PROYECTO DE LEY

LEY DE CAPITALIZACIÓN DEL BANCO

CENTRAL DE COSTA RICA

Expediente N.º 16.998

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Es reconocido que la persistencia de altos niveles de inflación provoca efectos distorsionantes en los distintos sectores económicos. Por una parte, introduce incertidumbre en el uso y la eficiente asignación de los recursos, y por otra, erosiona el poder adquisitivo de la población en general y, en particular, de aquellos grupos más vulnerables a los que el Estado está especialmente interesado en proteger.

Existe evidencia de que en Costa Rica la inflación responde, en buena medida, a desequilibrios monetarios derivados de tres fuentes estructurales de creación de medios de pago: las pérdidas del BCCR, el régimen cambiario y las distorsiones que impiden el control de la totalidad de la liquidez del país. Esto último originado por la imposibilidad de aplicar de manera uniforme las disposiciones de control monetario, en especial el encaje mínimo legal.

En materia cambiaria el régimen de minidevaluaciones permitió generar condiciones favorables para la estabilidad externa de la economía, no obstante, su permanencia en un contexto de acumulación de ingresos de capital generó costos inflacionarios. En razón de lo anterior a partir del 2006, el Banco Central ha venido ejecutando importantes ajustes en su política cambiaria, siendo el más significativo la migración hacia un régimen de bandas cambiarias. Asimismo, ha anunciado su intención de continuar promoviendo una flexibilidad creciente del tipo de cambio, en el tanto las condiciones macroeconómicas así lo permitan.

En lo que respecta a las distorsiones asociadas con el control de la liquidez, las limitaciones están concentradas, principalmente, en el funcionamiento de entidades financieras no domiciliadas en el país (banca off shore), cuya actividad no está sujeta a los controles monetarios del Banco Central, pero que sí tienen un papel fundamental en la expansión del crédito y, por tanto, de la liquidez de la economía nacional. Las distorsiones existentes se ven motivadas por dos aspectos fundamentales: la no aplicación del encaje a estas entidades y los incentivos tributarios para su funcionamiento. Adicionalmente, persiste la distorsión asociada con la no aplicación del requerimiento de encaje mínimo legal a las captaciones realizadas por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, lo cual sumado a lo anterior, limita la efectividad de la política monetaria en la reducción de la inflación.

Por otra parte, el déficit del Banco Central ha estado presente por más de dos décadas y su origen y persistencia está determinado, en buena medida, por operaciones realizadas en el pasado y por los crecientes requerimientos de absorción monetaria que conllevan un costo financiero para el país.

Una parte de estas operaciones fueron realizadas, principalmente, hasta mediados de los años ochenta e implicaron la concesión de subsidios por parte del BCCR lo que creó un problema estructural en las cuentas de su balance de situación, dando lugar a que la generación de ingresos sea muy inferior a sus gastos.

La otra parte de las operaciones relacionadas con la ejecución de la política monetaria ha consistido en los últimos tiempos, principalmente, en la colocación de obligaciones propias en condiciones financieras de mercado, pues desde el 2005 el encaje alcanzó un 15%, porcentaje máximo permitido por ley. El crecimiento de los pasivos con costo introdujo a su vez la necesidad de realizar nuevas colocaciones de deuda con el fin de contrarrestar la expansión monetaria originada en el servicio de esas obligaciones, generándose una especie de efecto “bola de nieve”.

Como se comentó con anterioridad, la primera implicación del déficit es que constituye una fuente permanente de inyección de liquidez, que limita la capacidad del Banco Central para aplicar los instrumentos de control necesarios para la corrección de los desequilibrios monetarios. En ausencia de medidas para contrarrestar este efecto expansivo, podrían presentarse desequilibrios monetarios que imposibilitan el logro de inflaciones bajas y estables por una parte y, por otra, debilitan la posición externa del país.

Dadas las implicaciones asociadas al déficit, se han tomado acciones en procura de reducirlo, entre ellas:

a) El Banco Central participó en programas de reestructuración y recompra de la deuda externa en los años 80 y principios de los 90.

b) El Banco negoció con deudores la sustitución de activos con tasas de interés subsidiadas por otros con tasas de mercado.

c) Aplicó tasas de interés de mercado en sus nuevas operaciones activas.

d) Mejoró las condiciones financieras de su deuda en dólares.

e) Negoció con la Agencia Internacional de Desarrollo la aplicación de los recursos que dicha entidad mantenía depositados en el BCCR a la reducción de las pérdidas del Banco Central.

f) Incrementó la tasa de encaje mínimo legal en el 2003, 2004 y 2005, luego de una reducción de esta entre 1999 y el 2002.

g) En el 2007, con base en las potestades otorgadas por el artículo 97 de su ley orgánica, el Banco Central aumentó el cobro de un 10% a un 25% sobre la diferencia entre el tipo de cambio de venta y el de compra.

h) Finalmente, en el año 2007, el Gobierno central logró un superávit financiero, lo cual redujo las presiones inflacionarias en ese año.

A pesar de estos esfuerzos, el problema del déficit del BCCR persiste, aunque se reconoce que en ausencia de ellos hubiera sido más alto. En ese sentido, la Institución tiene claro que con los instrumentos disponibles no le es posible reducir significativamente su déficit y que, por su naturaleza y magnitud, su solución requiere del apoyo del Estado y de la aplicación de varias medidas de forma simultánea, relacionadas sobre todo con la reducción de las distorsiones para el control de la totalidad de la liquidez.

Al amparo de lo dispuesto en las leyes número 7558 y 8116, en los últimos años el Gobierno ha realizado pagos de deuda y capitalizaciones parciales al BCCR: a) a partir de 1999, según lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley N.º 7558; b) en octubre del 2004, atendiendo lo establecido en el artículo 175 bis de la misma ley y, c) a partir de mayo del 2007, con el fin de completar la capitalización parcial autorizada en el artículo 175 bis antes citado.

Estas capitalizaciones parciales si bien contribuyeron a mejorar el problema de la estructura del balance del Banco Central, no fueron suficientes para dar una solución permanente a las pérdidas de la Institución, entre otras razones por cuanto:

a) Las capitalizaciones parciales amparadas al artículo 175 y 175 bis de la Ley N.º 7558, ascendieron a ¢110.927 millones y ¢180.000 millones, en ese orden. En ambos casos, los recursos recibidos fueron inferiores al saldo del total de obligaciones del Banco Central. Esta diferencia tiene un efecto claro y directo sobre la situación financiera y patrimonial que hoy día presenta la Institución.

b) Hubo un desfase entre la aprobación de los artículos 175 y 175 bis de la Ley N.º 7558, y el momento en que se realizó el traslado de recursos. Durante este tiempo el Banco Central requirió continuar con la colocación de pasivos, con la consecuente acumulación de pérdidas.

c) El rendimiento de los títulos recibidos al amparo de lo dispuesto en el artículo 175, en promedio, fue menor al costo de sus pasivos.

d) El Banco Central aplicó una política de sustitución de instrumentos de política monetaria directos por indirectos: entre 1999 y el 2002 redujo gradualmente el porcentaje de encaje (desde un 15%, máximo establecido por ley, hasta un 5%) e incrementó el saldo de sus obligaciones con costo.

e) La reducción en las tasas de interés en el mercado internacional entre el 2001 y el 2004 tuvo un efecto negativo sobre las finanzas del Banco Central, pues el rendimiento de los activos externos (el principal activo financiero del BCCR) se ajusta con mayor celeridad a movimientos en estos indicadores.

Con base en lo anterior, el presente proyecto de ley pretende actuar sobre las causas estructurales que dificultan el control de la inflación por parte del Banco Central, tomando en cuenta que una inflación baja y estable, no solo tiene una incidencia positiva sobre el poder adquisitivo de las personas y el crecimiento de la economía, sino también permite darle sostenibilidad a la reducción de las tasas de interés observada en los últimos dos años, con el consecuente efecto positivo para la actividad económica en general y para las finanzas públicas. En el mediano plazo, la menor carga financiera por la reducción en el pago de intereses de la deuda, posibilitaría al Gobierno hacer una mejor gestión del gasto público y permitiría destinar una mayor proporción de recursos hacia la inversión en desarrollo social.

En este orden de ideas, en primera instancia se reforman cinco artículos de la Ley orgánica del Banco Central, siendo el primero de ellos el numeral sexto de dicho cuerpo legal, al cual se le incorpora un párrafo segundo con el fin de autorizar al Banco a recibir aportes de capital del Gobierno central y de otros organismos, lo cual solventa el problema de técnica presupuestaria existente, permitiendo incluir anualmente en el presupuesto de la República los montos que se consideren necesarios para ayudar a solventar las pérdidas del Banco Central.

De igual forma, y en aras de aumentar la transparencia y credibilidad en las acciones de la autoridad monetaria y fortalecer la rendición de cuentas de la Administración Pública, se crea la obligación para el presidente de la Junta Directiva de presentar ante las señoras y los señores Diputados de la Asamblea Legislativa, un informe sobre la ejecución de la política monetaria durante el año inmediato anterior y las acciones que tomó la Institución para alcanzar el objetivo inflacionario planteado a inicios de ese año. Además, dicho informe deberá incluir una exposición sobre la política monetaria que seguirá el Banco Central durante el período en ejercicio.

Se reforma también el artículo 63, relativo al encaje mínimo legal, ampliándose el límite aplicable de este instrumento de política monetaria de 15% a 25%. Se incluyen dentro de la aplicación de este artículo todas las entidades que realizan actividades de intermediación financiera, eliminando las excepciones existentes con el fin de reducir las distorsiones creadas por esa disposición. De igual manera, se hace manifiesta la posibilidad de aplicación de este instrumento a todas aquellas entidades que realicen intermediación financiera en el país, sin importar donde se ubique el domicilio de la plaza bancaria, con lo cual se someterían a encaje las operaciones de captación por parte de los bancos domiciliados en el exterior, en el tanto estos realicen intermediación financiera en territorio nacional.

Esta reforma se encuentra ligada a la modificación del artículo 65, mediante el cual se le brinda la posibilidad a la Junta Directiva de someter a encaje otro tipo de transacciones que actualmente este artículo no contempla, pero que por su impacto monetario y basándose en el principio de realidad financiera y económica, evidencian que deberían estar sujetas a encaje.

Dentro de este apartado, con la reforma del artículo 67, se incluyen las sanciones que podrán aplicarse ante la existencia de insuficiencias en el encaje mínimo legal, por parte de las entidades sujetas al mismo. Esta medida pretende subsanar una deficiencia de la actual legislación, pues se otorga a la Junta Directiva del Banco Central la potestad de sancionar las insuficiencias de encaje, pero no se hace explícito el esquema de sanciones por aplicar.

Aunado a lo anterior, se reforman los artículos 174 y 175 de la Ley reguladora del mercado de valores. La modificación a los artículos 174 y 175 busca que el presupuesto de las Superintendencias y del Conassif sean financiados en un 50% por el Banco Central y en igual porcentaje por los supervisados, por lo que en igual sentido se modifica el texto del artículo 34 de la Ley N.º 7523, Régimen privado de pensiones complementarias y reformas de la Ley reguladora del mercado de valores y del Código de Comercio, para que se ajuste a estos nuevos requerimientos. Esto permitiría reducir los gastos administrativos del Banco Central, colaborando con la disminución de su déficit financiero.

Por otra parte, y con el fin de poder brindarle al Banco Central herramientas para mejorar la gestión de la política monetaria, así como el financiamiento de su propia deuda, se adiciona un artículo 23 bis a la Ley reguladora del mercado de valores, para que el Banco pueda crear mercados para la negociación de deuda pública y para hacer gestión de liquidez del sistema financiero. Esto permitiría que los precios de los activos financieros reflejen más fielmente las condiciones imperantes en ese mercado, facilite la transmisión de las acciones de política monetaria y, en consecuencia, mejore la efectividad de esta última. Adicionalmente, se modifica el inciso c) bis del artículo 23 de la Ley del impuesto sobre la renta, con el fin de equiparar el trato tributario aplicado a los reportos y a las recompras realizadas en los mercados de liquidez organizados por el Banco Central, a los efectuados en las bolsas de valores, lo que sería fundamental para el adecuado funcionamiento de dichos mercados.

Finalmente, se deroga el artículo 61 bis de la Ley del impuesto sobre la renta, con la finalidad fundamental de eliminar los incentivos al funcionamiento de las entidades financieras “off shore”. Dicho artículo, que estableció una contribución especial para este tipo de entidades, eliminó la posibilidad de aplicar el impuesto a las remesas al exterior que se hacen a bancos “off shore”, pues según su redacción la contribución especial se fijó en sustitución del impuesto a las remesas. De permitirse la aplicación del impuesto a las remesas, se eliminaría un incentivo a la actividad de la banca “off shore”, con lo que se espera poder reducir al mínimo posible esta distorsión que dificulta el control monetario del Banco Central.

También, se deroga el artículo 80 de la Ley orgánica del Banco Central, el cual perdería toda aplicabilidad en función de la reforma pretendida del artículo 63 de la misma Ley.

En virtud de lo anterior, se somete al conocimiento y aprobación de los señores y las señoras diputadas, el presente proyecto de Ley de capitalización del Banco Central de Costa Rica:

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY DE CAPITALIZACIÓN DEL BANCO

CENTRAL DE COSTA RICA

ARTÍCULO 1.- Refórmanse los artículos 6, 29, 63, 65 y 67 de la Ley orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N.º 7558, cuyo texto dirá:

“Artículo 6.- Capital y patrimonio

El Banco Central tendrá un capital inicial de cinco millones de colones (¢5.000.000,00), aportado íntegramente por el Estado.

El patrimonio del Banco estará constituido por sus recursos de capital y de reservas, así como por las aportaciones adicionales de capital que el Estado, los organismos nacionales, las instituciones internacionales u otras personas físicas o jurídicas le donen o entreguen en cualquier forma.”

“Artículo 29.- Atribuciones y responsabilidades

El presidente del Banco Central tendrá la máxima representación de la institución, en materia de gobierno y en el manejo de sus relaciones con otras instituciones y organismos financieros internacionales. Para ejercer estas funciones, la Junta Directiva le otorgará los poderes que correspondan.

El presidente del Banco Central tendrá las siguientes atribuciones y responsabilidades:

[…]

g) El presidente del Banco Central presentará ante los señores diputados de la Asamblea Legislativa, durante el primer trimestre de cada año, un informe sobre la ejecución de la política monetaria durante el año inmediato anterior y sobre las acciones que tomó la Institución para alcanzar el objetivo inflacionario planteado a inicios de ese año. Además, dicho informe deberá incluir una exposición sobre la política monetaria que seguirá el Banco Central durante el período en ejercicio

h) Las demás que correspondan conforme a lo dispuesto en esta Ley y sus reglamentos.”

“Artículo 63.- Límite del encaje mínimo

La Junta Directiva del Banco Central fijará los encajes mínimos legales con respecto al saldo de los depósitos y las captaciones, con un límite máximo de un veinticinco por ciento (25%), sobre los cuales no reconocerán interés alguno. El porcentaje de encaje mínimo que establezca la Junta será de aplicación general para todo tipo de depósitos o captaciones, sean estas realizadas directa o indirectamente por las entidades autorizadas para realizar intermediación financiera y para todas las instituciones. La única diferencia que podrá establecer en la tasa de encaje es entre los depósitos y captaciones en colones y en moneda extranjera.

Estarán sujetas a encaje todas las entidades que lleven a cabo operaciones de intermediación, definidas como tales en el artículo 116, independientemente del domicilio de la plaza bancaria.”

“Artículo 65.- Requerimiento de encaje

La Junta Directiva del Banco Central podrá someter a requerimiento de encaje, cualesquiera otras cuentas del pasivo de las entidades financieras que, a su juicio, fueren similares a las obligaciones constituidas como depósitos. También, podrá fijar los encajes correspondientes, dentro de los límites establecidos en esta Ley.

Asimismo, la Junta Directiva podrá someter a encaje la captación de recursos financieros del público que se realice en forma habitual mediante instrumentos tales como fideicomisos, contratos de administración, contratos de servicio, corresponsalías y otros, cuando por su magnitud y características considere que son similares a las operaciones pasivas de los intermediarios financieros u otros pasivos pertinentes de encajar.

De igual forma, podrá someterse a encaje la captación de recursos financieros del público que se realice en forma habitual por entidades domiciliadas en el país a nombre de o en representación de entidades financieras domiciliadas en el extranjero, independientemente de la figura que se utilice y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen las transacciones, cuando por su magnitud y características la Junta Directiva considere que son similares a las operaciones pasivas de los intermediarios financieros u otros pasivos pertinentes de encajar.”

“Artículo 67.- Insuficiencia en el encaje mínimo

Se entiende por insuficiencia en el encaje mínimo legal cuando los depósitos que por este concepto mantiene una entidad en el Banco Central son inferiores al monto requerido en los períodos de control que previamente establezca la Junta Directiva.

En una situación de tal naturaleza el superintendente del respectivo ente supervisor lo avisará inmediatamente y por escrito a la Junta Directiva del Banco Central y al gerente de la entidad infractora, a efecto de que este último tome las medidas necesarias para solventar la situación irregular en que se encuentra la entidad.

Si una entidad incurre en insuficiencia en el encaje mínimo legal, la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica podrá prohibirle efectuar nuevas operaciones de crédito e inversiones, de conformidad con la siguiente progresión:

a) Si la insuficiencia es superior al 10% e inferior al 30% del monto de encaje requerido, la suspensión será de hasta 5 días hábiles.

b) Si la insuficiencia es igual o mayor al 30% pero inferior al 50% del monto de encaje requerido, la suspensión será entre 6 y 10 días hábiles.

c) Si la insuficiencia es igual o mayor al 50% del monto requerido, la suspensión será entre 11 y 15 días hábiles y se solicitará con carácter urgente un estudio a la superintendencia que corresponda, para que evalúe la situación financiera del ente infractor, proceda de conformidad con las atribuciones que la ley le asigna e informe sobre el particular a la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.

Las suspensiones que se lleguen a determinar según los incisos anteriores, serán comunicadas al ente infractor y a los órganos supervisores. Estas surtirán efecto diez días hábiles posteriores a la firmeza del acto.

Los costos administrativos en que incurra el Banco Central por la tramitación de los procedimientos administrativos para la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 66, así como en el presente artículo, serán debitados de la cuenta corriente de la entidad infractora.”

ARTÍCULO 2.- Refórmanse los artículos 174 y 175 de la Ley reguladora del mercado de valores, Ley N.° 7732, de 17 de diciembre de 1997, y sus reformas, de la siguiente manera:

“Artículo 174.- Financiamiento

El presupuesto de las superintendencias y del Conassif será financiado en un cincuenta por ciento (50%) con recursos provenientes del Banco Central de Costa Rica y en un cincuenta por ciento (50%) de los gastos efectivamente incurridos, mediante contribuciones obligatorias de los sujetos fiscalizados.

Artículo 175.- Del financiamiento de los gastos de las superintendencias y del Conassif

Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones contribuirán con un porcentaje de sus ingresos brutos anuales, al financiamiento del 50% de los gastos efectivos de la respectiva superintendencia, así como al 50% de los gastos efectivos del Conassif. En el caso de los emisores no financieros, la contribución será de un porcentaje anual sobre el monto de la emisión. Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se especificarán los porcentajes de la contribución, según los diversos tipos de sujetos fiscalizados, en aplicación de los principios de razonabilidad, lógica y conveniencia, así como de las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica. No se impondrá contribución adicional cuando un mismo sujeto quede sometido a la supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal, conforme a los términos del reglamento.”

Artículo 3.- Adiciónase un artículo 23 bis a la Ley N.º 7732, Ley reguladora del mercado de valores, de 17 de diciembre de 1997, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:

“Artículo 23 bis.- Negociación de deuda pública y mercados de liquidez

El Banco Central de Costa Rica podrá organizar directamente, o mediante las bolsas de valores o plataformas de negociación autorizadas, la operación de mercados para la negociación de deuda pública y la gestión de liquidez del sistema financiero. En tales mercados únicamente podrán realizarse operaciones de compra, venta y reportos sobre valores emitidos por el Estado y el Banco Central de Costa Rica, así como operaciones de crédito interinstitucional, que permitan atender las necesidades de liquidez del sistema financiero.

Podrán participar directamente en dichos mercados el Banco Central y, siempre que cumplan con los requisitos que reglamentariamente establezca el Banco Central, las entidades que integren el Sistema Bancario Nacional, los puestos de bolsa, los fondos de inversión, los fondos de pensiones, las compañías aseguradoras y las demás entidades que autorice la Junta Directiva del Banco Central.

El Banco Central dictará los reglamentos que regirán las operaciones que se realicen en estos mercados.

La Superintendencia podrá solicitar en cualquier momento a los organizadores de este tipo de mercados o a los participantes en el sistema, la información necesaria con el propósito de vigilar el cumplimiento de las normas legales o reglamentarias del mercado de valores, e imponer las medidas correctivas del caso.”

ARTÍCULO 4.- Refórmase el artículo 23, inciso c bis), de la Ley del impuesto sobre la renta, Ley N.° 7092, publicada en La Gaceta N.° 96, de 19 de mayo de 1988, para que en adelante se lea de la siguiente forma:

“Artículo 23.- Retención en la fuente

Toda empresa pública o privada, sujeta o no al pago de este impuesto, incluidos el Estado, los bancos del Sistema Bancario Nacional, el Instituto Nacional de Seguros y las demás instituciones autónomas o semiautónomas, las municipalidades y las asociaciones e instituciones a que se refiere el artículo 3 de esta Ley, está obligado a actuar como agente de retención o de percepción del impuesto, cuando pague o acredite rentas afectas al impuesto establecido en esta Ley. Para estos fines, los indicados sujetos deberán retener y enterar al Fisco, por cuenta de los beneficiarios de las rentas que a continuación se mencionan, los importes que en cada caso se señalan:

[…]

c bis) Asimismo, en las operaciones de recompras o reportos de valores, en sus diferentes modalidades, sea en una o varias operaciones simultáneas y que se realicen por medio de una bolsa de valores o en lo mercados que organice el Banco Central de Costa Rica, se aplicará un impuesto único y definitivo del ocho por ciento (8%), sobre los rendimientos generados por la operación; dicho porcentaje será retenido por el organizador del mercado en que se realizó dicha operación. En caso de que las operaciones no se realicen mediante los mecanismos de bolsa o del Banco Central de Costa Rica, los rendimientos devengados de la operación serán considerados como renta ordinaria gravable.”

ARTÍCULO 5.- Derógase el párrafo segundo del artículo 34 de la Ley N.º 7523, de 7 de julio de 1995, Régimen privado de pensiones complementarias y reformas de la Ley reguladora del mercado de valores y del Código de Comercio, y sus reformas, para que en adelante su texto se lea de la siguiente forma.

“Artículo 34.- Presupuesto y régimen de servicio

El presupuesto y régimen de servicio de la Superintendencia se regirán por los artículos 174 a 177 de la Ley N.º 7732, de 17 de diciembre de 1997.”

ARTÍCULO 6.- Deróganse las siguientes disposiciones legales:

a) Artículo 80 de la Ley orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N.° 7558, de 3 de noviembre de 1995.

b) Artículo 61 bis de la Ley del impuesto sobre la renta, Ley N.° 7092, de 21 de abril de 1988.

Rige a partir de su publicación en el diario oficial La Gaceta.

Dado en la Presidencia de la República, a los dieciséis días del mes de abril del dos mil ocho.

Laura Chinchilla Miranda

PRESIDENTA EN EJERCICIO

Guillermo Zúñiga Chaves

MINISTRO DE HACIENDA

17 de abril de 2008.

NOTA: Este proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión

Permanente de Asuntos Hacendarios.