables...”.
Finalmente,
en el voto # 10545 del año 2001, en lo que aquí interesa se cita:
“..."…la
inclusión de disposiciones que no tienen contenido propiamente presupuestario
en las leyes de presupuesto, viola los preceptos constitucionales que se
refieren a la atribución de competencia de la Asamblea Legislativa para dictar
o reformar las leyes y los que otorgan competencia para dictar los presupuestos
ordinarios y extraordinarios de la República -concretamente los incisos 1) y
11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución
Política-. También ha reconocido esta Sala que es constitucionalmente
procedente que se incluyan normas generales en las leyes de presupuesto,
siempre y cuando éstas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia
significa -ejecución de presupuesto-. Lo que resulta improcedente es incluir en
las leyes de presupuesto las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas
deben regularse por las reglas dispuestas para las leyes comunes u ordinarias.
Así, la consecuencia que se produce cuando la práctica de comentario es
observada por los legisladores, según esa misma jurisprudencia, es la
inconstitucionalidad de la norma por razones formales, pues con ella se utiliza
el procedimiento prescrito por la Constitución Política para dictar los
presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, para dictar o
reformar, en su caso, leyes ordinarias...”
Con
estos extractos de la sentencias, se puede visualizar la contradicción del
Gobierno, al pretender reformar, al menos para la aplicación de este
presupuesto extraordinario, la Ley 8131, que es Ley especial, ya que se estaría
reformando el artículo 6 de esa Ley, al pretender financiar gasto corriente con
endeudamiento, tal y como se ha demostrado en anteriores párrafos. Situación, que de conformidad a como está esa
Ley, resulta ilegal. Lo que, de acuerdo
a estas sentencias, este proyecto de Ley, por la forma, sería inconstitucional, ya que no es la vía que la Constitución
Política, ha fijado para reformar alguna ley especial.
Con
lo antes manifestado se está absolutamente de acuerdo, sólo que como muy bien
se señala, esos cambios que se identifican en este presupuesto extraordinario,
de las finanzas del Estado, únicamente podrán ser validas en el tanto la
legislación cambie. Si no, se rebasan
las atribuciones constitucionales para los legisladores y legisladoras, no
podría ser como se pretende con el presente proyecto 17.508. Hasta que ese escenario no cambie, el principio contenido en el numeral 6 en
análisis, sigue siendo un principio válido desde la óptica de la Hacienda
Pública y que por la vía excepcional puede ser regulado por el legislador, bajo
condiciones estrictas para no romper la sana administración financiera del
Estado, que no de puede dejar de tutelar.
Se es
conciente y se comparte que Estado costarricense,
con sus principios del estado social de derecho, debe garantizar el
pleno goce y disfrute de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente
financiando gastos
en protección social, salud, educación e infraestructura vital, y
evitando recorte alguno en esos conceptos. Para ello como fuente para lograrlo
podría llegar a ser, de aprobarse el proyecto de Ley del expediente # 17.337,
con algunas reformas pertinentes y oportunas que delimiten el alcance o ámbito de
aplicación del transitorio de ese proyecto; el
financiamiento de gastos corrientes con deuda.
Ello siempre que el Gobierno demuestre una fuerte contención del gasto y
fuerte recaudación tributaria.
Es de
resaltar que el Gobierno debe garantizar los resultados de los esfuerzos por
tomar medidas de restricción de Gasto
Corriente, en aquellas partidas que no aportan al normal desempeño del Estado,
así como disminuir los gastos en publicidad; gastos confidenciales; gastos de
viaje y transporte fuera y dentro del país; gastos en actividades
protocolarias, entre otras.
Este
proyecto de ley en análisis, resulta urgente.
Sin embargo, no se visualizan estrictos recortes en gastos tomando en
consideración la subejecución presupuestaria histórica, el menor nivel de
inflación.
Que el Ministerio de Hacienda debe
incrementar la carga tributaria y a aumentar la eficiencia en la captación de
ingresos tributarios, que contribuyan a la eliminación y disminución del
déficit fiscal. Así como, la necesidad
de hacer una reforma tributaria integral y progresiva, que permita incrementar
los ingresos tributarios.
La
Fracción del Partido Acción Ciudadana confirma que cree, apoya e insiste en las
acciones que posibiliten incrementar los ingresos fiscales, así como hacer un
uso eficiente del gasto público. Durante
mucho tiempo se ha solicitado por la reforma tributaria integral, que no sólo
simplifique el sistema, sino que también
permita incrementar su progresividad y elevar la carga tributaria. Desde
octubre del 2006 la Fracción presentó varios proyectos de ley en esa dirección.
De igual manera, se ha instado sobre la necesidad de eliminar los gastos
superfluos, los cuales no se justifican bajo ninguna circunstancia, y mucho
menos, en época de crisis económica.
Autorizar
el financiamiento de gasto corriente mediante la emisión de deuda es un tema
que debe abordarse con cuidado y gran responsabilidad. Debe ser esta la última opción, así como
identificar qué partidas de gasto corriente podrían disminuir su monto (debido
a la menor inflación o la subejecución, por ejemplo) o ser recortadas
(especialmente las de gasto superfluo).
En tal sentido, se plantea lo siguiente:
Ingresos
Corrientes
La
aprobación del “Impuesto a Casinos y Salas de Juego”, lo cual generaría
ingresos por el orden aproximado de ¢23.123.880.000,00 anuales.
La
aprobación del impuesto a las empresas de enlaces de llamadas de apuestas
electrónicas, lo cual aportaría más de ¢805.0 millones a las arcas del Estado.
Atacar
con firmeza el problema de la evasión tributaria (grandes contribuyentes,
profesionales liberales, etc.).
Eliminación
de la exoneración del impuesto del Jet Full.
Gastos
Corrientes
El
monto del gasto en remuneraciones aprobado en el presupuesto consideraba una
inflación de un 10%. Sin embargo, se
hizo un ajuste salarial del 7%.
Eliminar
el gasto en delegados presidenciales durante el segundo semestre del presente
año, lo cual liberará recursos por un monto superior a los ¢193 millones.
Recortar
en un 10% el gasto en servicios básicos, lo cual implica un monto superior a
los ¢1.200 millones.
Recortar
en un 20% el resto de gastos comerciales y financieros, lo cual liberaría un
monto cercano a los ¢2.160 millones.
Recortar
en un 20% los gastos de gestión y apoyo, lo que conllevaría a que estos
disminuyan en más de ¢4.200 millones.
Recortar
en un 20% el gasto en viaje y transporte dentro del país para liberar recursos
por un monto de ¢2.900 millones.
Recortar
en un 50% el gasto en viaje y transporte fuera del país (20% en el caso de
COMEX y el Ministerio de Relaciones Exteriores), con lo cual dicho gasto
disminuiría en más de ¢900 millones.
Recortar
el gasto de actividades protocolarias en un 50%, para liberar recursos por más
de ¢770 millones.
Disminuir
el porcentaje de la deuda política del 0,19% al 0,08%, lo cual conllevaría a
que dicho gasto disminuya en más de ¢17.460 millones.
Durante
el periodo 2006-2008 el porcentaje promedio de subejecución de las subpartidas
del gasto corriente fue el siguiente: 6%
en consumo, 9% en pago de intereses y 3% en lo concerniente a las
transferencias corrientes. Es de esperar
que en el año 2009 el monto del gasto corriente subejecutado supere los ¢138
mil millones.
El
Partido Acción Ciudadana apoyará todas aquellas acciones que permitan gravar a
los que aún no contribuyen, que posibiliten incrementar la carga y la
progresividad del sistema tributario, que contribuyan a la disminución de la
evasión fiscal, que aseguren un gasto eficiente y de calidad.
Igualmente
se comparte, para fortalecer el crecimiento económico del país, buscar los
mecanismos, como el endeudamiento,
para financiar el capital humano. Conceptualizándolo como el conocimiento y las habilidades que forman parte de las personas, su
salud y la calidad de sus hábitos de trabajo, o como el aprovechamiento al
máximo del aporte humano, que como activo intangible se le asigna un valor y se
considera como parte del capital. Visto
de esta manera los conocimientos y las capacidades
humanas son activos, a los que, como en las máquinas, equipos o instalaciones,
se le invierte y se rentabiliza a lo largo de un período de tiempo.
En la literatura económica del Capital
Humano generalmente se pone mayor énfasis en la educación, la que se le
considera como fuente de crecimiento y de bienestar. Múltiples estudios[10]
demuestran la relación directa que tiene sobre el crecimiento económico y la
distribución del ingreso; sin embargo el concepto de Capital Humano reviste
múltiples facetas y puede abarcar diferentes tipos de inversión, por ejemplo se
asocia la de educación, salud, nutrición y la capacitación. Cabe señalar que ante el progreso tecnológico
sostenido y la necesidad de potenciar la innovación, en la última década se
viene resaltando en primer lugar la necesaria inversión en dar conocimientos,
formación e información a las personas, para que esto se revierta a su vez en
más innovación. Adicionalmente hay que
mencionar que para mejorar o realzar las capacidades de los trabajadores es
necesario el entrenamiento,
la educación
y la experiencia.
En el presupuesto del 2009 se resume que
la inversión en el Capital Humano se ubica en: Educación, Salud e
Investigación, los cuales tienen como principales componentes el pago de
salarios, bienes y servicios, que se clasifican como gasto corriente. Si ubicamos estos gastos dentro del
Presupuesto del 2009, aprobado en la Ley Nº 8691, se obtiene el siguiente
cuadro:
Cuadro #5
Presupuesto Nacional 2009
Distribución según Clasificador Funcional del Gasto
(Millones de colones)
|
Total |
1.225.411,2 |
|
Educación |
1.116.212,0 |
|
Salud |
96.441,8 |
|
Investigación |
12.757,4 |
Todo ellos representan ¢1.225.411,2
millones, lo que equivale al 29,7% del presupuesto.
Si desde la óptica presupuestaria, el
gasto en “Capital Humano” lo consideramos una inversión y entonces pasaría a
ser un gasto en capital, tendríamos que los gastos antes indicados se podrían
financiar con los “Ingresos de Financiamiento” (antes definidos como de
capital) lo que implicaría que el Gobierno Central podría destinar recursos de
la “Emisión de títulos valores deuda interna” al financiamiento de dicha
erogación. Este monto superaría al total de la autorización para la colocación
de títulos valores incluida en la Ley de Presupuesto Nacional del 2009, la cual
es por ¢1.124.563,0 millones.
Sobre el tema de fondo del análisis que trata este
dictamen, se comparte lo que se cita en
lo expuesto por el Departamento de Servicios Técnicos, cuando sobre el tema de
interés se refiere en el Informe Integrado sobre el PROYECTO DE LEY “INCLUSIÓN DE UN TRANSITORIO PARA LA NO APLICACIÓN
TEMPORAL DEL ARTÍCULO 6 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA
REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS, Nº 8131”, Expediente No. 17.337 I, ha señalado:
“...A
este respecto, desde un punto de vista financiero, para que el endeudamiento
sea sostenible y no comprometa la capacidad futura de operación, éste debe
destinarse a aquellos rubros que permitan en un futuro hacer frente a las
obligaciones que genere, tanto en cuanto al principal como con respecto a los
intereses. Es decir destinar recursos provenientes de endeudamiento a gastos
que no generen las potencialidades necesarias para aumentar el ingreso futuro,
conllevaría a la necesidad de obtener luego nuevo endeudamiento para hacer
frente a los gastos corrientes que no se alcanzaron a financiar, a lo cual debe
adicionarse los compromisos surgidos de la deuda adquirida. Esta dinámica
conlleva la conocida “bola de nieve” que en su momento provocó el desmedido
endeudamiento en el sector público
costarricense. La estrategia tendría mayor fundamento, si existiese un
compromiso en cuanto a que los ingresos corrientes futuros que se logren una
vez reactivada la economía e incrementado la recaudación se dirijan a disminuir el monto del financiamiento
contraído.
Finalmente
es importante indicar que tal y como se plantea el proyecto, el mismo abarcaría
la posibilidad de financiamiento de toda clase de gasto corriente, desde
remuneraciones e intereses hasta transferencias corrientes al sector público,
privado o externo. Además abarca a todas las instituciones cubiertas por la Ley
y no sólo al Gobierno Central, siendo que algunas de ellas podrían no requerir
tal autorización. Valga señalar a manera de ejemplo que en el caso del
proyecto de Ley para la Protección del
Empleo en Momentos de Crisis (expediente Nº17.315), se requiere el cumplimiento
de determinadas condiciones para que una empresa o sector productivo pueda
acogerse a las opciones que presenta dicha Ley.
Otro
riesgo inherente con la propuesta, se relaciona con la posibilidad de que no
sólo se financie el gasto corriente existente dejado al descubierto por la
reducción de la recaudación, si no que se permita el incremento del gasto corriente durante los
dos años de aplicación, amparado a la posibilidad de financiarlo con ingresos
de capital en ese lapso, gastos que como el relacionado con sueldos y salarios
son posteriormente difíciles de ajustar en el tiempo establecido por el
transitorio, requiriéndose a la larga de nuevos periodos de gradualidad en la
aplicación de la norma...”
Nuestras
preocupaciones, sobre el tema de fondo, se trae a aquí, cuando la Subcomisión
que estudió el PROYECTO DE LEY “INCLUSIÓN DE UN TRANSITORIO PARA LA
NO APLICACIÓN TEMPORAL DEL ARTÍCULO 6 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS, Nº 8131”, Expediente No. 17.337 I, expuso
similar inquietud, con los aquí suscritos, por ello interesa resaltar, que en
este tipo de iniciativas, el uso del financiamiento del gasto corriente con
deuda, debe quedar condicionado a:
“...
Se deben establecer topes máximos de endeudamiento.
Debe indicarse expresamente cuáles ingresos de capital se utilizaran.
Debe precisar qué gastos corrientes se podrían financiar y cuáles no.
La aplicación de la norma debe abarcar sólo al
Gobierno Central.
Establecer explícitamente que no se podrá recurrir a
endeudamiento interno o externo para pagar intereses vencidos de deuda pública.
Debe establecerse paralelamente una política de
contención del gasto que no afecte la inversión social. (Gastos de
representación, viajes al exterior, publicidad, etc).
La norma debe establecer los parámetros sobre cuales
indicadores económicos utilizara para la aplicación de la norma. Si bien se establece un plazo de dos años,
este debe estar sujeto al desempeño que demuestre la economía a nivel del
Índice Mensual de Actividad Económica, el desempleo y recaudación
tributaria...”
4.2.-
Entorno económico nacional.
De la revisión de
enero se proyectó un crecimiento de 2.2%
del PIB para el 2009 y con la última revisión se estimó una contracción de
–1.8%. Considerando estos nuevos pronósticos
del Banco Central de Costa Rica para el año 2009, la Contraloría General
de la República, procedió a estimar nuevamente los ingresos corrientes para ese año, resultando en un monto de
¢2.429.318.10 millones, reflejando una
disminución de ¢515.837.50 millones, lo que representa una disminución de –17.5% con respecto
a los ingresos corrientes originalmente aprobados en la Ley de Presupuesto de
la República para el Ejercicio Económico 2009, cuyo monto fue de ¢2.945.155.60
millones.
De acuerdo
con el Banco Central de Costa Rica, la actividad económica a febrero del 2009,
según la tendencia ciclo del Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE), que
mide la cantidad de bienes y servicios producidos en el país, registró una
contracción por quinto mes consecutivo y a un ritmo cada vez más
acentuado. El IMAE registró una caída
media de un 4,9% en el primer bimestre del 2009 con respecto a similar periodo
del año precedente cuando creció un 6,8%; por su parte la tasa interanual de
febrero se ubicó en un -5,1%.
De acuerdo con las cifras del mes de
febrero 2009, el Gobierno Central reportó ingresos por ¢159.781 millones y
efectuó egresos por ¢174.907 millones, lo que originó un déficit financiero de
-¢15.126 millones y contribuyó a que en términos acumulados el faltante en las
finanzas gubernamentales se ubicara en -0,52% del PIB (-¢92,962 millones),
continuando con la tendencia observada desde finales del 2008.
La
contracción de la actividad económica
principalmente a partir del último cuatrimestre del 2008 explica la
desaceleración o caída de los ingresos corrientes. Los principales factores
económicos que afectaron dicha desaceleración y que todavía amenazan los
ingresos del 2009 son:
La
actividad económica presentó una desaceleración importante a partir de mediados
del año 2008 y en el último trimestre mostró una fuerte contracción. Tal como lo refleja el índice mensual de
actividad económica (IMAE), hay crecimientos entre 2,5% y 0,4% en los meses de
junio a setiembre del 2008. Sin embargo, a partir de octubre comienza a
registrar caídas interanuales (datos de un mes comparados con los del mismo mes
del año anterior): -1,0% en octubre, -2,5% en noviembre, -3,8% en diciembre,
-4,6% en enero del 2009 y -5,1% en febrero 2009. Al comparar los datos del IMAE
de febrero 2009 con los de febrero 2008, se observa que los sectores de mayor
contracción son: industria manufacturera (-16,7%), actividad hotelera (-8,7%),
agricultura, selvicultura y pesca (-5,4%) y comercio (-3,7%).
Las importaciones
CIF del país, según la comparación de cifras mensuales interanuales 2007-2008,
caen en -19,1% en noviembre 2008; -5.5% en diciembre; -33,1% en enero 2009 y
-33,5% en febrero. El reporte de la recaudación en importación por principales
mercancías del TICA muestra que en enero del 2008 se recaudó un total de
impuestos de ¢70.436 millones, mientras que en enero 2009 se recaudaron ¢48.016
millones (un decrecimiento de 31,8%). En febrero 2008 la recaudación por
importaciones fue de ¢71.194 millones y en febrero del 2009 ascendió a ¢61.324
millones, para un decrecimiento del 13,9%. La disminución del valor de las
importaciones se atribuye a la difícil situación económica que vive el país, la
disminución del precio de los combustibles y de los alimentos, el incremento de
las tasas de interés, la baja demanda de materiales de construcción o de
materias primas asociadas con la construcción, la disminución de importación de
bienes de consumo e insumos de la producción y por la restricción crediticia
del sector financiero.
También
las exportaciones FOB del país se han visto afectadas por la crisis provocando
una reducción de las ventas de productos al mercado estadounidense y a Europa.
En los meses de noviembre y diciembre 2008 las exportaciones acumuladas
interanuales comienzan a crecer a tasas más bajas del 4,9% y 3,6%
respectivamente. En enero 2009 la variación acumulada interanual es de -11,1% y
en febrero 2009 es de -15,9%. Las exportaciones FOB del país crecen el 16,7% en
el 2006; 13,9% en el 2007 y 3,6% en el 2008.
En el primer bimestre del año, los
ingresos tuvieron una caída en su tasa de variación interanual de -1,9%
mientras que los egresos totales crecieron un 26%. En términos reales la
situación es similar, los ingresos cayeron -13% y los gastos se incrementaron
11,8%, contra crecimientos mostrados el
año anterior, de un 9,96% en los
ingresos y 1,8% para los gastos.
El comportamiento en la recaudación se
asocia con la reducción de la actividad económica nacional, destacando la menor
demanda de producto importado, lo cual se reflejó en la caída en términos
reales de -30,3% en la captación de ingresos por aduanas.
Además influyó la disminución en el
crecimiento de la mayoría de los otros tributos, como ventas internas, consumo
y renta, los cuales presentaron a febrero variaciones reales negativas de
-7,5%, -9,0% y -1,1% respectivamente.
En el caso de los “otros ingresos”, se presentó una desaceleración de
1,5% en su crecimiento real, destacándose la caída de -15,5% en la recaudación
por el impuesto de salida al exterior.
Por su parte el gasto primario
(excluyendo el servicio de la deuda) creció un 35,1% en términos nominales a
febrero del 2009 con respecto a igual periodo del año previo, debido
principalmente a la mayor remuneración asociada al pago del percentil a los
profesionales del Gobierno Central y a las transferencias para pago pensiones y
para el Fondo de Educación Superior. El
gasto en intereses de la deuda pública continuó siendo el único rubro dentro
del gasto que mantuvo una disminución (-15,2%) en términos nominales, resultado
que respondió al menor requerimiento de recursos financieros del Gobierno en el
2007 y 2008.
El comportamiento señalado para los
ingresos y gastos totales del Gobierno Central durante el primer bimestre del
año implicó, tal y como se indicó, un mayor déficit financiero, pero además un
déficit primario de -0,21% del PIB, revirtiendo el comportamiento observado
durante los dos últimos años.
Según
lo indicado por el Ministerio de Hacienda, la mejora en la recaudación
tributaria observada durante los últimos años, así como la disminución en el
gasto por intereses ante menores tasas en el mercado, permitió no solo
financiar el gasto corriente con ingresos corrientes sino que algunos rubros de
gasto de capital se pudieron financiar con dichos ingresos.
En el cuadro siguiente se observa como
efectivamente los ingresos de capital y financiamiento fueron disminuyendo su
participación en el financiamiento de gastos corrientes desde un 21.5% en el
2004, hasta un 0.3% en el 2008, en consecuencia, en el 2004 los gastos
corrientes de financiaron en un 78.5% con ingresos corrientes y para el 2008
este porcentaje subió hasta un 99.7%, en cumplimiento a la prohibición estipulada en el
artículo 6 de la ley Nº 8131, cuya suspensión temporal se busca con el proyecto
de ley # 17.337.
|
Cuadro
# 6 Gobierno Central: Gasto Corriente e Ingreso de
Capital y Financiamiento 1/ - en millones de colones corrientes - |
|||||
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Gasto Corriente |
1,299,812.9 |
1,495,975.6 |
1,651,848.1 |
1,848,525.3
|
2,117,040.9 |
|
Ingresos
capital y financiamiento / Gasto Corriente |
21.5% |
17.9% |
13.5% |
6.9% |
0.3% |
|
Títulos
Valores Deuda Interna / Gasto Corriente |
21.4% |
17.8% |
12.5% |
6.6% |
0.0% |
|
Otras
fuentes de Financiamiento / Gasto Corriente |
0.1% |
0.1% |
1.0% |
0.2% |
0.3% |
|
Ingresos de Capital |
279,654.74 |
268,454.85 |
223,484.16 |
127,297.52 |
5,466.47 |
|
Títulos
Valores Deuda Interna 2/ |
278,434.41 |
266,777.53 |
207,296.40
|
122,708.48
|
- |
|
Intereses |
278,434.41 |
266,777.53 |
207,296.40 |
122,708.48 |
- |
|
Internos |
205,026.81 |
266,777.53
|
207,296.40 |
122,708.48
|
- |
|
Externos |
73,407.60 |
- |
- |
- |
- |
|
Otras fuentes de Financiamiento 3/ |
1,220.33 |
1,677.32 |
16,187.76 |
4,589.04 |
5,466.47 |
Notas:
1/
Información de los Ministerios más el detalle de los Poderes de la República
2/
Solamente se incluyen la fuente de Financiamiento de Títulos Valores Deuda
Interna
3/ Se
incluyen fuentes de financiamiento producto de créditos externos, pero que por
el uso de los recursos se clasifica como gasto Corriente y
gasto financiado con superávit de los Poderes, para los cuales existe
autorización legal para ejecutarlos
(Con el nuevo clasificador al Ingreso de
Financiamiento se le da un trato similar al Ingreso de Capital.)
Fuente:
Ministerio de Hacienda, oficio DGPN-0291-2009
La Contraloría General de la República, refiriéndose a
la evolución de las finanzas públicas y la situación fiscal del Gobierno
Central indica: “Las
proyecciones para el 2009 están en función de varias magnitudes, como el
volumen de financiamiento alternativo ante una menor recaudación fiscal. El
Presupuesto aprobado en la Ley N° 8691 de 10 de diciembre de 2008 y las
incorporaciones realizadas hasta el mes de marzo, anticipan un déficit de
¢352.796 millones, monto que de hacerse efectivo resultaría en similar razón
deuda/PIB entre 2008 y 2009. Sin embargo, si se proporciona financiamiento para
mantener o aumentar el gasto, dicho indicador deuda/PIB aumentaría.
Las
presentes circunstancias de la Hacienda Pública para el corto y mediano plazo,
corresponden a un cambio de fondo en comparación con el cuatrienio anterior,
pues la tendencia será al déficit financiero y a que la deuda/PIB deje de
disminuir y tenga una evolución creciente a partir del 2010.” [11]
Considerando
lo anterior existe una clara expectativa de desmejoramiento de las finanzas
públicas para el presente y eventualmente el próximo año, siendo que la
magnitud de la necesidad de financiamiento del gasto corriente con ingresos de
capital va depender no sólo del deterioro de la recaudación, sino además del
crecimiento del gasto corriente, especialmente lo relacionado con los
intereses, esto ante un posible mayor costo de financiamiento en el mercado
local e internacional, así como el incremento en el volumen de la deuda, tanto
interna como externa. Valga señalar que de acuerdo con la revisión del Programa
Monetario para el 2009-2010 realizado por el Banco Central, se estima que el
resultado financiero del Sector Público Global como porcentaje del PIB será de
-3.7% para el 2009, siendo que no se estima proyección para el 2010.
4.3.- Comportamiento del Gasto
El
porcentaje de ejecución del presupuesto durante el primer semestre del 2009, no
presenta mayor variación en relación con los niveles de años anteriores. Si se considera el gasto comprometido y el
devengado con respecto al presupuesto sin ajustar al 30 de junio del 2009
igualmente sin considerar el Servicio de la Deuda, el porcentaje de ejecución
alcanza el 51%. Sin embargo, a continuación se expondrá cómo se presenta una
ligera inflexión en la composición del gasto.
Excluyendo
el Servicio de la Deuda, el crecimiento del gasto del primer semestre en
comparación con el gasto del primer semestre del año anterior, es mayor en 2009
que en 2008 (en términos nominales, 30% frente a 28%, y 20% frente a 13% en
términos reales) lo cual sugiere un comportamiento expansivo de los gastos de
operación, incluyendo las transferencias, en lo que va del año. Si se incluye
el Servicio de la Deuda, es decir, si se analiza el comportamiento del gasto
total, se observa un crecimiento del gasto del primer semestre menor en 2009
que en 2008, tanto en términos nominales como reales, lo cual se explica por la
menor tasa de crecimiento del título Servicio de la Deuda, el cual representa
un porcentaje muy importante (aunque cada vez menor) del presupuesto total: 33%
del presupuesto inicial en 2009 versus 43% y 40% en 2007 y 2008,
respectivamente.
Las
partidas que presentan una mayor ejecución (variación real) en el primer
semestre del 2009 en comparación con el primer semestre del año anterior son la
partida de bienes duraderos y la partida de materiales y suministros. Estas
mismas partidas también mejoraron ligeramente su porcentaje de ejecución en
este primer semestre (del 15% al 23% y del 13% al 20% respectivamente). Las
partidas de amortización y transferencias de capital no incrementan de manera
significativa el monto ejecutado (variación real) en este primer semestre con
respecto al primer semestre del año anterior.
Para
el 30 de junio el título de Partidas Específicas no tenía ejecución (para el
mes de agosto, se giró el 40%). Dentro de los registros contables más afectados
están los financiados con recursos de capital; sin embargo, el Gobierno
mantiene firme ejecución en sus prioridades del gasto como lo son
educación
y salud.
4.4.- Transferencias
Una vez más, en los presupuestos se
omite incluir, para todas las transferencias, la programación física institucional o
programática que incluye, en cada título, los logros esperados de los recursos
transferidos, no contempla descripción del impacto de estos recursos según lo
establece en el artículo 5 de la Ley Nº 8131 “Ley de Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos”.
La mayoría de las transferencias
incluidas en el proyecto de Presupuesto se utilizarán para el financiamiento de
gastos de operación, con financiados con deuda.
Sin embargo, dado lo anterior, con la información incluida es imposible
conocer qué tipo de gastos se están aprobando por parte de la Asamblea
Legislativa.
5.- Consideraciones finales
La
Fracción del Partido Acción Ciudadana ha insistido incansablemente en la
calidad del gasto y en la eliminación del gasto superfluo. De igual manera cree en el fortalecimiento de
la formación de capital, principalmente en aquellas áreas estratégicas, como lo
son la educación, la infraestructura, la agricultura, la ciencia y la
tecnología, entre otras. Con base en lo
anterior y teniendo en cuenta que a la fecha se está dando la situación,
con respecto al recorte de gastos, se
señala lo siguiente:
El
recorte en los gastos corrientes es mucho menor a lo esperado.
Casi
un 30% del recorte en los gastos corrientes corresponde a remuneraciones
(sueldos, incentivos, cargas sociales).
Esto no requirió mayor esfuerzo del Gobierno, dado que el porcentaje de
ajuste en los salarios (7%) es menor al porcentaje considerado en la
elaboración del presupuesto 2009 (10%).
De hecho, el recorte en esta partida (superior a los ¢11 mil millones)
está por debajo del monto de recursos (unos ¢32 mil millones) que la diferencia
en los porcentajes de inflación (un 3%) permite liberar. Además, las rebajas en
el renglón de salarios fue, en algunos casos, en plazas desocupadas, que por
gestión administrativa no se les ha
nombrado personal. La subejecución en
esa partida fue lo que les facilitó hacer esa rebajo, no así una rebaja en ese
concepto por austeridad del gasto.
El
monto total de la publicidad y la propaganda (¢1.080 millones) se recorta en
tan solo un 29,5% (¢319 millones), afectándose en menor medida lo presupuestado
para la Presidencia (15,66%) y el MOPT (22,73%), y en mayor medida lo que
corresponde al MAG (70,28%) y al MICIT
(43,06).
El
monto total (¢468.640.000) del presupuesto para el Programa de Delegados
Presidenciales presenta un recorte mínimo de un 4,35% (alrededor de ¢20
millones).
El
recorte en el gasto en servicios de gestión y apoyo (en el que se encuentran
las consultarías) es de ¢1.717 millones, lo que representa un 8,29% del monto
total (¢20.718 millones).
El
gasto en viaje y transporte (dentro y fuera del país) se recorta en tan solo un
4,65%. De más de ¢16 mil millones, sólo
se sustraen ¢777 millones.
En
actividades protocolarias y sociales se gastarán más de ¢390 millones, ya que
el recorte en este rubro supera levemente el 10% del total (casi ¢435 millones)
presupuestado.
Un 3%
es lo que se le recorta al monto total (¢1.111 millones) del gasto en
transferencias corrientes. Si al monto
recortado (poco más de ¢33 mil millones) se le resta lo correspondiente a la
deuda política (casi ¢13 mil millones), el porcentaje mencionado es de tan solo
un 1,83%.
No se
estima el monto correspondiente a la subejecución presupuestaria (tampoco en lo
que respecta a la menor inflación), por lo tanto no se incluyen recortes del
gasto en este sentido.
Se
realizan recortes en los gastos de capital, situación que no se esperaba que se
diera.
En lo
que respecta al MAG se le recortan ¢200 millones destinados para la compra de
un terreno para construir el nuevo Colegio Técnico Agropecuario de Cartago.
Al
Programa de Mejoramiento y Conservación de la Red Vial del MOPT se le recortan
más de ¢6.600 millones (materiales y bienes duraderos). Así mismo, se da un recorte en el Programa de
Transporte Terrestre por un monto de casi ¢300 millones (transferencia de
capital al INCOFER).
Es
preocupante lo que se aprecia en lo que respecta al MEP y por ende en la
educación. De los más de ¢30 mil
millones en recorte, cerca de un 40% se da en las subpartidas de bienes
duraderos (maquinaria, equipo y mobiliario y construcciones) y de
transferencias de capital (Juntas de Educación y Administrativas y Fundación
Omar Dengo). En bienes duraderos se
recorta un monto de casi ¢7 mil millones, y en transferencias de capital el
monto ronda los ¢5 mil millones.
En
vista de todo lo señalado la Fracción del Partido Acción Ciudadana rinde
dictamen negativo.
6.-
Recomendación para el Plenario: Conjugada la información abordada y
discutida se sugiere la recomendación
pertinente ante el Plenario, en el siguiente orden:
Por
las razones detalladas anteriormente, se recomienda a las Señoras Diputadas y
Diputados acoger el presente Dictamen.
En
observancia de las razones expuestas, se recomienda a las compañeras y
compañeros integrantes del Plenario Legislativo no votar el expediente
legislativo Nº 17.508, “Modificación de la Ley No.8691, “Ley de Presupuesto
Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2009 y
Primer Presupuesto Extraordinario de la República para el Ejercicio del 2009”
DADO EN EL PLENARIO LEGISLATIVO A LOS 24 DIAS DEL MES DE SETIEMBRE DEL AÑO 2009.
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Patricia Quirós Quirós Diputada |
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José Rosales Obando Diputado |
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Francisco Molina Gamba Diputado |
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