LEY DE DEROGATORIA DEL TRANSITORIO I Y
MODIFICACIÓN DEL TRANSITORIO II DE
LA LEY N.º 8536, DE 27 DE JULIO DE 2006,
PUBLICADA EN LA GACETA N.º 154, DE 11 DE
AGOSTO DE 2006, DENOMINADA REFORMA AL ARTÍCULO 2° DE LA LEY N.º 7531
Expediente N.º 17.205
OSCAR NÚÑEZ CALVO
DIPUTADO
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Antecedentes del proyecto
1. Derecho
a la pensión como derecho fundamental de regulación legal.
El derecho a la pensión o jubilación
es un derecho fundamental que se materializa en prestaciones económicas de
larga duración que se derivan del régimen jurídico universal de la
"seguridad social", que tienen raigambre y reconocimiento expreso, tanto
a nivel constitucional (artículo 73) como a nivel internacional –Declaración
Universal de los Derechos Humanos (artículo 25) y la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 16), Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (artículo 9), Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre
Normas Mínimas de Seguridad Social N.º 102, aprobado por Costa Rica mediante
Ley N.º 4736, de 29 de marzo de 1971-.
Al igual que los demás derechos
fundamentales, el de la jubilación no es un derecho absoluto sino que se
encuentra sujeto a las limitaciones o regulaciones que deben originarse de la
ley (principio de reserva legal) y que resulten de por si "razonablemente
necesarias para el ejercicio del derecho mismo” (Sentencias de la Sala
Constitucional N.º 1147-90 ya citada, N.º 5261-95 de las 15:27 hrs., de 26 de setiembre de 1995 y
N.º 184-97 de las 9:42 hrs,. de 10 de enero de 1997). Este principio de proporcionalidad se deriva
-entre otros- de los artículos 29 inciso 2) y 30 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, 29 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4
y 5 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Y es casualmente por ello, que el
propio Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Normas
Mínimas de Seguridad Social, N.º 102, da un marco de referencia mínimo sobre el
cual cada país miembro determine de acuerdo con sus especiales condiciones
internas (económicas, demográficas, etc.) los requisitos de calificación
referidos por ejemplo a la contingencia edad y al periodo de calificación, sea
tiempo servido o cotizado.
2. Alcances de la Ley N.º 8536, de 27 de
julio de 2006.
Mediante la Ley N.° 8536 se otorgó
una especie de ''derecho de pertenencia" a los servidores del
Magisterio Nacional, a efecto de que las personas que al 18 de mayo de 1993
hubiesen cumplido 20 años de servicio, tuviesen la opción de jubilarse de acuerdo
con las normas de la Ley N.° 2248, de 5 de setiembre de 1958; mientras que quienes
al 13 de enero de 1997 hubiesen cumplido ese mismo periodo de labores, pudiesen
pensionarse bajo las reglas de la Ley N.° 7268, de 14 de noviembre de 1991.
El artículo único de la Ley N.º 8536
mencionada dispuso lo siguiente:
“Artículo único.- Adiciónanse al artículo 20 de la Ley Nº 7531,
de 13 de julio de 1995, dos párrafos, cuyos textos dirán:
''Artículo 2°- [...] Quienes, al 18 de mayo de 1993 o al 13 de enero de 1997, hayan servido al menos durante veinte años en el
Magisterio Nacional, mantendrán el derecho de pensionar se o jubilarse al
amparo de la Ley N.º 2248, de 5 de
setiembre de 1958, y sus reformas,
y a tenor de la Ley N.º 7268, de 14 de noviembre de 1991, y
sus reformas, respectivamente.
Asimismo, quienes a las fechas
referidas en el párrafo anterior no alcancen los veinte años de servicio y
hayan operado su traslado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja
Costarricense de Seguro Social, no podrán obtener los beneficios establecidos
en el presente artículo".
La misma Ley N.° 8536 contiene dos
disposiciones transitorias que no formaban parte del proyecto original y que se
incluyeron mediante moción N° 1-33; en lo que interesa, la primera prevé que para
obtener los beneficios de la ley es necesario que Jupema proceda a integrar una
lista y establece además que esa lista solo puede emitirse una vez, dentro de
un plazo determinado. Así las cosas, en virtud de ese transitorio, las personas
que cumplan los requisitos de fondo para optar por los beneficios a que se
refiere la ley, pero que no fueron incluidas dentro de la lista citada (la cual
fue publicada el 12 de enero de 2007, mediante un comunicado conjunto de la
Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y de la Dirección
Nacional de Pensiones y que contenía menos de los 7662 beneficiarios previstos),
no podrían jubilarse bajo las condiciones previstas en el artículo único de la Ley
N.º 8536, debido al plazo reducido que les otorgó el transitorio para recurrir
a partir de la publicación del listado que emitió la Junta. El texto de las disposiciones transitorias
aludidas es el siguiente:
"Transitorio I.- Para tales efectos, a
partir de la entrada en vigencia de esta Ley, la Junta de Pensiones del
Magisterio Nacional dispondrá de un plazo de tres meses para levantar un
listado, el cual será refrendado por la Dirección Nacional de Pensiones en el
término de dos meses; en él se incorporarán los nombres y los números de cédula
de las 7662
personas que se verán beneficiadas
mediante esta Ley. Este listado se levantará por esta única y de este
beneficio quedarán excluidos quienes no integren dicho listado. Las
personas que se consideren afectadas por el acto general de exclusión del
listado, expreso o tácito, podrán presentar los recursos de revocatoria y de
apelación, dentro del plazo de un mes, contado a partir de la publicación del
listado en un medio escrito de circulación nacional”. (El subrayado es
nuestro).
"Transitorio
II.- Lo
dispuesto en el transitorio anterior se cumplirá de manera progresiva y
gradual, en tal forma que los nuevos pensionados y jubilados, beneficiados
específicamente con esta aplicación, no superen dos mil por cada año”.
3. Condicionamiento irracional exigido por el Transitorio 1 de la
Ley N.º 8536
Siendo el derecho fundamental a la
pensión un derecho de configuración legal, es indiscutible que forman parte de
su contenido esencial las disposiciones legales que prescriban los requisitos
de acceso, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna (arts. 33 y
73 constitucionales), a determinado sistema provisional o contributivo de
seguridad social en el ámbito de las prestaciones económicas de invalidez,
vejez y muerte, en el que se materializan las jubilaciones o pensiones.
Si bien, como cualquier otro derecho
fundamental, el derecho a la pensión está sujeto a condiciones y limitaciones,
lo cierto es que estas deben ser las "razonablemente necesarias" para
el ejercicio de aquél, vinculadas a la propia naturaleza y fin del derecho, que
por demás, es irrenunciable (Al respecto, véase la resolución N.° 2005-10380 de
las 14:49 hrs., de 10 de agosto de 2005, entre otras, de la Sala
Constitucional).
Según ha considerado la Sala
Constitucional, una limitación afecta el contenido esencial de un derecho
fundamental cuando torna al administrado en un mero objeto de la actividad
estatal. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se condiciona el ejercicio de ese
derecho al cumplimiento de condiciones, presupuestos o requisitos de tal
naturaleza que, en la práctica, hacen materialmente imposible o nugatorio su uso
(Resolución N.º 2004-06115 de las 09:14 hrs. de 4 de junio de 2004).
Así, con respeto al contenido
esencial que constituye el núcleo duro del derecho fundamental a la pensión, el
legislador no puede intervenir para restringir o privar ilegítimamente a las
personas del mismo, impidiendo o privando arbitrariamente el derecho de acceso
a determinado sistema o régimen de pensiones al cual se pertenece.
En ese contexto, no es jurídicamente
posible que habiendo cumplido los requisitos esenciales legalmente prescritos
(sea la edad, la enfermedad o la muerte y un período de calificación
específico, sea este último una cantidad específica de años servidos o de
cotizaciones) para la obtención de un derecho a la pensión, una vez presentada
la contingencia específica (sea la invalidez, la vejez o la muerte), por la imposición
de un excesivo e irrazonable requisito formal, como lo es el haber sido incluido
en una lista levantada al efecto, se deniegue a una persona el reconocimiento y
disfrute efectivo de una pensión o
jubilación, por no estar incluido en aquel listado, a pesar de haber cumplido
los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de
servicio o de aportaciones al régimen).
La inclusión o no en aquel listado,
propicia una diferenciación irrazonable (carente de fundamento objetivo
racional) que afecta ostensiblemente la igualdad material que informa
directamente el derecho a la pensión, como consecuencia del distinto tratamiento
-en la ley o en la aplicación de la ley- que el sistema dispensa a personas que
se encuentran en una situación idéntica o sustancialmente análoga y que
pertenecen a un mismo régimen de pensión y con ello afecta la denominada expectativa
de pertenencia que, según la jurisprudencia nacional, constituye un derecho
general de no ser excluido, directa o indirectamente, del régimen jubilatorio al
que legítimamente se ha ingresado.
En efecto, en tanto derecho
fundamental relacional, el derecho a la igualdad se encontrará afectado ante la
ausencia de bases razonables, proporcionales y objetivas que justifiquen el
referido tratamiento disímil en el libre acceso a prestaciones pensionarias.
En fin, resulta obvio que la imposición
de un requisito formal de esa naturaleza propicia el ilegítimo desconocimiento
o privación del derecho fundamental a la pensión y hace por de más nugatorio el
acceso efectivo a la prestación económica en la que se materializa aquél
derecho.
Interesa recordar que según reconoció
la propia Sala Constitucional en su voto consultivo N.° 2005-07961 de las 17:50
hrs., de 21 de junio de 2005, por el que se refirió al "Proyecto de ley de
reforma al artículo 2 de la Ley número 7531 del trece de julio de mil novecientos
noventa y cinco", expediente legislativo N.º 15.295, que es hoy ley de la
República, N.° 8536, del contenido del citado proyecto se infería que la única
diferenciación de trato considerada legítima entre personas que serían beneficiarias
y otras no, aún cuando el resto de sus condiciones resultaran en apariencia
similares, lo era aquella que partía del supuesto de que se reconocería un trato
diferenciado a favor de un grupo de trabajadores que, si bien ubicados dentro del
gremio de los maestros, tenían en común y diferente a los demás, el hecho de que
su prestación de servicios se realizó en una amplia parte, bajo las condiciones
laborales diferentes y más exigentes y desgastadas que las que se disfrutan en
la actualidad; condiciones estas que fueron en su momento tomadas en cuenta
para una acorde definición de los requisitos y condiciones exigidas de
jubilación que en su momento se establecieron legislativamente.
Por consiguiente, la introducción de
un elemento diferenciador meramente formal, por demás, carente de fundamento
objetivo y racional, como lo es el listado de comentario, para incluir o
excluir de determinados beneficios a personas que en el fondo alcanzaron
iguales condiciones requeridas por el ordenamiento jurídico (determinada edad y
tiempo servido y/o cotizado), contraviene no solo el principio de seguridad
jurídica al desconocer situaciones consolidadas generadoras de derechos
públicos subjetivos, sino también el principio de interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos, de acuerdo con el cual, la conducta administrativa
debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de
legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma.
4. Posible inconstitucionalidad del
Transitorio I, según criterio de la procuraduría General de la República.
Por oficio AU-199-2008, de 25 de
junio último, complementado por el AU-210-2008, de 3 de julio siguiente, la
Auditoría del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social plantea formal consulta
a la Procuraduría General de la República en su carácter de órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, a fin de dilucidar
los alcances y efectos del Transitorio I de la Ley N.° 8536 y la situación de las
personas que no estaban incluidas en el listado a que hace referencia el mismo transitorio,
pero que cuentan con los requisitos legales exigidos para optar por el derecho
jubilatorio respectivo.
Mediante dictamen vinculante
(-278-2008 de 7 de agosto último, la Procuraduría General señala en lo que
interesa, lo siguiente:
"(...) el transitorio 1 de la ley N.º
8536 es claro al indicar que quedarán excluidos de los beneficios a que se
refiere su artículo único, las personas que no integren el listado que encargó
emitir a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, con el
refrendo de la Dirección Nacional de Pensiones.
También es claro, cuando dispone que
ese listado solo puede levantarse en una oportunidad, durante los tres meses
posteriores a la entrada en vigencia de esa ley, y ser refrendado por la
Dirección Nacional de Pensiones en el término de dos meses.
A nuestro criterio, esa claridad de
la norma impide interpretar que quien no formó parte de la lista publicada el
12 de enero de 2007, pueda tener derecho a la aplicación de la ley N.º 8536.
(...) Sin perjuicio de lo expuesto en el
apartado anterior, considera esta Procuraduría que el transitorio 1 de la ley
n.º 8536, en tanto exige que el nombre de una persona esté incorporado en una
lista para tener derecho a la pensión en las condiciones previstas en el
artículo único de esa misma ley, podría tener problemas de constitucionalidad,
por violación al derecho fundamental a la pensión, ya los principios de
igualdad y razonabilidad.
(...) Partiendo entonces de la existencia de
un derecho fundamental a la pensión, en condiciones de igualdad, y sin
discriminación alguna, consideramos que una norma que haga prevalecer un
requisito formal (como lo es, estar incluido en una lista levantada
administrativamente) sobre uno de fondo (como lo es, el cumplimiento de los
años de servicio a que se refiere el artículo único de la ley n.º 8536 en
estudio) para tener derecho a una pensión, podría ser contraria al Derecho de
la Constitución.
Por otra parte, el posible problema
de constitucionalidad que se ha puesto de manifiesto, conduce también a una
eventual violación al principio de igualdad, pues el formar o no parte de la
lista a la que se ha venido haciendo alusión, podría determinar que entre
servidores del Magisterio Nacional, que se encuentren en la misma situación en
aspectos de fondo referentes a edad, cotización, tiempo de servicio y demás
requisitos, se produzca un trato distinto en cuanto a la aplicación o no de las condiciones
previstas en el artículo único de la ley N.º 8536. Lo anterior sin que exista
una justificación objetiva y razonable para ello”.
Sobre el tema de una posible
infracción al principio constitucional de igualdad, el Informe Técnico Jurídico
preparado por el Departamento de Servicio Técnicos de la Asamblea Legislativa
-visible al tomo 16, folios del 4329 al 4343 del expediente legislativo N.º
15295- al analizar por una parte la posible inconstitucionalidad de establecer
un número máximo de beneficiarios (transitorio 1), y por otra, la de disponer
el cumplimiento progresivo y gradual de la ley (transitorio II), indicó lo
siguiente:
"...aunque una persona no esté incluida
en el listado, o aunque incluso se supere el límite de las 7662 personas acogidas al derecho, si eventualmente cumple los requisitos señalados
en el artículo 2 de la Ley N° 7531
tal como se pretende reformar, no
sería posible denegarle el beneficio sin incurrir en un trato discriminatorio y
por ende inconstitucional. (…) el
derecho a la pensión se obtiene automáticamente al cumplir los requisitos de
años de servicio y demás requisitos que establece la ley, y no depende de
ningún acto de ejecución posterior.
Pretender limitar la concesión del
derecho mediante actos de ejecución, por muy razonables que parezcan o muy
necesarios (falta de disponibilidad presupuestaria) no puede obviar el hecho
incuestionable que desde el punto de vista estrictamente jurídico estaría
constituyendo un trato diferente y discriminatorio entre sujetos que gozan de la misma situación
jurídica (la establecida por ley que da precisamente derecho a la pensión).
Una norma de ejecución no puede
resultar nunca válidamente una excepción al derecho en forma tal, que incluso
signifique la privación del mismo por un año, o incluso más tiempo”.
Finalmente, consideramos que el plazo
de tres meses previsto en el transitorio I en estudio para levantar la lista de
beneficiarios de la Ley N.º 8536, así como el plazo de un mes que otorgó esa
misma norma para que las personas excluidas del listado plantearan los recursos
de revocatoria y de apelación correspondientes, podrían ser inconstitucionales,
por ser irrazonablemente cortos. La brevedad de esos plazos -sobre todo del
segundo- podría propiciar una renuncia tácita a un derecho irrenunciable, como
lo es, el derecho fundamental a la pensión.
(...) Aun cuando esta Procuraduría considere
que el transitorio en estudio podría tener los problemas de constitucionalidad
mencionados en el apartado anterior, el modelo concentrado de control que sigue
nuestro país en ese ámbito, nos impide declarar la invalidez de dicha norma, o
recomendar su desaplicación, pues la competencia para ello recae, de manera
exclusiva, en la Sala Constitucional. En otras palabras, mientras la Sala
Constitucional no emita una resolución declarando la invalidez de una norma,
esa disposición no puede ser desaplicada alegando para ello vicios de
constitucionalidad.
De lo expuesto es claro que a
criterio calificado de la Procuraduría General de la República, el transitorio I
de la Ley N.° 8536, en tanto hace privar un requisito de forma sobre los
requisitos de fondo para tener derecho a la pensión en las condiciones
previstas en su artículo único, podría tener problemas de constitucionalidad,
por violación al derecho fundamental a la pensión, y a los principios de
igualdad y razonabilidad.
Por los motivos y fundamentos
expuestos anteriormente, solicitamos a las compañeras diputadas y los
compañeros diputados, unirse al esfuerzo del suscrito, apoyando con su voto
afirmativo la presente iniciativa. El texto es el siguiente.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY DE DEROGATORIA
DEL TRANSITORIO I Y MODIFICACIÓN DEL TRANSITORIO II
DE LA LEY
N.º 8536, DE 27 DE JULIO DE 2006,
PUBLICADA EN LA
GACETA N.º 154, DE 11 DE AGOSTO DE 2006, DENOMINADA REFORMA AL ARTÍCULO 2° DE
LA LEY N.º 7531
ARTÍCULO 1.- Derógase el Transitorio I de
la Ley N.° 8536, de 27 de julio de 2006.
ARTÍCULO 2.- Modifícase el Transitorio II,
el cual se leerá de la siguiente manera:
"Transitorio II.- La inclusión de los beneficiarios se efectuará
de manera progresiva y gradual, en forma tal que los nuevos pensionados y
jubilados, beneficiados específicamente con esta aplicación, no superen dos mil
por cada año."
Rige a partir de su publicación.
Oscar Núñez Calvo
DIPUTADO
30 de octubre de 2008.
NOTA: Este
proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión
Permanente
de Asuntos Sociales.