LEY
GENERAL PARA EL FORTALECIMIENTO
DE LOS
GOBIERNOS LOCALES
Poder
Ejecutivo
Expediente
N.º 17.297
ASAMBLEA
LEGISLATIVA:
El
Gobierno de la República de Costa Rica, decidió emprender un
Programa
de fortalecimiento institucional del Estado costarricense, incluyendo los
cambios
que deben producirse para mejorar la acción estatal en el espacio local.
El
objetivo de esta política gubernamental es reconfigurar el papel del Estado, de
modo tal
que se disminuya la centralización de la gestión gubernamental para
permitir a
las municipalidades ocupar un lugar preponderante en el desarrollo de
sus
comunidades, dotándolas de nuevas competencias y recursos.
El
compromiso de impulsar un proceso de descentralización es parte del
Plan nacional
de desarrollo 2006-2010 .Jorge Manuel Dengo., que tiene como una
de sus
prioridades promover las condiciones e instrumentos que le permitan al
gobierno
atender eficiente y eficazmente las demandas y aspiraciones de la
población.
El cambio en el modelo de centralismo en la prestación de servicios por
parte del
Estado es uno de los instrumentos para fortalecer la labor de los
gobiernos
locales y superar las debilidades de gestión pública centralizada.
Sobre este
tema, el presidente de la República, Dr. Óscar Arias Sánchez,
en un
discurso ante una gran mayoría de alcaldes y alcaldesas, pronunciado el 14
de agosto
de 2007, reiteró su compromiso de fortalecer a las municipalidades del
país, con
el fin de contribuir a la construcción de una sociedad más igualitaria.
En otro
acto el 31 de agosto de aquel año, fue presentada en Santa Cruz,
Guanacaste,
la Política de descentralización y fortalecimiento municipal
costarricense,
en la que el Gobierno se comprometió a elaborar, en consenso con
los
diversos actores relacionados con el régimen municipal, y someter a la
Asamblea
Legislativa, un proyecto de ley para la transferencia de competencias y
distribución
de recursos a las municipalidades.
La reforma
hecha en el año de 2001 al artículo 170 de la Constitución
Política
de Costa Rica (1) significó una gran decisión política al asignar al menos el
diez por
ciento del presupuesto de ingresos y gastos de la República a los
gobiernos
locales del país. Con ello, se creó una vinculación permanente entre los
fondos
nacionales y los fondos locales y en consecuencia entre las metas del
Gobierno
de la República y las de los gobiernos locales, para compartir el esfuerzo
de
desarrollo nacional.
1 El
artículo fue modificado mediante el Decreto Legislativo N.º 8106, de 3 de junio
de 2001,
publicado
en La Gaceta N° 132, de 10 de julio de 2001.
Esta nueva regla de transferencia de fondos
nacionales, constituye un paso
importante
hacia la adopción de un sistema descentralizado del Estado
costarricense,
sucedáneo de un sistema federal. Por ello la reforma al artículo 170
agrega el
componente económico necesario para ejercer las competencias
municipales
actuales, más las competencias que les sean transferidas
expresamente
por efecto del nuevo mandato constitucional. Se materializa la
autonomía
jurídica municipal porque se mejora la capacidad de gestión gracias a
los fondos
frescos que recibirán cada año del presupuesto nacional.
Los alcances de la mencionada reforma
constitucional, pueden sintetizarse
en lo
siguiente:
1) Se
requieren para completar el proceso de transferencia de recursos
y
competencias, una ley general que defina las pautas de la transferencia, y
siete
leyes especiales que definan las competencias y los recursos a
transferir;
estos últimos a razón de un 1,5% por cada ley específica hasta
completar
al menos el 10%.
2)
Establece un piso de 10% de recursos a transferir.
3) Las
competencias a transferir corresponden a las del Poder
Ejecutivo.
4)
Municipalidades y concejos municipales de distrito se constituyen en
sujetos
con capacidad receptora de competencias y recursos.
La reforma otorga el elemento económico al
régimen de autonomía, que es
el principal
obstáculo para una más amplia gestión de los servicios e intereses
locales.
La transferencia directa de fondos nacionales permitirá ahora fortalecer la
autonomía
jurídica atribuida por la Constitución Política de Costa Rica y definida
por la
Sala Constitucional así:
.IV.-
AUTONOMÍA MUNICIPAL. Generalidades. Gramaticalmente, es usual
que se
diga que el término "autonomía", puede ser definido como "la
potestad
que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias,
regiones u
otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida
interior,
mediante normas y órganos de gobierno propios.. Desde un punto
de vista
jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la
capacidad
que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su
propia
responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada
localidad
(el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha
dicho que
esa autonomía implica la libre elección de sus propias
autoridades;
la libre gestión en las materias de su competencia; la creación,
recaudación
e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se
refiere a
que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y
administrativa,
definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente
manera:
autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que
conlleva
la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter
democrático
y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución
Política
en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las
municipalidades
tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las
materias
de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere
únicamente
a la potestad reglamentaria que regula internamente la
organización
de la corporación y los servicios que presta (reglamentos
autónomos
de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida
también
como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la
creación,
modificación, extinción o exención de los tributos municipales
corresponde
a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el
artículo
121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y
autonomía
administrativa: como la potestad que implica no sólo la
autonormación,
sino también la auto administración y, por lo tanto, la
libertad
frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales
del ente.
Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución
Política
(artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal
anterior,
y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades
de
capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino
que han
dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser
autónoma,
que se define como libertad frente a los demás entes del Estado
para la
adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene
dada en
directa relación con el carácter electoral y representativo de su
Gobierno
(Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la
capacidad
de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de
inversión
en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder
Ejecutivo
y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y
programas
del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la
municipalidad
para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas
previamente
definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.
Esta
posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha
dicho que
el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el
órgano
fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y
de que,
consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-
administrativa,
no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la
mayoría
electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal
orientación
política puede divergir de la del Gobierno de la República y aún
contrariarla,
ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la
comunidad
estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una
posición
jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea
política
propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada
esfera de
intereses y competencias, de establecer una línea propia de
acción o
un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad
acerca de
la oportunidad y la utilidad de sus actos..
Desde antes de la reforma constitucional, la
definición de las atribuciones
municipales
era tan amplia en la constitución y en el Código Municipal, que
permitía y
permite al Concejo Municipal artículo 13 .a) Fijar la política y las
prioridades
de desarrollo del municipio.; .d) Organizar, mediante reglamento, la
prestación
de los servicios municipales.; k) Aprobar el Plan de desarrollo municipal
y el Plan
operativo anual.; y .p) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal,
establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la
constitución
de sociedades públicas de economía mixta..
Bajo estas
disposiciones cada concejo municipal puede extender hoy sus
servicios
progresivamente conforme lo permitan sus fondos y, de ser necesario,
leyes
especiales podrían definir con más detalle el modo de ejercerlas, sobre todo
cuando se
trata de la asignación de funciones que regulen o restrinjan el ejercicio
de
derechos constitucionales. Este es el propósito del artículo 28 párrafo segundo
de la
Constitución y del artículo 19 de la Ley general de la Administración Pública,
que dice:
“Artículo
19.-
1. El
régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado
a la ley,
sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.
2. Quedan
prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia..
Salvo
estas hipótesis especiales, que necesitan de una ley autorizante, el
concejo
municipal puede abrir servicios públicos nuevos, como servicios de
educación,
o de salud puesto que no necesita la municipalidad una nueva ley para
la
prestación de cada servicio que sea iniciado.
Por otra
parte, ha sido unánime la opinión de la doctrina y de la
jurisprudencia
constitucional en admitir que las municipalidades están autorizadas
por la
Constitución para prestar todos los servicios públicos propios del Poder
Ejecutivo,
salvo las materias de relaciones exteriores y de seguridad de la nación,
reservadas
al Poder Ejecutivo o al presidente de la República por los artículos 139
y 140 y
por efecto reflejo, por el artículo 121 de la Constitución Política. Véase lo
que opina
el profesor Eduardo Ortiz Ortiz:
.… las
municipalidades pueden tener competencias concurrentes, tanto con
entes
públicos –estatales o no- como con particulares.. (2)
En un
sentido amplio a favor de las competencias municipales se ha
pronunciado
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, las definió
así:
2 Ortiz
Ortiz Eduardo. La municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de
Administración
Local.
Madrid, 1987. Página 41.
.V.-
ADMINISTRACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES. Conforme lo
establece
el artículo 169 de la Constitución Política y el Código Municipal,
corresponde
a las municipalidades la administración de los servicios e
intereses
locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los
cantones
en armonía con el desarrollo nacional. Corresponde al
Ayuntamiento
debe establecer una política integral de planeamiento urbano,
que
persiga el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que
garantice
—al menos— eficientes servicios de electrificación y de
comunicación;
buenos sistemas de provisión de agua potable y evacuación
de aguas
servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y
alcantarillado,
modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades;
eficientes
servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras
vías
públicas; y en general planes concretos y prácticos para hacer
confortable
y segura la vida de la población. Por otra parte, de los hechos
acreditados
se desprende que la falta del sistema de alcantarillado es un
claro
asunto de carácter local. En consecuencia, no encuentra este Tribunal
motivo
para acoger el recurso contra las demás administraciones públicas
recurridas..
(3)
Por
supuesto, no pueden las municipalidades ejercer las competencias de
los otros
órganos constitucionales o de relevancia constitucional (como la CCSS y
el
Patronato Nacional de la Infancia), pero el ámbito de sus competencias es
ciertamente
enorme.
En cuanto
al concepto amplio de funciones locales, ha dicho la Sala
Constitucional:
.VI.- DE
LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN
DE LA
MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición
constitucional
expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o
atribuciones
en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo
local",
sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad
a
la que
está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (de la que
hemos
hecho referencia en los Considerandos anteriores), aunque sujeta al
control
fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General
de la
República. De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no
hay una
enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple
enunciación
del ámbito de su competencia; pero no por ello no
determinable,
a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número
6469-97,
de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil
novecientos
noventa y siete…. Sentencia N.° 5549-99.
Así las
cosas, no era necesario vincular, ni siquiera de manera general, la
asignación
a las municipalidades de fondos públicos del presupuesto nacional de
ingresos y
gastos con la transferencia de funciones que ejerce hoy el Poder
Ejecutivo.
Esta es una solución innecesaria para esos efectos.
3
Sentencia de amparo N° 2006-16599.
Pese a lo expuesto, la Sala Constitucional si
ha vinculado la obligación de
transferir
fondos a las municipalidades con la obligación de transferir
competencias.
Véase la opinión rendida al momento de conocer el proyecto de
Ley N°
14.310:
"De
estas intervenciones de los legisladores, citadas a manera de ejemplo
de cuál ha
sido la intención del constituyente derivado, se pueden extraer
las
siguientes conclusiones: a) la reforma del artículo 170 constitucional
pretende
crear, con rango de norma superior, una participación municipal
no menor
de un diez por ciento en el Presupuesto Ordinario de la
República.
Esto significa que esa suma de dinero, deberá ser transferida
por el
Poder Ejecutivo a todas las municipalidades del país, de conformidad
con las
disposiciones que se establezcan en una ley ordinaria que deberá
promulgarse,
en la que se trasladarán, también, competencias del Poder
Ejecutivo hacia
el ámbito local (párrafo tercero de la norma propuesta); b) la
transferencia
de recursos se deberá iniciar en el Presupuesto Ordinario de
la
República que se tramite después de transcurrido un año de publicada la
reforma;
c) la transferencia de fondos se hará paulatinamente, a razón de
un uno
coma cinco por ciento (1,5%) anual, que se acumula hasta
completar
el diez por ciento, lo que significará un término de no menos de
siete
años; d) para que cada asignación anual que se haga en el
Presupuesto
Ordinario de la República, origine el deber de transferir los
recursos
económicos, será requisito necesario que la Asamblea Legislativa
promulgue
en cada caso una ley especial, trasladándole a las
municipalidades
competencias del Poder Ejecutivo o de los entes
descentralizados".
.Tal y como establece el Transitorio
mencionado, para que proceda la
asignación
presupuestaria del porcentaje correspondiente, debe aprobarse
previamente
una ley específica que indique cuales son las competencias
trasferidas
del Poder Ejecutivo a las Municipalidades y, una vez aprobada
esa ley,
procede la asignación presupuestaria. Mientras no se apruebe la
ley que
traslada competencia, no es constitucionalmente posible asignar
recursos..
(4)
Con
respecto a este tema, debe considerarse que el artículo 170 de la
Constitución
contiene dos reglas diferentes, por una parte la obligación de
transferir
al menos el 10% de los ingresos ordinarios que forman parte del
presupuesto
nacional a las municipalidades y la obligación de transferir
competencias.
Pero la norma no obliga a valorar o cuantificar el gasto en un
servicio o
competencia del Poder Ejecutivo para transferir el correspondiente
presupuesto
como expresión contable de esa competencia.
4 Sala
Constitucional. Voto N.º 3493, de 17 de abril de 2002.
Ahora bien, una vez aprobada de esta manera la
reforma, la solución
parcial y
temporal es la definición de los modos locales de ejercer una
competencia
nacional, de manera que la transferencia a los gobiernos locales, sea
esta total
o parcial, permita ejercer simultáneamente una competencia por el
gobierno
nacional y por el gobierno local. En este sentido, es necesario emplear la
solución
brindada por la Ley general de caminos públicos que distribuye la
competencia
de construir y mantener las vías públicas del país entre el gobierno
nacional y
el gobierno local. La competencia es la misma, pero se ejerce .según
su
función. entre el Ministerio de Obras Públicas y las municipalidades. Dice el
artículo
1:
.Artículo
1.-
Para los efectos de la presente ley, los
caminos públicos, según su
función
-con su correspondiente órgano competente de administración- se
clasificarán
de la siguiente manera:
Red vial nacional: Corresponde su
administración al Ministerio de
Obras
Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al
efecto
determine el Poder Ejecutivo, por vía de decreto. Esta red estará
constituida
por las siguientes clases de caminos públicos:
a)
Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de
corredores,
caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente
altos y
con una alta proporción de viajes internacionales,
interprovinciales
o de larga distancia.
b)
Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras
cantonales
importantes no servidas por carreteras primarias -así
como otros
centros de población, producción o turismo-, que generen
una
cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.
c)
Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del
tránsito
para las carreteras primarias y secundarias, y que
constituyen
las vías principales para los viajes dentro de una región,
o entre
distritos importantes.
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes
designará, dentro de la
red vial
nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales solo se
permitirá
el acceso o salida de vehículos en determinadas intersecciones
con otros
caminos públicos. También designará las autopistas, que serán
carreteras
de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla
central
divisoria.
Red vial cantonal: Corresponde su
administración a las
municipalidades.
Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos
por el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial
nacional:
a) Caminos
vecinales: Caminos públicos que suministren acceso
directo a
fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen
caseríos y
poblados con la red vial nacional, y se caracterizan por
tener
bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes
locales de
corta distancia.
b) Calles
locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de
un área
urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la red vial
nacional.
c) Caminos
no clasificados: Caminos públicos no clasificados
dentro de
las categorías descritas anteriormente, tales como caminos
de
herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy
pocos
usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y
mejoramiento..
Esta es
una solución razonable para ejecutar el mandato hecho por el
artículo
170 de la Constitución Política puesto que no será necesario extinguir las
competencias
del Poder Ejecutivo ni de sus órganos al momento de transferir
atribuciones
o servicios a las municipalidades, sino que será posible definir el
modo local
de ejercerlas. Bajo esta tesis, los gobiernos locales apoyarían al
gobierno
de la República al prestar servicios simultáneos pero diferenciados en la
modalidad
o grado de ejercicio.
En apoyo a
esta tesis, está la indefinición constitucional de lo local que
queda
librada a la ley, porque:
.La limitación
fundamental que pareciera existir, en garantía de la
competencia
local de la municipalidad, es la reserva de ley. Lo local. es un
concepto
indeterminado utilizado por el artículo 169 de la Constitución, que
sólo puede
ser reducido por ley, con exclusión de reglamentos autónomos,
por
tratarse precisamente de materia constitucional y de un verdadero
derecho de
igual rango que tiene la municipalidad a su gestión sobre este
ámbito..(5)
Véase que
la norma constitucional no crea una relación simétrica entre la
asignación
de fondos nacionales a las municipalidades y el costo de las funciones
que se
transferirían. No existe la necesidad de hacer un avalúo del costo de las
funciones
actuales del Poder Ejecutivo como regla previa para definir su atribución
a las
municipalidades. No se creó una vinculación entre el monto del presupuesto
invertido
por el Poder Ejecutivo en el cumplimiento de determinadas funciones y el
monto del
presupuesto transferido a las municipalidades; por ello, es posible
transferir
los recursos del presupuesto nacional y gradualmente definir cuáles
competencias
asumirán las municipalidades de manera total o parcial, según la
regla de
modo que se disponga en cada caso y según los acuerdos concertados
con estas.
5 Ortiz
Eduardo, La municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de
Administración Local,
Madrid,
1987, página 42.
Así, deberá cumplirse el mandato
constitucional en cuanto al presupuesto
entregado
a fines municipales, pero las competencias transferidas podría tener
una
inversión presupuestaria actual significativamente menor. Ello porque se
podrían
mantener funciones nacionales de definición política en determinada
materia, y
delegar el ejercicio o cumplimiento de los actos materiales en las
municipalidades.
Por ejemplo, la definición de las políticas y criterios en el campo
de la
fiscalización fitosanitaria o zoosanitaria correspondería al Gobierno nacional,
y la
ejecución de esa política le correspondería a las municipalidades.
Más
participación vecinal
El proyecto pretende fortalecer el estado
social y democrático de derecho, y
permite
colocar al ciudadano en su condición de destinatario de los servicios y
programas
públicos quien es el fin esencial de la organización administrativa. La
descentralización
de funciones ejercidas por el Poder Ejecutivo permitirá introducir
cambios
importantes en la gestión de la Administración Pública y redefinirá su
relación
con el sector descentralizado municipal porque las municipalidades serán
en el
futuro importantes centros políticos, al tener la posibilidad de prestar
servicios
y de ejercer funciones gracias a la transferencia de fondos nacionales.
Es posible también que se produzca un cambio
en las instituciones
descentralizadas
y los diferentes órganos no estatales que ejercen competencias
nacionales,
cuyas tareas fueron originalmente responsabilidad del Poder
Ejecutivo.
Como este proceso centrífugo no ha favorecido a los gobiernos locales,
ha
generado una cantidad de instituciones en contra de las funciones
municipalidades,
es probable que sea analizado su futuro en aras de simplificar su
número a
favor de las municipalidades. Hoy son muchos los fondos públicos
descentralizados
del Poder Ejecutivo pero que fueron asignados a instituciones
.intermedias.
entre el Gobierno nacional y el gobierno local, que no satisfacen los
intereses
y servicios locales. Esta dispersión y duplicidad puede cambiar por
efecto del
mandato impuesto por el artículo 170 de nuestra Constitución.
La reforma legal propuesta promueve la idea de
una verdadera
descentralización
del poder para el fortalecimiento de los gobiernos locales y la
asignación
progresiva de competencias a esas entidades.
Contenido
del Proyecto de Ley
El texto que se propone es el resultado de una
amplia investigación de la
doctrina,
jurisprudencia y análisis jurídico sobre el Régimen Municipal
Costarricense,
resoluciones de la Sala Constitucional sobre el tema de la
autonomía
local y los votos que ha emitido en relación a las iniciativas de los
proyectos
de ley tramitados mediante los expedientes legislativos número 14.310,
16.003 y
16.029. Así también el Mideplan, el Ifam y el Proyecto Fomude se dieron
la tarea
de desarrollar un proceso de consulta y validación de esta propuesta de
Proyecto
de Ley, la cual fue consultada a diferentes actores y especialistas
nacionales
competentes en la materia, a las autoridades municipales del país, a
las
federaciones municipales, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales y en
general se
tomó en cuenta a la mayoría de actores vinculados con el sector
municipal.
El Proyecto de ley General para el
Fortalecimiento de los Gobiernos
Locales
propone la transferencia de recursos del Presupuesto de Ingresos y
Gastos de
la República y la titularidad de competencias administrativas del Poder
Ejecutivo
a los Gobiernos Locales y así contribuir al proceso de descentralización
territorial
de Estado costarricense.
Se rescatan de otros proyectos de ley los
principios de subsidiariedad,
complementariedad,
equidad, gradualidad, asimetría, permanencia,
democratización,
integración regional y financiación, para que sirvan de guía de
interpretación
y aplicación de la ley.
El texto permite que el fortalecimiento de los
gobiernos locales sea un
proceso
activo en esta Ley pero que debe ser incrementando progresivamente por
las otras
leyes especiales en la medida que la adopción de nuevos servicios y
funciones
sea asumida por distintas municipalidades. En este sentido, el principio
de
gradualidad permite actuar con cautela para permitir una participación cada
vez mayor
de todos los vecinos.
Con el principio de asimetría se permite que
una competencia nacional le
sea
transferida a una municipalidad que ha demostrado tener el interés y la
capacidad
de gestión para asumirla, pero permite que las otras municipalidades
puedan
asumirla en otro momento de manera voluntaria. Los principios de
gradualidad
y asimetría establecen que la transferencia de fondos y de
competencias
responderá a la capacidad efectiva de gestión propio de cada
municipalidad,
de conformidad con sus propios programas de gestión para el
cantón.
Como un complemento necesario de la reforma,
se dedica parte del
capítulo
VI a modificar el Código Municipal para completar el fortalecimiento de las
competencias
municipales. Para ello, se propone permitir el ejercicio de las
competencias
municipales más allá del límite del cantón, como una manera de
permitir
la colaboración de las municipalidades en la solución de problemas
comunes
regionales, como la construcción de acueductos, de vías públicas o de
sistemas
de electrificación. Entonces, se incrementa sustancialmente el concepto
de los
intereses y servicios locales, para permitir la inversión de fondos y la
prestación
de servicios fuera del cantón como producto de programas acordados
por varios
gobiernos locales.
Se adoptan criterios a seguir para la
distribución de los recursos que el
Gobierno
central asignará a los gobiernos locales. Aunque cada ley específica
definirá
los criterios de asignación de fondos, se establece una regla general para
que en
caso de que el legislador no logre definirlos, hacerlo de la siguiente
manera:
1) Un 10%
correspondiente a la densidad poblacional.
2) Un 65%
correspondiente al índice de desarrollo social.
3) Un 25%
por concepto de asignación igualitaria.
Estos criterios pretenden una distribución
equitativa del presupuesto
nacional
entre los diferentes cantones, y mejor será el efecto sobre la calidad de
vida de
los vecinos y es el resultado de un ejercicio técnico que demostró que esta
asignación
es la adecuada para fortalecer a los gobiernos locales.
No se prevén criterios para clasificar los
ingresos municipales, porque
consideramos
que esta será una decisión posterior de la Asamblea Legislativa,
puesto que
significa reformar múltiples leyes creadoras de impuestos.
Resulta importante mencionar, que a diferencia
de otros proyectos, en este
no se
indica las competencias que se trasladarán; esto en atención al alcance del
artículo
170, en virtud del cual se requerirá de siete leyes especiales para
completar
el proceso.
Se consideró que definir taxativamente un
conjunto de competencias a
trasladar,
se constituiría en una camisa de fuerza, por lo que la apuesta va
orientada
a brindar un marco jurídico flexible que permita al legislador, al momento
de la
discusión de la legislación especial, determinar en consideración a su
entorno
político, que competencia estará sujeta a traslado.
El proyecto propone la reforma al Código Municipal
para permitir el ejercicio
extraterritorial
de las competencias municipales, para permitir la ejecución de
programas,
la prestación de servicios y la construcción de obras supra-cantonales;
como por
ejemplo un acueducto que sirve a dos o más cantones, un servicio
común de
transportación de personas, un camino vecinal, un muelle o puerto
fluvial de
uso regional.
La reforma legal propuesta permite usar los
fondos de manera
mancomunada
por un simple acuerdo o convenio municipal, para aumentar la
capacidad
de gestión de municipalidades contiguas.
Como su nombre lo indica, el proyecto de Ley
general para le
fortalecimiento
de los gobiernos locales, tiene la característica de .general.; sin
embargo va
más allá del proceso original de transferir competencia y recursos y se
constituye
en una herramienta de modernización del ordenamiento jurídico
municipal
costarricense. Ahí se definen aspectos básicos del proceso; tales
como:
Capítulo
I, II y III
a)
Propósitos del proceso (el proceso no es concebido como un fin en sí
mismo sino
como un medio para el mejoramiento de la gestión pública y el
fortalecimiento
de la gobernabilidad democrática).
b)
Principios (para interpretar, integrar y delimitar el campo de
aplicación
de las normas).
c)
Ejercicio asociado de competencias (para integrar municipalidades
entre sí o
con otros entes de naturaleza municipal en la prestación de
servicios).
d) Origen
de las competencias que se trasladan: Se trata de
competencias
actualmente ejercidas por el Poder Ejecutivo, con excepción
de
aquellas definidas constitucionalmente.
e) Origen
de los recursos: Se trata de recursos que corresponden a los
ingresos
ordinarios del presupuesto nacional (el menos un 10%).
f)
Coordinación del proceso. El proceso tendrá la característica de
concertado
entre el Poder Ejecutivo y los entes locales, correspondiendo su
coordinación
al Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, con
la participación
de un órgano consultivo con representación de las partes.
g)
Definición de las competencias: El proyecto no define las
competencias
a trasladar, lo que corresponderá a definirlas al legislador en
las leyes
especiales.
h)
Traslado de recursos: Para cada competencia, el legislador definirá
los
criterios de distribución. Se harán paulatinamente y de manera
acumulativa,
a razón de un 1,5% en cada ley especial hasta completar al
menos un
10% de los ingresos ordinarios del presupuesto nacional.
Capítulo
IV
Establece reglas generales para garantizar la
participación ciudadana
dentro del
proceso.
Capítulo V
Establece las reglas para un régimen especial
de contratación
administrativa
municipal que flexibilice los procedimientos, reduzca los plazos, y
respete
los principios de contratación definidas en las Constitución Política.
Capítulo
VI
Modificaciones de algunas leyes para adecuarla
al proceso (Código
Municipal,
Ley de contratación administrativa, Código Procesal Contencioso-
Administrativo)
Capítulo
VII
Se crean los consejos cantonales de
coordinación institucional como
instancia
política de coordinación de políticas públicas con incidencia local.
En virtud de lo anterior, se somete al
conocimiento y aprobación de la
Asamblea
Legislativa, el presente proyecto de Ley general para el fortalecimiento
de los
gobiernos locales.
LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY
GENERAL PARA EL FORTALECIMIENTO
DE LOS
GOBIERNOS LOCALES
CAPÍTULO I
Disposiciones
generales
ARTÍCULO
1.- Objetivo: La presente Ley tiene como objetivo ejecutar la
disposición
establecida en el artículo 170 de la Constitución Política de la
República
de Costa Rica, con el fin de transferir recursos del presupuesto de
ingresos y
gastos de la República y la titularidad de competencias administrativas
del Poder
Ejecutivo a los gobiernos locales; y contribuir al proceso de
descentralización
territorial del Estado costarricense.
ARTÍCULO
2.- Propósitos. Este proceso busca contribuir a la modernización
el Estado
de Costa Rica, acercar la prestación de los servicios públicos a los
ciudadanos
a través de una gestión eficiente, eficaz y transparente, mejorar la
gobernabilidad
democrática y la fiscalización social en la gestión pública.
ARTÍCULO
3.- Principios del proceso de transferencias. Son principios
orientadores
del proceso de transferencia de fondos públicos y de competencias
del Poder
Ejecutivo y de sus órganos a los entes locales, los siguientes:
a)
Subsidiariedad: Las competencias municipales serán ejercidas de
manera
subsidiaria por la Administración Pública central o descentralizada
cuando de
manera excepcional lo amerite la protección de los derechos de
los
vecinos de un cantón.
b)
Complementariedad: La transferencia de competencias del Poder
Ejecutivo
y de sus órganos a los entes locales, permitirá el ejercicio
concurrente
de competencias cuando sea necesario para garantizar la
mejor
prestación de los servicios públicos a los vecinos y el equilibrio entre
la
administración pública nacional y la administración pública municipal.
c) Equidad:
La distribución de los recursos del Estado hacia los
gobiernos
locales, será proporcional y adecuada a las necesidades y
capacidades
locales, así como al ámbito, alcances y cobertura de las
competencias,
atribuciones y servicios descentralizados.
d)
Gradualidad: El proceso de descentralización se ejecutará de
manera
gradual, progresiva y ordenada, conforme a los criterios aquí
dispuestos,
para permitir la transferencia de recursos nacionales hacia los
gobiernos
locales, una clara asignación de competencias a los gobiernos
locales y
asegurar la eficiencia y eficacia de los servicios municipales.
e)
Asimetría: El proceso de descentralización tomará en cuenta las
diferencias
existentes entre cada gobierno local respecto de su capacidad
de gestión
efectiva para prestar servicios básicos a los vecinos o la
construcción
de obras públicas urgentes, fomentará la homologación de las
competencias
ejercidas por todos los gobiernos locales y definirá criterios
objetivos
para asignarlas de manera equitativa, progresiva.
f)
Permanencia: La descentralización es una política permanente de
Estado, de
orden público y vinculante para la Administración Pública central
y
descentralizada.
g)
Democratización: La descentralización municipal fomentará la
participación
democrática de los vecinos en el funcionamiento y
organización
de los gobiernos locales y promoverá la igualdad de
oportunidades
para el desarrollo humano.
h)
Integración regional: El proceso de descentralización promoverá la
integración
de los intereses y servicios de cada cantón con los de los
cantones
vecinos, conforme a sus características naturales; impulsará la
mejor
planificación y ordenación del territorio, la mejor distribución de la
población
y la más justa distribución económica y social de la riqueza.
i)
Financiación: Cada ley especial especificará cuáles son las
competencias
que se transfieren, reglas sobre su ejercicio y los fondos
necesarios
para ejercerla. Las municipalidades no estarán obligadas a
asumir
nuevas competencias si no han sido transferidos los recursos
requeridos
para garantizar su ejercicio eficaz y eficiente.
ARTÍCULO
4.- Ejercicio asociado de las competencias municipales.
1) Una vez
que la titularidad de la competencia sea asumida por el
gobierno
local podrá ser ejercida con los otros gobiernos locales o con
otras
instituciones públicas para cumplir fines locales, supra cantonales,
regionales,
provinciales o nacionales.
2) El ejercicio
colectivo de las competencias municipales no causa su
renuncia
ni su transferencia.
3) Los
gobiernos locales podrán ejercer sus competencias e invertir sus
fondos por
intermedio de entes de naturaleza local o regional, creados con
ese propósito,
como las federaciones municipales. Los entes municipales
supra
cantonales gozarán de plena personalidad jurídica para el
cumplimiento
de los fines y de la inversión de los fondos municipales.
4) Los
gobiernos locales serán ejercidas de manera que se cumpla el
plan de
desarrollo municipal; y en lo aplicable, con respeto del principio de
autonomía
municipal, el plan nacional de desarrollo.
5) El
territorio del cantón no será el límite al ejercicio de las
competencias
ni para la inversión de fondos públicos municipales
necesarios
para el cumplimento de sus fines.
CAPÍTULO
II
De la
coordinación y concertación del proceso de transferencias
de
recursos y competencias
ARTÍCULO
5.- Autoridad responsable en el Poder Ejecutivo. Para los
efectos de
ésta Ley, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
será la
autoridad responsable del Poder Ejecutivo ante las municipalidades de la
coordinación
y concertación del proceso de transferencia de recursos y
competencias
del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades y
concejos
municipales de distrito. El Poder Ejecutivo a través del Ministerio de
Planificación
Nacional y Política Económica, propondrá las competencias que
serán
transferidas a los gobiernos locales, así como los recursos necesarios para
ejercerlas;
concertará el proceso de transferencia de competencias y elaborará
los
anteproyectos de ley que serán sometidos a conocimiento de la Asamblea
Legislativa.
Dentro de este proceso, el Poder Ejecutivo
podrá implementar planes,
programas
o proyectos que permitan verificar la idoneidad del gobierno local, para
asumir
nuevas competencias y recursos. Lo anterior con mecanismos de apoyo
permanente
al mejoramiento de la gestión municipal, sin perjuicio de la autonomía
municipal
y en concordancia con los alcances del artículo 170 constitucional.
ARTÍCULO
6.- Órgano consultivo. Para sus funciones de coordinación y
concertación,
la autoridad responsable contará con la asistencia de un consejo de
carácter
consultivo, presidido por ella misma, en el que estarán representados el
Ministro
de Hacienda, un representante del IFAM, un representante de la Unión
Nacional
de Gobiernos Locales, un representante de la Asociación Nacional de
Alcaldías
e Intendencias, una representante de la Red de Mujeres Municipalistas,
un
representante de Conadeco, un representante de la empresa privada a elegir
por la
Uccaep, un representante del sector sindical, y dos representantes de las
Federaciones
de Municipalidades designados por ellas.
ARTÍCULO
7.- Coordinación. Los ministerios y sus órganos adscritos
deberán
coordinar con el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica
sus
acciones específicas para desarrollar con eficiencia y eficacia el proceso de
transferencia
de competencia y recursos, la elaboración de los planes
correspondientes
y verificar que sean ejecutados de conformidad con lo
dispuesto
por la Constitución Política y esta Ley.
ARTÍCULO
8.- Obligaciones de los Ministerios, órganos adscritos y
entes
locales. Los ministerios y sus órganos adscritos incorporarán en el Plan
operativo
institucional la obligación de ejecutar las políticas y programas
aprobados
por cada ley especial para cumplir el proceso de transferencia; de
igual
manera lo deberán hacer los entes locales receptores de recursos y
competencias.
ARTÍCULO
9.- Informe presidencial anual. El presidente de la República
incluirá en
el mensaje anual que presenta a la Asamblea Legislativa, un informe
del estado
de situación del proceso de transferencia de competencias y recursos
a los
gobiernos locales.
ARTÍCULO
10.- Normas para la transferencia de recursos y
competencias:
a) Las
competencias a transferir serán determinadas en las leyes
especiales
a que se refiere el transitorio de la reforma del artículo 170
constitucional.
b) Serán
transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo
financiadas
con programas del presupuesto nacional, que sean
susceptibles
de ejercerse localmente y que no estén asignadas
específicamente
a dicho Poder en la Constitución Política.
c) El
ejercicio de las competencias a transferir deberá representar para
el Poder
Ejecutivo un costo total equivalente al monto de los fondos a
trasladar.
d) La
transferencia de recursos se hará paulatinamente, a razón de un
uno coma
cinco por ciento (1,5%) de los ingresos ordinarios del
Presupuesto
de Ingresos y Gastos de la República en cada ley especial y
de manera
acumulativa hasta completar al menos un diez por ciento.
e)
Dispuesta la transferencia, las competencias son asumidas por los
entes
locales como propias y a su entera responsabilidad.
f) Los aspectos
de carácter laboral se regularán por los que al efecto
dispone el
Estatuto del Servicio Civil, el Código Municipal y el Código de
Trabajo
según corresponda.
g) El
traslado de las competencias entrará en vigencia a partir del
primero de
enero del año en que se contemple el traslado de los recursos.
h) La
transferencia de competencias es incondicionada y solo podrá
coordinarse
su definición y traslado efectivo con el Ministro de Planificación
y Política
Económica.
ARTÍCULO
11.- Solución de conflictos de competencia
Los conflictos de competencia que se generen
entre el Gobierno de la
República
y los gobiernos locales y entre estos últimos, se resolverán ante la Sala
Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia de acuerdo a la Ley de la
jurisdicción
constitucional.
CAPÍTULO
III
Criterios
para la atribución de fondos y de competencias a los entes locales
ARTÍCULO
12.- Distribución de los fondos: Cada ley específica definirá los
criterios
de distribución; sin embargo, ante la eventualidad que el legislador no
lograse
consensuar un criterio suficiente para definirlos, el monto se distribuirá en
consideración
a las siguientes reglas:
1. Un 10%
correspondiente a la densidad poblacional.
2. Un 65%
correspondiente al índice de desarrollo social.
3. Un 25%
por concepto de asignación igualitaria.
Una vez identificado el monto correspondiente
a cada gobierno local, los
concejos
municipales de distrito percibirán directamente el monto respectivo y la
competencia,
en consideración a los mismos criterios de distribución aplicados
por
distrito en el cantón al que pertenezcan.
ARTÍCULO
13.- Giro de los fondos: El giro de los fondos deberá hacerse en
tres
tractos, en la primera quincena de enero, de abril y de julio de cada año. La
Contraloría
General de la República tendrá la obligación de tramitar todo
presupuesto
extraordinario que para los efectos sean necesarios. El tesorero
nacional
será personalmente responsable del giro total y oportuno de los fondos
ARTÍCULO
14.- No aplicación a los fondos transferidos de disposiciones
especiales
que afectan los ingresos ordinarios locales. No serán aplicables a
los fondos
transferidos conforme al artículo 170 de la Constitución Política, las
disposiciones
que establezcan remuneraciones, transferencias o destinos
específicos
según el monto de los ingresos ordinarios locales.
CAPÍTULO
IV
Participación
ciudadana en el proceso
ARTÍCULO
15.- Fiscalización social. Las municipalidades adoptarán
procedimientos
para que los munícipes y sus organizaciones sociales puedan
tener
acceso a toda la información pública municipal y para fiscalizar la inversión
de los
fondos públicos. Además, permitirán la fiscalización del proceso regulado
en esta
Ley.
ARTÍCULO
16.- La participación de los munícipes en el proceso de
transferencia
de competencias y de recursos será reglamentado por cada
municipalidad,
lo cual podrán hacer de manera individual o por medio de sus
organizaciones
sociales.
ARTÍCULO
17.- Presupuestos y participación ciudadana. La Alcaldía, con
al menos
tres meses de anticipación a la formulación del proyecto de presupuesto
al concejo
municipal, invitará a los munícipes y a sus organizaciones a emitir su
parecer
con respecto a la cartera de proyectos a ejecutar por el gobierno
municipal
y el presupuesto para cumplirlos.
Las opiniones de los ciudadanos deberán
sistematizarse y ponerse en
conocimiento
del concejo municipal en un informe técnico por medio del cual se
evidencie
que hubo una valoración de las opiniones emitidas por los vecinos.
El concejo municipal podrá reglamentar otros
medios de participación
ciudadana
distintos al aquí indicado, con observancia de los objetivos que se
pretende
sustanciar.
ARTÍCULO
18.- Objetivos de la participación ciudadana. Los objetivos del
proceso de
participación de los vecinos en la elaboración del presupuesto
municipal
son:
a)
Democratizar las decisiones en torno a los proyectos que
desarrollará
la municipalidad.
b)
Empoderar a los munícipes en la formulación y preparación del
presupuesto
municipal.
c)
Fortalecer los procesos de autogestión local y asegurar la
participación
efectiva de las comunidades en la identificación y selección
de los
proyectos.
d)
Propiciar un balance adecuado entre el número e importancia de los
proyectos
por barrio o distrito.
e)
Fiscalizar el cumplimiento del Plan de gobierno municipal, y del Plan
nacional
de desarrollo con las necesidades de los ciudadanos del cantón,
particularmente
para la reducción de la pobreza, la inclusión social, el
desarrollo
solidario, el desarrollo sostenible con énfasis en la defensa del
medio
ambiente y el crecimiento económico del cantón o de la región.
f)
Fiscalizar el correcto uso de los fondos públicos municipales.
CAPÍTULO V
De la
contratación administrativa municipal
ARTÍCULO
19.- Normativa aplicable. La adquisición de bienes y servicios
que
realicen las municipalidades y los concejos municipales de distrito estará
sometida a
las disposiciones especiales contenidas en esta Ley y en su
Reglamento.
La Ley de contratación administrativa, sus reformas y su
Reglamento,
se aplicarán de manera supletoria. Los gobiernos municipales
deberán
sujetarse al control exclusivamente de legalidad de la Contraloría
General de
la República, además de regirse por lo que reglamentariamente
disponga
el Poder Ejecutivo, reglamento que deberá respetar los principios
constitucionales
establecidos en materia de contratación pública.
ARTÍCULO
20.- Capacidad de contratación. Las municipalidades tendrán
plena
capacidad para celebrar todo tipo de contrato público, incluso acudiendo al
uso de
figuras del Derecho privado, cuando estas resulten idóneas para la
satisfacción
del interés público.
Para el cumplimiento de sus fines, y en
complemento a lo dispuesto en el
Código
Municipal, los gobiernos locales están facultados para suscribir contratos
de
constitución de fideicomisos de cualquier índole, dentro y fuera del territorio
nacional.
Los fideicomisos se constituyen para servir como mecanismo de
financiamiento,
en los cuales, sus flujos futuros de fondos responden por
emisiones
de bonos, créditos bancarios u otras formas de financiamiento. Los
fideicomisos
constituidos en el país tendrán además la fiscalización y supervisión
de la
superintendencia financiera correspondiente, mientras que a los constituidos
fuera del
territorio nacional se les aplicarán en esta materia lo establecido por la
legislación
del país donde fueron constituidos, más los controles que la
Contraloría
General establezca en razón de sus competencias.
La actividad contractual de tales fideicomisos
constituidos en el país, estará
sujeta a
los principios constitucionales de la contratación administrativa. Los
presupuestos
de ingresos y egresos de estos fideicomisos serán enviados a la
Contraloría
General de la República, para efectos informativos.
ARTÍCULO
21.- Procedimientos ordinarios de concurso. Los gobiernos
locales
utilizarán los procedimientos ordinarios de licitación pública y de licitación
abreviada
de conformidad con lo establecido en este capítulo; asimismo podrán
aplicar el
régimen especial de contratación directa que se dispondrá. En el
Reglamento
de esta Ley se fijarán reglas especiales relativas a los requisitos
previos,
de estructura y desarrollo de los citados procedimientos ordinarios de
concurso.
Ese Reglamento podrá incorporar el uso de medios electrónicos en el
proceso de
contratación.
Los gobiernos locales utilizarán el
procedimiento de licitación pública para
contrataciones
cuya cuantía sea igual o superior a la suma derivada de multiplicar
el
presupuesto de adquisiciones de bienes y servicios no personales, por el factor
que
resulte de dividir la cuantía señalada para licitación pública en el inciso a) del
artículo
27 de la Ley de contratación administrativa, entre el presupuesto de
referencia
aplicable a la municipalidad respectiva, dispuesto en el mismo numeral.
Si de la
aplicación del presente párrafo resultaren límites inferiores a los
establecidos
en el artículo 27 de la Ley de contratación administrativa, se
utilizarán
los indicados en dicha ley.
Se aplicará el procedimiento de licitación
abreviada para contratos cuya
cuantía se
ubique entre el monto señalado para contratación directa en el inciso
a) del
artículo 27 de la Ley de contratación administrativa y la cuantía para la
licitación
pública, que resulta de la aplicación de la formula expresada en el
párrafo
anterior.
El presupuesto de referencia es el que debe
aplicar cada gobierno local de
conformidad
con el artículo 27 de la Ley de contratación administrativa, con sus
ajustes
vigentes. Corresponderá al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
proponer a
más tardar la segunda quincena de enero de cada año a la Contraloría
General,
las tablas con el contenido de los datos para cada municipalidad, según
lo
dispuesto en el presente artículo. El órgano contralor deberá resolver y
comunicar,
conforme lo señala el artículo 27 de la Ley de contratación
administrativa,
los límites que finalmente aplicarán, mismos que deberán atender
la
especial condición de los gobiernos locales.
Si el gobierno local tiene identificados en el
mercado a los potenciales
oferentes
de un concurso de licitación pública o abreviada, y aunque no estén
registrados
como proveedores municipales, podrá cursar invitación de manera
directa, y
aplicar un tipo de procedimiento semejante al formalizado de escasa
cuantía
que regula el artículo 22 de la presente Ley, inciso a), en caso de ser
idóneo a
la naturaleza del objeto contractual. En este caso la Contraloría General
podrá
ejercer control posterior para confirmar la legalidad del proceso.
ARTÍCULO
22.- Excepciones al procedimiento de concurso abierto. De
darse
alguno de los siguientes supuestos, los gobiernos locales quedan
facultados
para realizar procedimientos especiales de contratación directa:
a) En la
actividad de contratación eximida de la aplicación de los
procedimientos
de concurso en virtud de su escasa cuantía, según la
excepción
dispuesta en la Ley de contratación administrativa. En estos
casos la
municipalidad deberá confeccionar una ficha técnica o un pliego
de
condiciones sencillo en donde se describa el objeto contractual, el plazo
y modo de
la entrega; así como también se debe fijar la hora y fecha para
la
recepción de las propuestas. En estos casos se adjudicará la oferta de
mejor
calidad y menor precio, sin prejuicio de que se valoren otros factores
relevantes.
El gobierno local dará un plazo máximo de
cinco días hábiles para la
presentación
de las ofertas. Este plazo podrá prorrogarse por un plazo
idéntico
por una sola vez. En casos acreditados como urgentes se pueden
solicitar
las cotizaciones con, al menos, cuatro horas de anticipación a su
recepción.
El gobierno local invitará a no menos de tres
potenciales oferentes
de su
registro de proveedores. En caso de que el número de proveedores
inscritos
sea menor a tres, o no exista ninguno inscrito, se podrá invitar a
otros que
no lo estén, acudiendo incluso a información de otros registros de
proveedores.
Asimismo el gobierno local podrá contemplar en el cartel o
ficha
técnica, la posibilidad de estudiar todas las ofertas presentadas,
incluyendo
la de aquellos proveedores no invitados, los cuales deberán
lograr su
inscripción antes de que se dicte la adjudicación, en caso de que
no se
encuentren registrados.
Para la validez del procedimiento no será
necesario contar
efectivamente
con las tres cotizaciones, pero sí que los invitados sean
empresas
dedicadas al giro propio del objeto contractual específico.
Los gobiernos locales quedan facultados a
suministrase la
información
de sus respectivos registros de proveedores sin mayor trámite
formal
alguno; igualmente podrán acordar designar a una o varias
municipalidades
como las responsables de preparar y actualizar un único
registro
de proveedores a consultar por cualquiera de las entidades que
decidan su
uso. Este registro podrá ser electrónico.
Las ofertas podrán ser presentadas por fax,
correo electrónico u
otros
medios que se determinen reglamentariamente.
El acto de adjudicación deberá dictarse en un
plazo máximo de ocho
días
hábiles, prorrogable por un plazo igual en casos debidamente
justificados.
El acto de adjudicación será comunicado dentro de un plazo de
24 horas a
los participantes, quienes podrán interponer únicamente recurso
de
revocatoria, dentro del plazo de dos días hábiles siguientes a su
notificación.
Si el recurso es admisible, se concederá audiencia al
adjudicatario
por el plazo de dos días hábiles, vencido el cual el gobierno
local
deberá resolver dentro de los tres días hábiles siguientes. En los
casos
declarados urgentes no habrá recurso alguno.
b) Cuando
los bienes, obras, infraestructuras o servicios a contratar,
puedan
obtenerse de un número limitado o restringido de proveedores o
contratistas,
en razón de lo cual por economía y eficiencia no resulte
adecuada
la aplicación de los procedimientos ordinarios de contratación.
En estos
casos el gobierno local deberá justificar la compra, y documentar
su
proceder en expediente administrativo; particularmente se dejará
constancia
de las actuaciones administrativas cuando hay un número
limitado
de posibles proveedores o contratistas. En este supuesto el
gobierno
local podrá alegar y documentar para la elección del contratista,
razones de
ubicación geográfica o de que existen pocos posibles
interesados
o idóneas contrapartes para sus necesidades de compra,
particularmente
cuando se trate la construcción de obra e infraestructura
pública.
c) Cuando
se trate de la compra o arrendamiento de bienes que en
razón de
su ubicación, naturaleza, condiciones y situación se configuren
como el
más apto y conveniente para la finalidad propuesta. En estos
casos, el
precio máximo será el que fije el personal especializado de la
municipalidad
adquirente o en su defecto, de alguna otra municipalidad a la
que se
acuda para confeccionar tal estudio. La administración podrá pactar
el
arrendamiento de inmuebles por construir o en proceso de construcción,
cuando
ello convenga a sus intereses institucionales o comerciales, según
los
términos que las partes convengan.
d) Cuando
el gobierno local alegue que, en razón de la continuidad en
la
prestación de un servicio con calidad y prontitud, y por verse esto
potencialmente
comprometido, requiere de la contratación de bienes, obras
o
servicios indispensables. En este caso bastará con la conformación del
expediente
administrativo, y el desarrollo de un procedimiento semejante al
indicado
en el inciso a) anterior. Al ser un supuesto basado en lo más
conveniente
para el interés público, so pena de afectar a la comunidad y
sus
derechos constitucionales, el régimen recursivo será también
semejante
al del inciso citado. La unidad interna del gobierno local será la
responsable
de aprobar el contrato administrativo.
Si se encontrase que hubo negligencia en la
planificación municipal,
hecho que
conllevó a la situación fáctica de este supuesto, deberá el
gobierno
local incoar los procedimientos sancionatorios de ley.
e) Cuando
se trate de un proceso de contratación cuyo objeto es
atender
una necesidad declarada como emergencia cantonal. Esta
emergencia,
que se justifica en razón de hechos de la naturaleza o
desastres
naturales, deberá ser declarada por mayoría calificada del
Concejo;
en la declaratoria se autorizará el uso de procedimientos de
contratación
directa, quedando a la Contraloría General de la República un
control
posterior sobre tales eventos de contratación directa.
En la aplicación de los anteriores supuestos
el gobierno local
mantendrá
un registro actualizado de los procesos de contratación
realizados;
este deberá comunicarse cada seis meses a la Auditoría Interna
y a la
Contraloría General en razón de sus competencias de control y
fiscalización
posterior y facultativo.
ARTÍCULO
23.- Concesión de obra con o sin servicio público. La
municipalidad
podrá autorizar, según las competencias del concejo municipal,
procedimientos
de concesión de obra pública con o sin gestión de servicios
públicos
municipales. En estos casos desarrollará el procedimiento que de
acuerdo
con el monto sea exigido. Este procedimiento, en caso de celebrarse
previamente
un convenio marco entre municipalidades, podrá ser desarrollado por
solo una
de las corporaciones que se unen. Asimismo, cabe la iniciativa privada
en la
propuesta inicial de este tipo de objetos de contratación administrativa. El
reglamento
de la presente Ley desarrollará los alcances del contenido de esta
norma.
ARTÍCULO
24.- Régimen recursivo. Contra los carteles de licitaciones
públicas
cabrá recurso de objeción al cartel para ante la Contraloría General de la
República;
ésta dispone de diez días hábiles para resolver, en los demás casos,
el recurso
lo resolverá la propia municipalidad, misma que contará con ocho días
hábiles
para resolver.
Con los actos de adjudicación solo cabrá
recurso de apelación cuando se
trate de
licitación pública. En los demás casos aplicará recursos de revocatoria.
Todo
recurso de apelación deberá ser tramitado por la Contraloría General según
las reglas
previstas para la licitación abreviada en la Ley de contratación
administrativa
y sus reformas. Cuando por el procedimiento no proceda el recurso
de
apelación, podrá solicitarse la revocatoria del acto de adjudicación, dentro de
los cinco
días hábiles siguientes al día en que se notificó, ante el mismo órgano
que dictó
el acto.
ARTÍCULO
25.- Convenios marco intermunicipales. Los gobiernos locales
podrán
celebrar entre ellos convenios para la contratación común de
determinados
bienes, obras, infraestructuras o servicios, por un plazo de hasta
cinco
años. Asimismo, para que una o varias municipalidades que se unen,
acuerden
desarrollar un procedimiento de concesión de obra pública con o sin
gestión de
servicios públicos municipales. El Reglamento de la presente Ley
detallará
lo referido a la concesión de obra pública con o sin servicio público,
según se
ha dispuesto.
En caso de ser de cuantía inestimable, el
convenio será tramitado mediante
licitación
pública, por una sola de los gobiernos locales y cubrirá tantas compras
como
necesidades específicas sean definidas por las municipalidades integrantes.
Una vez
acordada la adjudicación, por quien resulte competente, los participantes
del
acuerdo podrán hacer las órdenes de compra o pedido, sin necesidad de
llevar a
cabo procedimientos adicionales.
El adjudicatario está obligado a mantener las
condiciones y calidad
inicialmente
ofrecidas durante todo el plazo del convenio, salvo reajuste o
revisiones
de precio. Los integrantes de un convenio municipal están obligados a
consultarlo,
antes de tramitar otro procedimiento para la adquisición de bienes y
servicios
cubiertos por el convenio y obligados a utilizarlo, salvo que demuestren
mediante
resolución motivada, poder obtener condiciones más beneficiosas con
otro
procedimiento, tales como, precio, condiciones de las garantías, plazo de
entrega,
calidad de los bienes y servicios, mejor relación costo beneficio del bien.
ARTÍCULO
26.- Refrendo de los contratos. Dependiendo de los límites que
establezca
el Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la
Administración
Pública que emite la Contraloría General de la República, los
contratos
de licitaciones públicas que celebren los gobiernos locales requerirán,
según el
monto, la aprobación de la Contraloría General. Esta deberá resolver lo
que
corresponda dentro de un plazo de veinte días hábiles, plazo que empezará a
correr a
partir de la fecha de presentación de la solicitud correspondiente. La falta
de
pronunciamiento dentro de este plazo dará lugar al silencio positivo, con la
consecuente
responsabilidad personal de los funcionarios encargados.
No requieren refrendo contralor, además de lo
que dispone sobre el
particular
el reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la
administración
pública, pero sí aprobación interna cuando por el monto proceda,
los
contratos provenientes de licitaciones pública o abreviada, no así los que se
celebren
con fundamento en las excepciones a los procedimientos de concursos
dichos en
el artículo 34 anterior, siempre que la cuantía no se asemeje a un tipo
de procedimiento
que sí ocupa de la aprobación interna.
El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
propondrá a la Contraloría
General un
modelo de exclusión del refrendo de los contratos ante el órgano
contralor
a partir de la evaluación de la gestión municipal con base en indicadores
de
legalidad, eficiente y eficacia. El órgano fiscalizador deberá pronunciarse
dentro de
plazo de quince días hábiles sobre la propuesta; éste la admitirá o la
denegará.
En el segundo caso deberá proponer una metodología alterna, misma
que deberá
encaminarse a una labor flexible, oportuna y eficiente de los
municipios.
ARTÍCULO
27.- Refrendo previo. En conocimiento de un recurso de objeción
al cartel
o de apelación por parte de la Contraloría General de la República, el
gobierno
local respectivo podrá solicitar que se dé refrendo de previo en caso de
que se
presente la propuesta borrador de posible contrato. En caso del trámite de
una
objeción, la propuesta borrador deberá estar inserta en el texto del cartel, a
modo de
anexo o presentarse cuando se contesta la audiencia especial; en el
caso del
trámite de una apelación, la propuesta podrá estar en un anexo del
cartel, o
ser presentada por la municipalidad al contestar la audiencia inicial o al
menos
quince días hábiles antes a que venza el plazo para que se resuelva el
recurso.
La Contraloría General evacuará la gestión al resolver el recurso.
CAPÍTULO
VI
Modificaciones
de otras leyes
ARTÍCULO
28.- -Refórmase el artículo 1 de la Ley de contratación
administrativa;
Ley N.º 7494, que ahora dirá así:
“Artículo
1.- Cobertura
Esta Ley regirá la actividad de contratación
desplegada por los
órganos
del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el
Tribunal
Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la
Defensoría
de los Habitantes, el sector descentralizado institucional, los
entes
públicos no estatales y las empresas públicas.
Las municipalidades y los concejos municipales
de distrito se
regirán
por lo que disponga la ley especial que al respecto se emita,
quedando
la aplicación de las disposiciones de la presente Ley de manera
supletoria.
Cuando se utilicen parcial o totalmente
recursos públicos, la
actividad
contractual de todo otro tipo de personas físicas o jurídicas se
someterá a
los principios de esta Ley.
Cuando en esta Ley se utilice el término
"Administración", se
entenderá
que se refiere a cualquiera de los sujetos destinatarios de sus
regulaciones..
ARTÍCULO
29.- Refórmase el artículo 3 del Código Municipal, Ley N.º 7794,
que ahora
dirá así:
“Artículo
3.-
1. La
jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón.
2. La
municipalidad podrá ejercer las competencias municipales
e invertir
fondos públicos fuera del límite territorial del cantón,
mediante
convenios acordados con otras municipalidades e
instituciones
de la Administración Pública, para el cumplimiento de
fines
locales, regionales o nacionales, o para la construcción de
obras
públicas de beneficio común.
3. La
cabecera del cantón es la sede del gobierno municipal.
4. El
gobierno y la administración de los intereses y servicios
cantonales
estarán a cargo del gobierno municipal.
ARTÍCULO
30.- Refórmase el artículo 7 del Código Municipal, Ley N.º 7794
que ahora
dirá así:
“Artículo
7.-
Mediante convenio con otras municipalidades o
con el ente u órgano
público
competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o
individualmente,
servicios u obras en su cantón o en su región territorial..
ARTÍCULO
31.- Refórmase el artículo 9 del Código Municipal Ley N.º 7794,
que ahora
dirá así:
“Artículo
9.-
Las municipalidades podrán pactar entre sí
convenios cuyo objeto
sea
facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su
administración,
lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones; así
como para
prestar servicios y construir obras regionales o nacionales..
ARTÍCULO
32.- Refórmase el artículo 10 del Código Municipal Ley N.º 7794,
que ahora
dirá así:
“Artículo
10.-
Las municipalidades podrán integrarse en
federaciones y
confederaciones;
sus relaciones se establecerán en los estatutos que
aprueben
las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización,
administración
y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas
que
deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta
un
extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los
representantes.
Las federaciones o confederaciones tendrán
plena personalidad
jurídica y
podrán actuar en todo el territorio de las municipalidades que las
constituyen..
ARTÍCULO
33.- Refórmanse los incisos a) y e) del artículo 13 del Código
Municipal
Ley N.º 7794, que ahora dirán así:
“Artículo
13.- Son atribuciones del Concejo:
a) Fijar
la política y las prioridades de desarrollo del municipio,
conforme
al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal
para el
período por el cual fue elegido y mediante la participación de
los
vecinos.
e)
Celebrar convenios..
ARTÍCULO
34.- Refórmase el inciso h) del artículo 17 del Código Municipal
Ley N.º
7794, que ahora dirán así:
“Artículo
17.-
Corresponden al alcalde municipal las
siguientes atribuciones y
obligaciones:
h)
Autorizar los egresos de la municipalidad..
ARTÍCULO
35.- Refórmase el artículo 62 del Código Municipal Ley N.º 7794,
que
dispondrá:
“Artículo
62.-
La municipalidad podrá usar o disponer de su
patrimonio mediante
toda clase
de actos o contratos permitidos por este código, la legislación de
contratación
administrativa especialmente promulgada para los gobiernos
locales y
la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el
cumplimiento
de sus fines.
Las donaciones de cualquier tipo de recursos o
bienes inmuebles,
así como
la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán
posibles
cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse
préstamos
o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que
exista el
convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.
Como excepción de lo dispuesto en el párrafo
anterior, los gobiernos
locales
podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que
enfrenten
situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio.
También
podrán subvencionar a centros de educación pública,
beneficencia
o servicio social y asociaciones de desarrollo comunal, que
presten
servicios y desarrollen obras en el respectivo cantón; además,
podrán
otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y
con
capacidad probada para estudiar. Cada gobierno local emitirá el
reglamento
para regular lo anterior..
ARTÍCULO
36.- Refórmase el artículo 92 del Código Municipal Ley N.º 7794,
que ahora
dispondrá:
“Artículo
92.-
El
presupuesto municipal deberá satisfacer el plan operativo anual de la
manera más
objetiva, eficiente, razonable y consecuente, contribuir al
cumplimiento
del Plan nacional de desarrollo y los planes municipales
estratégicos
plurianuales que se aprueben.
ARTÍCULO
37.- Refórmase el párrafo primero del artículo 100 del Código
Municipal
Ley N.º 7794, que ahora dispondrá:
“Artículo
100.-
Dentro de
un mismo programa presupuestario, de un programa a otro, las
modificaciones
de los presupuestos vigentes procederán cuando lo
apruebe el
concejo..
ARTÍCULO
38.- Refórmase el artículo 107 del Código Municipal Ley N.º 7794,
que ahora
dispondrá:
“Artículo
107.-
Los compromisos efectivamente adquiridos que
quedaren
pendientes
del período que termina, pueden liquidarse o reconocerse
dentro de
un término de seis meses, sin que la autorización deba aparecer
en el
nuevo presupuesto vigente..
ARTÍCULO
39.- Derogatoria. Deróganse los incisos 1), 6) y 7) del artículo 202
del Código
Procesal Contencioso Administrativo, Ley N.º 8508 y se restituye la
vigencia
de los textos de los artículos 150, 161 y 162 de la Ley N.º 7794, Código
Municipal.
CAPÍTULO
VII
Disposiciones
finales
ARTÍCULO
40.- Consejos Cantonales de coordinación institucional.
Créanse
los concejos cantonales de coordinación institucional como una instancia
de
coordinación política entre los diversos entes públicos con representación
cantonal,
con el propósito de coordinar el diseño, la ejecución y la fiscalización de
toda
política pública con incidencia local. Los consejos serán presididos por el
Alcaldía
de cada municipalidad.
ARTÍCULO
41.- Reglamento. El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley
dentro de
los cuatro meses siguientes a su publicación.
TRANSITORIO
ÚNICO.- Reglamento de rendición de cuentas y participación
ciudadana.
Los gobiernos locales, en un plazo no mayor a los 6 meses a la
publicación
de la presente Ley, y en caso de que éste no exista, aprobarán el
reglamento
que implemente la rendición de cuentas y participación ciudadana en
la
planificación del desarrollo humano local.
Rige a partir de su publicación.
Dado en la
Presidencia de la República a los treinta días del mes de enero de dos
mil nueve.
Óscar
Arias Sánchez
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
Roberto J.
Gallardo Núñez
MINISTRO DE
PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA
25 de
febrero de 2009.
NOTA: Este
proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión
Permanente de Asuntos Municipales y de
Desarrollo
Local
Participativo.