PROPUESTA DE REFORMA DE LOS ARTICULOS 43 DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

PROYECTO DE LEY

MODIFICACIÓN DEL INCISO C) DEL ARTÍCULO 48

DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

Expediente N.° 16.952

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Antes de referirnos a la propuesta de modificación del inciso c) del numeral 48 del Estatuto de Servicio Civil que presentaremos a su consideración, resulta necesario conocer el espíritu que nuestros legisladores constituyentes de 1949, dispusieron respecto del régimen del servidor público, en nuestra Constitución Política, el cual ha sido, en gran parte, la base de nuestro actual estado social de derecho.

Del análisis de las actas de discusión de los títulos referentes a las instituciones autónomas y el Servicio Civil, se constata que los constituyentes pretendieron darle rango constitucional al Régimen de Servicio Público, los siguientes propósitos:

A) Desconcentrar el Poder del Ejecutivo en cuanto a las nuevas funciones encomendadas al Estado, y sus influencias político-electorales sobre su funcionamiento.

B) Darles una conveniente solución a los graves efectos que los cambios de gobierno provocaban sobre el personal de la Administración Pública, ante la falta de un instrumento jurídico adecuado que los protegiera.

C) Crear un único régimen estatutario, que regulara, en equidad, las relaciones entre todos los servidores públicos y el Estado.

Prueban esos propósitos los siguientes extractos:

- "[...] Las disposiciones del Título XIII entrarán en vigencia el mismo día que la Ley de Servicio Civil, la cual se aplicará gradualmente, de tal modo que en un plazo (sic) no mayor de diez años, cubra la totalidad de los servidores públicos. [...]". (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente N.º 132, pp. 120 y 121. El subrayado no pertenece al original).

- "[...] La Ley de Servicio Civil deberá entrar en vigor no antes del 8 de noviembre de 1950 ni después del 1 de junio de 1953, según lo disponga la Asamblea Legislativa. Esa ley podrá, además, disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá cubrir a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso 2) a más tardar el 8 de noviembre de 1959. En tanto no entre en vigencia la Ley de Servicio Civil, el Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno podrán nombrar y remover libremente a todos los servidores públicos de su dependencia. [...]" (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente N.º 133, p. 133 (El subrayado pertenece al original).

- "[...] En la Constitución que estamos terminando de elaborar, hay dos artículos que se refieren al despido de los trabajadores; uno, el número 65, que dice así: "Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización, etc.", y el otro, el número 194, que dice así: "... los servidores públicos ... solo podrán ser removidos de sus puestos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta absoluta de fondos o para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos". El primero se refiere a los trabajadores de la empresa particular; el segundo, a los trabajadores del Estado. Según este último, estando en vigencia el estatuto de Servicio Civil, bien podría despedirse a empleados, sin responsabilidad ni gravamen alguno para el Estado, siempre que fuera "por las causales de despido justificado que expresa la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta absoluta de fondos o para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos, o sea, estando en vigor el Estatuto, los despidos que se tiene en propósito efectuar para equilibrar el presupuesto y mejorar la organización administrativa, podría llevarse a cabo sin necesidad del transitorio, ya que es la misma Constitución la que dice que en tal caso hay libertad para efectuar la destitución. Sin embargo, como el Servicio Civil no entrará en vigencia, según lo dispuesto también por esta Constituyente, antes de noviembre de 1950, bien podría ser que hubiera que efectuar los despidos antes de su vigencia. Y entonces, ¿cuál sería la situación? La que indica el artículo 65 leído, en consonancia con el Código de Trabajo, que extiende a los servidores públicos, en tanto en cuanto no esté establecido el Servicio Civil, las garantías y derechos que el mismo código acuerda para el trabajador particular: es decir habría que pagarle al despedido prestaciones sociales. Pero la Constitución, en el artículo leído, solo establece el auxilio de cesantía, y no dice cuál es su monto ni cómo se le fija. Es el Código de Trabajo el que regula y reglamenta el principio. Entonces, señores Diputados, resulta que la Asamblea Legislativa de mañana podría perfectamente, sin violar la Constitución porque estaría siempre cumpliéndose el mandato de que el trabajador despedido sin causa justa se le dé una indemnización; se le estaría dando esa indemnización sólo que ajustada y condicionada al momento financiero difícil por el que corresponde dar a los Congresos ordinarios. [...]" (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente N.º 174, pp. 550 y 551. (El subrayado no pertenece al original).

- "[...] el transitorio, a su juicio es el monumento más grande de inmoralidad que pueda haber aprobado la Asamblea Nacional Constituyente. No es que la discusión se ha desplazado a planos políticos -dijo-, sino que el transitorio ha provenido de terrenos políticos. Se está atropellando derechos legítimos de los trabajadores. O se consagran esos derechos para todos los ciudadanos de Costa Rica, sin discriminación, o no se consagran. Desde el momento en que se declaran en interinidad todos los empleados públicos se está atentando contra su dignidad poniéndolos en entre dicho, como si estuvieran complicados en estafas electorales. Debe respetárseles su dignidad por encima de cualquier otra consideración. Mientras sean honrados tienen el derecho de que se les respete en su dignidad. Si hemos establecido en la Constitución la obligación de los patronos de respetar a sus trabajadores no se justifica que el Estado -el patrono por excelencia- viole impunemente los derechos de sus trabajadores. Agregó luego que el transitorio no se va a prestar sólo a la reorganización administrativa. En el fondo no es más que una miserable venganza política [...]" (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente N.º 175, p. 564. (El subrayado no pertenece al original).

Por las citas anteriores, no queda duda de que el constituyente de 1949 decidió consagrar a nivel constitucional, lo referente al servicio público, dentro de un Régimen Estatutario que incluía la totalidad de los funcionarios y las funcionarias del Estado, es decir, que cubría tanto a quienes laboraban en las instituciones autónomas, como a quienes laboraban para el Poder Central, es decir, que se pretendió establecer un régimen general para todo el Sector Público.

Eso se corrobora aún con mayor fuerza en la disposición transitoria que se dispuso para el artículo 140, incisos 1) y 2) de la Constitución Política, la cual se cita a continuación:

"[...] La Ley de Servicio Civil no entrará en vigencia antes del ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta ni después del primero de junio de mil novecientos cincuenta y tres, según lo acuerde la Asamblea Legislativa. Esa ley podrá, además, disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve. Mientras no entre en vigencia la Ley de Servicio Civil, el Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno, podrán nombrar y remover libremente a todos los funcionarios de su dependencia, incluso a los Directores y Gerentes de las Instituciones Autónomas y a los integrantes de las Juntas y organismos oficiales, cuyos nombramientos hubieran sido hechos con anterioridad a la fecha de vigencia de esta Constitución, aún cuando tales designaciones lo fueren por período fijo. [...]" (El subrayado no pertenece al original)

No obstante lo anterior, el día 14 de abril de 1953, el Ministro de Trabajo y Previsión Social presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley del Estatuto de Servicio Civil[1]; pero referido únicamente a las personas servidoras del Poder Ejecutivo; en él se indicaba lo siguiente:

"[...] Prevé la Constitución vigente, en su artículo 140 y en el respectivo transitorio, la existencia de una Ley de Servicio Civil que regule las relaciones de la Administración con sus servidores. En acatamiento a ese mandato el Poder Ejecutivo integró una Comisión Redactora a la cual le fue encomendada la tarea de preparar un proyecto de Estatuto de Servicio Civil que sirviera de base para el estudio y la definitiva promulgación de aquella ley. [...]" (Folio 2) El subrayado no pertenece al original).

Posteriormente, la Comisión redactora de dicho proyecto manifestó:

"[...] ha tratado de realizar su cometido teniendo como norte los sagrados intereses del Estado y correlativamente los de sus servidores; en tal virtud, el Proyecto está enmarcado dentro de las normas generales que rigen el Servicio Civil y las limitaciones que tuvo a bien recomendar el Poder Ejecutivo [...]". (Folio 3). El subrayado no es del original).

No obstante la claridad de pensamiento expuesta por nuestros constituyentes y plasmada finalmente en los numerales 191 y 192 de nuestra Constitución Política, es evidente que, en los dos textos antes transcritos, contradictoriamente el Poder Ejecutivo elaboró un proyecto que circunscribe únicamente a sus funcionarios, y prescinde del concepto de Administración Pública.

Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en lo que interesa, claramente manifestó:

“[...] Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el Constituyente. [...]” (Voto N.º 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992). (El subrayado no pertenece al original)

Es notorio que la verdadera intención del constituyente era crear un único régimen laboral administrativo, en consecuencia, resulta incuestionable que la ausencia de un régimen jurídico único, que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y todos sus servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo cual lleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna pues, "[...] toda norma u acto inconstitucional lo viola, por definición, en tanto que consagra el principio de legalidad según el cual los funcionarios públicos no pueden ejercer otras funciones que las que les están otorgadas por el ordenamiento y este no las otorga en ningún caso para realizar los que sean contrarios a la Constitución [...]" (Sala Constitucional, Resolución N.º 550-91, de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991)

Entonces, queda claro que, ante la inexistencia de un régimen de servicio público adecuado a la Constitución Política, se quebrantó el principio de legalidad, no solo porque a la Ley que se emitió -Estatuto del Servicio Civil- se le dieron alcances parciales, al regular únicamente las relaciones de servicio entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, sino porque, además, en el Estatuto en mención, si bien se regularon algunos aspectos de la relación de los servidores con el Estado, como son los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, se dejaron sin regular otros aspectos no menos importantes, verbigracia, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes del Estado al Régimen de Servicio Público.

Sin embargo, ese vacío no autoriza y mucho menos justifica, la existencia de las abismales diferencias salariales, que observamos en la actualidad entre las personas funcionarias de las distintas instituciones que conforman el Estado costarricense.

A lo expuesto, respecto a la existencia de un único régimen estatutario para todo el Sector Público ideado por nuestros constituyentes, debemos agregar que ellos propusieron, además, una equitativa y justa distribución de la riqueza, según los principios de justicia social y solidaridad nacional, de modo tal que, en nuestra Carta Magna quedaron plasmados principios fundamentales, como son la igualdad ante la ley, el justo reparto de la riqueza por parte del Estado, el derecho al trabajo, derecho a un salario mínimo y el derecho a la no discriminación, entre otros; todos contemplados en los numerales 33, 50, 56, 57, 68 y 74 de ese importante documento constitucional.

Asimismo, gran cantidad de tratados internacionales, entre otros el Tratado de Versalles[2], de 1919; la Declaración universal de los derechos humanos[3], así como el Pacto sobre derechos económicos, sociales y culturales[4]; todos debidamente ratificados por Costa Rica, confirman la doctrina de justicia social, que indicamos, la cual se refleja en nuestra Carta Política.

Sin embargo, pese a haberse establecido, clara y categóricamente, que en nuestro país no debe existir ningún tipo de discriminación salarial, sobre todo dentro de la propia función pública, lamentablemente y según se verá en los textos, noticias y cuadros comparativos, que agregamos como anexos a esta propuesta, esto no ha sido así, dándose de un modo injusto, infundado y hasta ilegal, una exorbitante diferencia salarial entre los profesionales del Servicio Civil y sus homólogos del resto de los Poderes de la República.

El numeral 48 del Estatuto de Servicio Civil regula y determina el régimen de salarios de los servidores públicos sometidos a él; sin embargo, su actual redacción no permite que los sueldos de dichos servidores se ajusten, técnica y periódicamente, a la realidad económico-social del país, como sí ocurre con el resto de los trabajadores públicos y privados; de ahí que con el transcurso del tiempo se haya ido generando una odiosa distorsión, en perjuicio de los servidores amparados al Régimen de Servicio Civil, dado que, a la Dirección General de Servicio Civil, no se le proveen herramientas eficaces para que realice los ajustes necesarios con el fin de que esto no suceda.

En virtud de lo anteriormente expuesto, pretendemos que se reforme el actual inciso c) del citado numeral 48, con el propósito de evitar que en lo sucesivo continúe gestándose esta injusta situación, sobre todo, si tomamos en consideración que, de conformidad con la Teoría del Estado como patrono único, de aplicación obligatoria en el ámbito de la función pública, cualquiera que sea la institución para la cual se preste el servicio, se labora para un mismo patrono, que vendría a ser aquel; por tanto, en esa medida resulta absolutamente procedente la equiparación de los salarios de sus funcionarios, cualquiera que sea la institución pública en la que se presten servicios.

Así las cosas, se somete a la consideración de las señoras diputadas y de los señores diputados, el siguiente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

MODIFICACIÓN DEL INCISO C) DEL ARTÍCULO 48

DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

ARTÍCULO ÚNICO.- Refórmase el inciso c) del numeral 48 del Estatuto de Servicio Civil, Ley N.° 1581, de 30 de mayo de 1953, cuyo texto dirá:

“Artículo 48.- Los sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta Ley, se regirán de acuerdo con las siguientes reglas:

[...]

c) Para la fijación de los sueldos, se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de vida, los salarios prevalecientes para puestos análogos tanto en las demás instituciones públicas como en las empresas privadas, así como los demás factores estipulados en el Código de Trabajo.

Para mantener el poder adquisitivo de dichos salarios, la Dirección General de Servicio Civil, por medio de su director general, cada dos años deberá realizar estudios técnicos, con independencia de los aumentos semestrales por costo de vida que periódicamente se fijen para todo el Sector Público y, con base en dichos estudios, determinará, mediante resolución, la escala salarial que equipare los salarios del personal profesional y administrativo de dicho Régimen con los salarios del resto de los servidores de la Administración Pública.

La resolución dictada para ese efecto oportunamente deberá ser puesta en conocimiento del Poder Ejecutivo, el cual deberá formular el proyecto de presupuesto ordinario que habrá de regir en el siguiente período fiscal, para ello, tomará en cuenta la propuesta resultante con el fin de incluirla en el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual descriptivo de puestos, conforme lo dispone el presente capítulo.

[...]”

Rige a partir de su publicación.

José Manuel Echandi Meza

DIPUTADO

25 de febrero de 2008.

[2] Primer instrumento internacional que consignó el principio de igualdad aplicado a la materia salarial. “El principio del salario igual, sin distinción de sexo, por un trabajo de igual valor”. Artículo 427.

[3] Del 10 de diciembre de 1948, reconoció el derecho a un salario igual por un trabajo igual, sin ninguna discriminación. Artículo 23, inciso 2).

[4] Sentó el principio de una remuneración igual por un trabajo de igual valor, sin distinción alguna. Artículo 7 incisos a) e i).