CREACIÓN
DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN PERMANENTE
DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS
Expediente
N.º 17.117
FRANCISCO
MOLINA GAMBOA
DIPUTADO
ASAMBLEA
LEGISLATIVA:
El
artículo 11 de la Constitución Política de la República de Costa Rica señala: "La
Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento
de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente
responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus
deberes. La ley señalará los medios para
que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que
cubra todas las instituciones públicas".
La
Asamblea Legislativa ha tratado de implementar este mandato constitucional,
mediante la promoción de leyes de la República, entre ellas la Ley de
administración financiera de la República y presupuestos públicos, la Ley orgánica
de la Contraloría General de la República, la Ley de planificación nacional y
la Ley general de control interno.
Si
bien las leyes citadas involucran algunos aspectos de control financiero y de
gestión, autoevaluación, auditoría, control presupuestario y control interno,
lo cierto es que no existen elementos evaluativos que efectivamente les permitan
a las gerencias de los programas, a los ciudadanos en general y a los
legisladores contar con juicios valorativos generales e independientes de los
programas y proyectos sociales. El
artículo 2 de la Ley de planificación nacional[1],
le atribuye tal función a ese Ministerio, no obstante esa tarea no se ha
llevado a la práctica, por las razones que luego se explican.
Los
recursos de que dispone la sociedad para atender las múltiples necesidades o
aspiraciones de los ciudadanos, son siempre escasos, lo cual obliga a un
proceso de jerarquización de las necesidades y de uso eficiente de esos
recursos; pero, además, las necesidades sociales no son estáticas en el tiempo;
así, lo que hace 30 años constituía una meta válida puede que hoy ya no lo sea,
o porque ya tal meta fue alcanzada, o bien porque en la actualidad ya ha
perdido importancia respecto de otras necesidades. Los mismos programas sociales que en
determinado momento se consideraron la manera óptima de alcanzar cierto
objetivo, puede que se tornen obsoletos ante los avances del conocimiento o los
cambios de circunstancias.
En
contraste con el vertiginoso cambio, las instituciones y el marco institucional
que las regula tienden a ser estáticos, a adaptarse con sus rezagas a las
cambiantes aspiraciones sociales; consecuentemente, al transcurrir el tiempo, las
instituciones generan bienes y servicios que la sociedad no valora ya como los más
apreciados. Esos desajustes se reflejan
en la insatisfacción de la sociedad con el accionar del Estado, al que se
critica por su ineficiencia.
Determinar
el valor de las políticas públicas, los programas y los proyectos, únicamente
con base en los objetivos enunciados en la ley, no revelará, necesariamente, el
uso eficiente de los recursos públicos; se requiere una visión crítica más
holística, enmarcada en una perspectiva de desarrollo. Diversas comisiones de reforma del Estado han
tenido la tarea de señalar los cambios necesarios para reenfocar las políticas
públicas a las aspiraciones de la sociedad.
Estos ejercicios son esporádicos y generalmente responden a crisis institucionales;
sus recomendaciones usualmente implican cambios profundos con un alto costo de
ajustes y, por lo tanto, aunque también generan fuertes oposiciones, no se les
suele dar el seguimiento que requieren para llegar a producir ajustes
efectivos.
¿Por
qué la evaluación independiente?
Los
programas y proyectos públicos requerirán siempre el seguimiento y monitoreo
por parte de sus encargados; también existe siempre la posibilidad de que ellos
mismos se autoevalúen. Se aplican
procesos de autoevaluación cuando los evaluadores son personas responsables
directas de la ejecución del proyecto. Desde
las perspectivas de legitimidad, credibilidad, transparencia y rendición de cuentas,
la evaluación dirigida por profesionales independientes es de rango superior. No obstante, la autoevaluación y la evaluación
independiente son complementarias.
Generalmente,
las autoevaluaciones ayudan a mejorar la eficiencia en la gestión del programa
o proyecto para el logro de los objetivos, mientras que las evaluaciones
independientes, además de rendir los resultados antes señalados, permiten
visualizar cambios estructurales.
La
decisión de aplicar una evaluación independiente puede obedecer a diversas
razones:
1.- La necesidad de determinar la
pertinencia de los objetivos del programa o proyecto, en relación con las
necesidades del país y las prioridades institucionales.
2.- Identificar en forma sistemática los
efectos positivos o negativos (deseados o no) que produce una actividad
realizada para impulsar el desarrollo, en las personas, los hogares, las
instituciones y el medioambiente.
3.- Establecer la eficacia, es decir, el
grado al cual se cumplieron (o se espera que se cumplan) los objetivos de
desarrollo.
4.- Determinar la eficiencia, es decir, el
rango en el cual se han logrado o se espera lograr los objetivos de desarrollo,
en relación con los recursos utilizados para ello.
5.- Determinar la sostenibilidad del
programa o proyecto, es decir, la probabilidad de que se incrementen o por lo
menos se mantengan, durante toda la vida del proyecto, sus beneficios netos
estimados.
6.- Identificar el efecto en el desarrollo
institucional, es decir, en qué grado mejora el proyecto la capacidad del país
para usar sus recursos en una mejor forma.
7.- Valorar la calidad del trabajo realizado
por cada uno de los entes involucrados en las diversas etapas del ciclo del
programa o proyecto.
8.- Generar credibilidad y legitimidad entre
los ciudadanos respecto del proyecto, mediante el criterio emitido por
especialistas independientes y por medio de un desarrollo transparente del
proceso de evaluación.
Toda
sociedad necesita ajustar las políticas públicas a las cambiantes condiciones
socioeconómicas del entorno y a las aspiraciones sociales del momento. Constantemente surgen dificultades inesperadas
en la ejecución de los programas o proyectos y deben ser abordadas de manera
holística; por ello es necesario realizar evaluaciones independientes.
La
evaluación fomenta el aprendizaje institucional y persigue, simultáneamente,
una responsabilización ("accountability") imparcial e independiente,
ante los responsables políticos y ante el Sector Público.
En
resumen, la evaluación se puede utilizar esencialmente para cuatro fines diferentes:
i) Rendir cuentas para mostrar a terceros
el trabajo que se ha efectuado.
ii) Extraer enseñanzas del trabajo
realizado para mejorar la actividad objeto de evaluación.
iii) Ampliar conocimientos y experiencias.
iv) Mostrar la condición ética y la
transparencia bajo las cuales se desarrolla la función administrativa de la
entidad.
Los
programas operacionales individuales no constituyen el objeto de las evaluaciones
independientes; lo constituyen más bien las verificaciones de carácter general,
que exceden los límites del proyecto, así como el análisis de los temas y las
opciones esenciales en materia de una política de desarrollo determinada.
Esas
evaluaciones ponen de manifiesto las relaciones transversales entre distintas
acciones y políticas públicas. La
evaluación independiente constituye un mecanismo de verificación de la entidad
pública a nivel corporativo, su contribución tanto para el logro de los
objetivos globales como para el cumplimiento de los planes y programas.
Transparencia
y democracia participativa
Para
evaluar la concordancia de las políticas y los programas públicos con los
objetivos sociales, las sociedades han desarrollado mecanismos de mediano plazo,
entre ellos, las evaluaciones periódicas de las políticas públicas, realizadas por
evaluadores independientes y mediante métodos participativos, cuyos resultados
se hacen públicos y sirven de insumo para la toma de decisiones de los jerarcas
sectoriales del Estado y, a la vez, se convierten en mecanismos de participación
ciudadana y rendición de cuentas.
Las
evaluaciones se ejecutan para conocer, entender y mejorar las políticas públicas,
los programas y los proyectos. La
evaluación social es un método de investigación de la realidad social, un
mecanismo para incorporar a los distintos actores sociales en la discusión de
estrategias y políticas; una vía para asegurar que los objetivos del proyecto y
los incentivos para el cambio son aceptables para la mayoría, particularmente
para los más vulnerables; una forma de identificar los verdaderos impactos
sociales, (en caso de existir impactos adversos, permite determinar cómo pueden
ser evitados, minimizados o mitigados substancialmente); estas evaluaciones
brindan la posibilidad de desarrollar la capacidad institucional para resolver
potenciales conflictos, en una forma socialmente válida, y permiten establecer
un marco apropiado para la implementación, el seguimiento y monitoreo del
proyecto, así como para identificar estrategias sectoriales específicas que
incorporen los objetivos del desarrollo social.
Los
procesos de evaluación deben privilegiar los métodos participativos, puesto que
ayudan a la sociedad a empoderarse, al comprender los costos y beneficios del
buen funcionamiento de los programas y a hacer la lectura correcta del entorno
en el que se desenvuelve la iniciativa evaluada.
Evaluación
de las políticas públicas
El
proceso evaluativo es creación de conocimiento relevante para la elaboración y
el replanteamiento de las políticas públicas. Los evaluadores investigan las causas, las
consecuencias y el desempeño de las políticas públicas y los programas; de
manera tal que la evaluación forma parte integral del proceso de análisis de
políticas públicas. La evaluación
analiza el desempeño de una política; en este sentido, está diseñada para
determinar la efectividad del programa y facilitar su reorientación o
finalización. La evaluación formula
juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o los programas, e intenta
determinar los valores que están detrás de sus objetivos.
La
función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del
desempeño de las políticas públicas. Dicho
de otra manera, permite detectar las discrepancias entre el desempeño real de
las políticas públicas y el esperado, así como su contribución al alivio de los
problemas sociales. La evaluación
contribuye al entendimiento de las causas de los problemas y a la formulación
de nuevas políticas o la reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus
objetivos. En otras palabras, la
evaluación permite una mejor toma de decisiones, en cuanto a la planificación
de los programas y la asignación de presupuesto.
En
cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación
al personal que implementa el programa, suministrándole información sobre lo
que están haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables
externas están incidiendo en el programa. La evaluación permite, además, generar
conocimientos para entender mejor las intervenciones sociales, para rendir
cuentas, es decir, para que el público se entere de qué están logrando los
organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente, la evaluación permite registrar la
historia del programa para que otros puedan derivar lecciones del mismo.
La
práctica de la evaluación
Diversos
organismos multilaterales y bilaterales han creado oficinas encargadas de
evaluar sus programas y proyectos, entre ellos cabe citar el Banco Mundial, el
Fondo Monetario Internacional, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia Internacional para
el Desarrollo de los Estados Unidos de América y las agencias de ayuda internacional
de los países europeos. Estos organismos
han desarrollado sus propias metodologías de evaluación, y sus esfuerzos por
mejorar la práctica evaluativa, han contribuido a la creación de teorías y
métodos cada vez más elaborados.
Los
países desarrollados también han implementado la evaluación periódica de las
políticas y los programas públicos, de cara a la comunidad y a sus congresos. Las políticas públicas relacionadas con la
educación, la salud, la seguridad y la inversión pública, entre otras, son
objeto de evaluación periódica e independiente, al menos una vez cada cuatro años
en esos países.
La
sociedad costarricense también requiere instrumentos ágiles para adecuar de
manera constante los objetivos de las políticas, los programas y proyectos
sociales a las demandas de una sociedad que por ser cada vez más desarrollada y
compleja, demanda una mayor participación en la toma de decisiones políticas y
mecanismos que permitan evaluar, de manera transparente, el funcionamiento del
Sector Público. Esta realidad me motiva
a presentar al conocimiento de las señoras diputadas y los señores diputados el
siguiente proyecto de ley.
LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
CREACIÓN
DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN PERMANENTE
DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS
CAPÍTULO
I
EL
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN PERMANENTE
DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS
ARTÍCULO
1.- Creación y objetivos del Sistema
Créase
el Sistema Nacional de Evaluación Permanente de las Políticas Públicas y la
Calidad de los Servicios (Evapol), adscrito al Ministerio de Planificación Nacional
y Política Económica (Mideplan). Su
objetivo es promover y realizar permanentemente la evaluación de las políticas
y los programas públicos, para garantizar el uso racional de los recursos
públicos y el impulso a la gestión de la calidad de los servicios. Evapol tendrá entre sus objetivos fomentar la
evaluación, mediante la capacitación sistemática, el soporte técnico, la
creación de estándares y la vinculación con redes afines de otros países;
asimismo, la difusión de los resultados de las evaluaciones que se apliquen y,
en general, la promoción de la cultura de evaluación en todo el Sector Público.
El
Sistema Nacional de Evaluación (SINE), será parte del Sistema Nacional de Evaluación
Permanente de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios.
ARTÍCULO
2.- Objetos de evaluación
Las
políticas, los programas y proyectos públicos costarricense serán objeto de
evaluación independiente, al menos una vez cada cuatro años. Cada ministerio e institución autónoma será
evaluado por un equipo de evaluadores. En
los casos de políticas, programas y proyectos relacionados con salud, vivienda,
educación, recaudación tributaria, infraestructura pública y combate a la
pobreza, la evaluación abarcará todas las acciones estatales relacionadas con
tales sectores, independientemente de su ubicación institucional; asimismo, de conformidad
con el artículo 12 de la presente Ley, la evaluación será extensiva a las
agencias y los proyectos privados independientes de la Administración Pública, cuando
reciban fondos públicos y al propio Evapol.
ARTÍCULO
3.- Evaluaciones
En
mayo de cada año, la Contraloría General de la República designará los programas
y las políticas públicas que Evapol evaluará en el año siguiente, de acuerdo con
lo señalado en el artículo 2 de esta Ley. La Defensoría de los Habitantes podrá
recomendar que se evalúen programas específicos, pero esta recomendación no
será vinculante. La Asamblea Legislativa
y el Consejo de Gobierno podrán solicitar evaluaciones de políticas, programas
o proyectos cuando lo estimen necesario.
ARTÍCULO
4.- Los evaluadores
Los
evaluadores o los equipos de evaluadores deberán ser del más alto nivel
profesional; serán seleccionados mediante concurso público, por el Sistema Nacional
de Evaluación Permanente de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios,
con base en los términos de referencia para el desarrollo de las evaluaciones,
que serán establecidos por Evapol y según las propuestas de evaluación que
presenten los concursantes.
ARTÍCULO
5.- Los equipos de evaluadores
El
concurso de equipos de evaluadores se realizará tomando en cuenta la complejidad
de la evaluación que se aplique. Dichos
equipos serán interdisciplinarios y para el cumplimiento de sus funciones podrán
ser asistidos por funcionarios del Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica, de la institución o el programa evaluado y de la
Contraloría General de la República, cuando cualquiera de tales entes lo estime
necesario.
ARTÍCULO
6.- Evaluadores especiales
Evapol
podrá asignarles las evaluaciones a especialistas de alto nivel denominados
grupos de notables, sin que medie remuneración alguna, en tal caso Evapol podrá
suministrarles el apoyo logístico necesario. Además, en casos excepcionales, podrán
participar evaluadores extranjeros, cuando la experiencia y el prestigio de
tales evaluadores se consideren de gran beneficio. El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplan) buscará cooperación técnica con países e instituciones,
nacionales e internacionales, que posean experiencia en este campo, para
fomentar así la cultura evaluadora en Costa Rica.
ARTÍCULO
7.- Elementos para la evaluabilidad
Todas
las políticas, los programas y proyectos del Sector Público deberán contener
los elementos necesarios para garantizar su evaluabilidad posterior, así como
para el monitoreo y seguimiento de las metas establecidas. Ello implica contener la teoría del programa y
las metas claramente establecidas para ser alcanzadas en plazos determinados;
además, los indicadores de resultados, gestión y servicios, para medir su
cobertura, calidad e impacto.
Los
indicadores de gestión y servicios que se establezcan deberán reflejar los
procedimientos y la calidad de los servicios de los programas, las metas y acciones
del Plan nacional de desarrollo. El
cumplimiento de lo dispuesto es responsabilidad del máximo representante
jerárquico institucional del programa o proyecto.
ARTÍCULO
8.- Proceso de evaluación
Todo
proceso de evaluación de una política pública o de programa o proyecto, tendrá
una duración máxima de cuatro meses desde la firma del contrato o la
designación del grupo de notables hasta la rendición de su informe final.
ARTÍCULO
9.- Aspectos por evaluar
La
evaluación abordará por lo menos los siguientes aspectos: el análisis del gerenciamiento, los mandatos
legales, la relevancia y pertinencia de las metas y los objetivos a la realidad
nacional, la rendición de cuentas, la coordinación con otros entes del Estado,
la equidad de género, la implementación de aspectos del gobierno digital, la
adecuación al Plan Nacional de Desarrollo, los resultados obtenidos, el impacto
socioeconómico, la eficiencia y calidad de los servicios brindados, la
suficiencia de recursos y todos los demás aspectos que el equipo evaluador
considere relevantes.
ARTÍCULO
10.- La información requerida
La
información institucional que el equipo de evaluadores requiera para su trabajo,
será suministrada de manera obligatoria y el responsable de proporcionarla será
el máximo jerarca de la entidad, quien velará, además, por que el programa
brinde todo el apoyo necesario al equipo evaluador, excepto si se trata de
información considerada secreto de Estado.
ARTÍCULO
11.- Réplica al informe de evaluación
El
jerarca del programa o proyecto por evaluar recibirá un borrador del informe de
la evaluación, al menos dos semanas antes de la fecha
fijada para la presentación del informe final, con el objeto de que tenga la
oportunidad de aportar las observaciones que considere pertinentes. No obstante, el informe final es
responsabilidad exclusiva del equipo evaluador y sus representantes.
ARTÍCULO
12.- El informe final
El
informe final de la evaluación será objeto de análisis conjunto de la Defensoría
de los Habitantes, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
y la autoridad máxima del programa evaluado; a lo sumo un mes después de
presentado el informe final de la evaluación, estos últimos dos emitirán las
directrices por seguir derivadas tras el proceso de evaluación y rendirán un
dictamen de la evaluación a la Asamblea Legislativa, el Consejo de Gobierno, la
Contraloría General de la República y la sociedad en general.
Los
jerarcas de los programas o proyectos evaluados deberán informar, en las memorias
y demás documentos elaborados en los años subsiguientes a la evaluación, de las
acciones efectuadas para ajustarse a lo señalado en el dictamen de evaluación.
ARTÍCULO
13.- Carácter público de los resultados
Los
procesos de evaluación deben ser abiertos a la participación ciudadana. Con ese fin, se establece el principio de
publicidad de las evaluaciones; por ello, antes de iniciar el proceso
evaluativo deberá publicarse, al menos en el diario oficial La Gaceta, donde
pueden presentar los ciudadanos sus aportes al proceso evaluativo. Para democratizar la toma de decisiones, las metodologías
empleadas para evaluar deberán dar preferencia a los enfoques participativos de
los actores sociales involucrados.
El
informe final de la evaluación, elaborado por el evaluador o el equipo evaluador,
será de carácter público y con ese fin Evapol gestionará mecanismos ágiles para
difundirlo. El resumen de los resultados
de cada evaluación será publicado en el diario oficial La Gaceta, salvo cuando
se trate de secretos de Estado.
ARTÍCULO
14.- Establecimiento de sistemas de
monitoreo y seguimiento
El
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica establecerá sistemas
de monitoreo y seguimiento permanentes de los programas y proyectos públicos, y
elaborará guías de procedimientos y criterios comunes para tal fin; además,
podrá acometer evaluaciones internas de los programas y proyectos públicos, las
cuales no suplantarán las evaluaciones independientes, a no ser que la
Contraloría General de la República estime lo contrario; todo ello sin
perjuicio de lo dispuesto por la Ley N.º 8131, Administración financiera de la
República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001, y sus reformas.
ARTÍCULO
15.- Financiamiento
Cada
uno de los entes rectores de las políticas, los programas y proyectos señalados
en el artículo 2 de la presente Ley, deberán presupuestar los recursos necesarios
para aplicar las evaluaciones correspondientes, según señale la Contraloría
General de la República. Además, el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica presupuestará de
manera directa los recursos necesarios para elaborar los términos de referencia
de las evaluaciones, el seguimiento de estas y las directrices para la
evaluación que se requiera.
CAPITULO
II
REFORMAS
DE OTRAS LEYES
ARTÍCULO
16.- Adiciónase al artículo 9 de la Ley
de Planificación Nacional, N.º 5525, de 2 de mayo de
1974, y sus reformas, un nuevo párrafo final, cuyo texto dirá:
"Artículo
9.-
[…]
Para
tal fin elaborará, anualmente, el Plan Nacional de Inversión Pública para los
cuatro años siguientes, con proyectos jerarquizados de acuerdo con las
prioridades, que serán establecidas aplicando métodos de evaluación social de
proyectos; además, tomará en cuenta las prioridades fijadas en el Plan Nacional
de Desarrollo. Asimismo, evaluará el desempeño
de los proyectos de inversión pública, tanto en la etapa de implementación como
en la de operación, y publicará tales resultados.”
DISPOSICIONES
TRANSITORIAS
TRANSITORIO
I.- Por una única vez a los dos
años de entrada en vigencia esta Ley, se realizarán
las evaluaciones señaladas en el artículo 2.
TRANSITORIO
II.- Dos años después de
publicada esta Ley, todas la políticas, los programas y proyectos públicos
deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 7, so pena de que su presupuesto
les sea vetado por la Contraloría General de la República.
Rige
a partir de su publicación.
Francisco
Molina Gamboa
DIPUTADO
6
de agosto de 2008.
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e informe de la
Comisión
Permanente de Gobierno y
Administración.
[1] e) Evaluar de modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos.