DEPTO.
SERVICIOS TÉCNICOS
INFORME TÉCNICO
JURÍDICO
PROYECTO DE LEY
“LEY ORGANICA DE
EXPEDIENTE No. 16.369
ST.002-2007-J
Informe
elaborado por
Licda. Cristina
Ramírez Chavarría
Supervisado por
Licda.
Llihanny Linkimer Bedoya
Revisado
por
Licda. Gloria Valerín Rodríguez
Directora
D.S.T.
Enero,
2006
TABLA
DE CONTENIDO
I. RESUMEN DEL PROYECTO 3
II. CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO Y ANALISIS DE
ARTICULADO 3
3
III. TECNICA LEGISLATIVA 10
IV. ASPECTOS DE TRAMITE 11
VOTACION 11
DELEGACION 11
CONSULTAS 11
V. BIBLIOGRAFIA 11
Constitucionales 11
Códificados 11
Leyes 11
Jurisprudencia
Constitucional y Administrativa 12
PROYECTO DE LEY
“LEY ORGANICA DE
EXPEDIENTE Nº 16.369
I.
RESUMEN DEL PROYECTO[1]
La iniciativa
plantea la creación de una nueva universidad pública, que se denominaría
Universidad Técnica Nacional y estaría asentada en la provincia de Alajuela.
Esta institución se constituiría mediante la integración por fusión de cuatro
instituciones públicas de educación superior tecnológica, ubicadas en Alajuela
y alrededores. La nueva institución
universitaria asumiría primordialmente los temas científicos, tecnológicos y la
innovación como elemento fundamental para el desarrollo humano.
II. CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO Y ANÁLISIS DEL ARTICULADO
a) Naturaleza y Personalidad
Jurídica
Artículos 1 y 2:
Estos numerales establecen la creación de
Así diseñada, la nueva institución se constituye en
un ente de Derecho Público[2] con el máximo grado de autonomía que el ordenamiento
atribuye, gozando de relevancia constitucional, de conformidad con lo prescrito
por el artículo 84 de
La autonomía universitaria comporta cuatro elementos
específicos:
“Autonomía de gobierno, en virtud de la cual tendría
auto capacidad para ejercer sus propias políticas de docencia, investigación y
extensión sobre las cuales legislará a través de su Consejo Universitario, en
el cual el Rector (a) como máximo (a) ejecutivo (a) de esas políticas y representante legal de la
institución, sería electo (a) al igual que el Consejo respectivo, por voto
representativo de los tres estamentos universitarios: profesores, estudiantes y administrativos.
La autonomía organizativa, le otorga la potestad de
configurar sus propias estructuras universitarias, es el caso de la gran
diversidad de órganos que la conforman, tales como vicerrectorías, decanatos,
escuelas, departamentos, órganos de administración universitaria, entre otros.
La autonomía administrativa, reside en un conjunto de
funciones definidas por la propia institución que por su dinámica contribuyen a
las manifestaciones de la acción universitaria que, como complemento de lo
dicho, establece planes, programas, presupuestos, que a través de sus
potestades administrativas se plasman en reglamentos ejecutivos, autónomos y de
servicio, que regulan la prestación de estos, deciden libremente sobre la
contratación de su personal y otras funciones de carácter similar.
Finalmente la autonomía financiera constituye una
competencia para la utilización y libre disposición de sus recursos, tanto los
dotados por el Estado como los que genere la propia universidad”.[4]
No obstante, su basta autonomía funcional, la
institución universitaria, también encuentra unos límites establecidos por “...
b) Integración
al SINAES
El párrafo final del artículo dos indica que la nueva
institución universitaria, formará parte del Sistema Nacional de Acreditación
de
La integración de la nueva universidad es consecuente
con las nuevas políticas de calidad de la educación superior. Permitirá identificar con carácter oficial,
sus carreras y programas universitarios en razón de que el SINAES certificaría
el cumplimiento de los requisitos de calidad establecidos en su normativa. [7]
Pese al mandato de integración al SINAES que
establece esta norma, la misma no desplaza el trámite que deberá efectuar la
administración de la nueva universidad para que su integración sea efectiva en
los términos en que lo señale la ley del SINAES antes referida.
Respecto del Artículo 3: Este numeral determina la libertad de
cátedra como un principio fundamental de la nueva universidad.
La libertad de cátedra consiste en “(...) la potestad de la universidad de decidir el
contenido de la enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo dispuesto por
poderes externos a ella, o bien, en el sentido de la facultad de los docentes
universitarios de expresar sus ideas al interno de la institución, permitiendo
la coexistencia de diferentes corrientes de pensamiento.” [8]
Es preciso señalar que la existencia de la autonomía
universitaria, no trae aparejada consigo la libertad de cátedra, sino que ésta
es aplicable de oficio por principio constitucional ya desarrollado en el
numeral 87 de
La integración de este principio en el proyecto de
ley constituye una reiteración de la norma constitucional referida, amén de
ello, no encuentra roces de constitucionalidad y/o legalidad, por lo tanto su implementación en
el orden legal es un asunto discrecional para las diputadas y diputados que
dictamen el presente expediente.
Respecto de los artículos 4 y 5 referidos a los Fines y Funciones
En cuanto al inciso i) del artículo 5, se recomienda
a las señoras y señores diputados valorar la posibilidad de ampliar el
contenido de dicha norma para que también se prevea que los programas de
estudio impartan en horarios adecuados
Debe considerarse que éstos están
dirigidos a un sector de la población que constituye la fuerza laboral y
consecuentemente se presenta para ellos la imposibilidad de dedicarse tiempo
completo a cursar estudios universitarios.
La inclusión del elemento citado contribuiría a dar
efectivo cumplimiento y mayor congruencia a la norma en observancia del
artículo 83 constitucional en el cual se fundamentan los proponentes para la
redacción del inciso i) aquí analizado,
ese numeral ordena al Estado proporcionar oportunidad cultural a quienes
deseen mejorar su condición intelectual, social y económica.
En cuanto al inciso e) del artículo 5, se recomienda
aclarar si se le otorga competencias para el reconocimiento de títulos de
universidades solamente nacionales o también extranjeras. La última frase del inciso f) es
reiterativa, de la coma en adelante
podría ser resumida en “estudios y títulos parauniversitarios”.
Respecto del artículo 6: Este numeral se relaciona directamente con el
inciso e) del artículo 5, es necesario
aclarar si el reconocimiento de títulos y grados universitarios aplica tanto
para universidades nacionales como extranjeras.
Respecto del artículo 7:
El proyecto determina que las instituciones
fusionadas mantendrían los programas de diplomado, profesorado y técnico
superior que desarrollan en la actualidad, así como el personal contratado el
cual pasará a ser el recurso humano de la nueva Universidad mediante traslado horizontal.
En normas de carácter transitorio, se dispone un
determinado período de transición para que cada institución concluya
adecuadamente el programa de estudios vigente y a su vez se adopte
paulatinamente, un programa de educación universitaria indisolublemente ligado
a la educación tecnológica.
De la aplicación de la figura jurídica denominada “fusión” en el ámbito del derecho
público
De acuerdo con la doctrina, la figura de la fusión es
un concepto de Derecho Comercial, que alude a “...la unión jurídica de varias
organizaciones sociales que se compenetran recíprocamente para que una
organización jurídicamente unitaria, sustituya a una pluralidad de
organizaciones...es indiscutible que las sociedades fusionadas se disuelven,
puesto que se extinguen ...” [9]
Nuestro Código de Comercio[10]
regula la figura citada en el Capítulo X, y
recoge la doctrina en el artículo
220 que indica: “Hay fusión de sociedades cuando dos o más de ellas se integran
para formar una sola. Las sociedades
constituyentes cesarán en el ejercicio de su personalidad jurídica individual
cuando de la fusión de las mismas resulte una nueva. Si la fusión se produjere por absorción,
deberá modificarse la escritura social de la sociedad prevaleciente, si fuere
el caso.”
En el caso que nos ocupa, siendo que en materia de
Derecho Público no se encuentra tipificada la figura de la fusión, sin
desconocimiento del principio de legalidad, es posible la aplicación
instrumental de la figuras contractuales privadas típicas a la contratación
administrativa, por la vía del artículo 3, párrafo 2º, de la Ley de
Contratación Administrativa[11],
el cual dispone:
“...Cuando lo justifique la satisfacción del fin
público,
La disposición de cita, aunada al artículo 13 de
Instituciones que se pretende fusionar:
El Colegio
Universitario de Alajuela (CUNA):
Fue creado por el Transitorio I de Ley Nº 6541 del 19
de noviembre de 1980 denominada “Regula Instituciones de Enseñanza
Superior Parauniversitaria”, en este
transitorio el legislador creó un grupo de Colegios Universitarios, entre ellos
el CUNA, institución que cuenta con plena capacidad jurídica para adquirir
derechos y contraer obligaciones.
Escuela
Centroamericana de Ganadería
(ECAG):
Es una entidad creada mediante los artículos 1 y 2 de
Centro de Investigación y Perfeccionamiento de
El CIPET es una entidad creada por el artículo 70 de
El referido artículo 70 presenta un vicio que le da
carácter de norma atípica por crear una institución mediante norma inserta en
una ley especial –ley de presupuesto- la cual posee carácter de documento
normativo contable. Se entiende por
normas atípicas de presupuesto aquellas que no resultan acordes en su contenido
y alcances con el carácter especial de
“(…) en virtud del principio de obligatoriedad de las
normas, mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que
conduzca a su desaplicación: si la ley está vigente y resulta eficaz, todo
destinatario, incluida
En
cuanto a la obligatoriedad y eficacia de
“(...) Las disposiciones en orden a la obligatoriedad
y eficacia de la ley tienden a satisfacer uno de los valores fundamentales a
que debe tender todo ordenamiento jurídico: en concreto, el principio de
seguridad jurídica. En razón del cual se
postula la no ignorancia de la ley, así como la plena eficacia de las normas
jurídicas, disponiendo sobre los mecanismos que pueden hacer cesar tanto la
vigencia como la eficacia de las disposiciones jurídicas”.[15]
En el caso de la norma presupuestaria que nos ocupa
(artículo 70 del a Ley Nº 6995 ) norma atípica, mediante la cual se creó el
CIPET como institución dependiente del Ministerio de Educación Pública, ésta se
encuentra plenamente vigente toda vez que no ha sido derogada ni declarada
inconstitucional. Y si bien, la norma en cuestión presenta un vicio
(atipicidad) que eventualmente podría llevar a su anulación por parte de
Centro de Formación de Formadores y de Personal
Técnico para Desarrollo Industrial de Centro América:
El artículo 4º del
Facultad similar otorga
Las normas legales antes referidas así como los
numerales 3) y 18) del artículo 140 y 146 de
Esta Institución tiene su origen en
Respecto del artículo 8:
El artículo 8 efectúa una referencia equivocada al
enunciar artículo 8 siendo lo correcto referenciar el numeral 7 de la presente
ley.
Aclarado el punto,
se recomienda efectuar una adición en el siguiente sentido: Se faculta a las instituciones que se
fusionan, indicadas en el artículo 7 de esta ley, para que en apego al principio de legalidad
procedan a efectuar el traspaso total o parcial de sus activos y/o pasivos en
el momento en que así lo señale
Esta aclaración se considera necesaria en razón de
que dichas instituciones continuarán vigentes durante el proceso de transición
señalado en las normas transitorias, y debido a que será
Respecto del artículo 11 referido al Patrimonio:
En cuanto al artículo 11, se recomienda modificar su
título por uno mas claro que recoja de manera precisa tanto los bienes como las
rentas patrimonio de la nueva Universidad.
La norma podría denominarse “Bienes y Rentas de
Artículo 11.-
Bienes y Rentas de
(…) “c) Las sumas o rentas que el Estado destina
actualmente y durante el período de transición al sostenimiento de los centros
educativos que pasan a formar parte de
De manera general en cuanto al patrimonio, cabe
señalar que la propuesta refiere como aporte inicial para garantizar la
viabilidad del proyecto, el traspaso de infraestructura, capacidad instalada y
recursos pedagógicos de las instituciones citadas, totalizando el área
construida en 44.581m², elemento que
podría ser verificado por los medios que
En cuanto al presupuesto para el conjunto de las
instituciones citadas, se señala un total aprobado en el año 2006 de 3.564,09
millones de colones y un aporte de Gobierno de 2.002,10 millones de colones
para ese mismo período. Respecto de
este punto se sugiere efectuar consulta al Ministerio de Hacienda, con la
finalidad de que precise los montos presupuestarios autorizados y hecho
efectivos a las instituciones de cita tanto en los Presupuestos Ordinarios y /
o Extraordinarios de
Respecto del artículo 13: Ver comentario adelante bajo el título
Delegación.
Respecto del artículo 14 que establece las
Derogatorias:
El inciso a) debe leerse correctamente: Ley Nº 4401 del 01 de setiembre de 1969 denominada
“Creación de
Debe recordarse que al menos una de las cuatro
instituciones que se funcionan fue creada mediante Reglamento por competencia
que otorga al Consejo Superior Universitario
“c) Deróganse las demás normas y disposiciones
reglamentarias que se opongan a la presente ley”.
Respecto del Transitorio VI. Vigencia de las Derogatorias:
La numeración correcta de esta norma es Transitorio
V.
El título de
esta norma es improcedente por técnica legislativa, en realidad el contenido de
la norma lo que pretende establecer es la fecha a partir de la cual surtirá
efectos la derogatoria de las normas citadas en el artículo 14 del
proyecto; en ese sentido se recomienda
modificar el título el cual podría indicar lo siguiente: “Eficacia de las Derogatorias”. Las normas señaladas en el artículo 14 de
esta ley permanecerán vigentes por un período de ….”.
Con la finalidad de que la norma genere mayor
seguridad jurídica, es preciso adicionar a esta norma dos elementos: Una frase que indique de forma expresa el
plazo máximo para que
El otro elemento se refiere a la forma, la norma
propuesta no indica cuál es la forma en que
Pese a que el
contenido planteado en este proyecto resulta bastante comprensible y
corto, sería adecuado a una mejor
técnica jurídica ofrecer una estructura con orden sistemático, que de manera
clara y directa oriente al operador de sus normas, para lo que se podría
valorar lo siguiente:
Título de
Capítulo I De
Capítulo
II De
Capítulo
III De las Escuelas Universitarias
Capítulo IV Del Servicio de Extensión Universitaria
Capítulo V De los Profesores y Alumnos de
Capítulo
VI De los Bienes y Rentas de
Capítulo
VII Disposiciones Transitorias
En razón de que
la nueva institución Universitaria tendría carácter de entidad autónoma, debe observarse el inciso 3) del numeral 189
constitucional que exige su aprobación mediante mayoría calificada de
No procede la delegación
en una Comisión con Potestad Legislativa Plena, en razón del tipo de votación
que requiere para su aprobación así como por encontrarse dentro de las
excepciones establecidas en el párrafo tercero del artículo 124 de
Obligatorias: No hay
Facultativas
Colegio
Universitario de Alajuela (CUNA)
Centro de
Investigación y Perfeccionamiento de
Centro de
Formación de Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de
Centroamérica (CEFOF)
Escuela
Centroamericana de Ganadería (ECAG)
Consejo
Superior de Educación (CONESUP)
Consejo
Nacional de Rectores
Universidades
del Estado
Poder Ejecutivo
(en especial Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Hacienda y
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica)
Contraloría
General de
Defensoria de
los Habitantes
Procuraduría
General de
V. BIBLIOGRAFIA
Constitución
Política de
Constitución
Política Comentada de Costa Rica, por Dr. Carlos Araya Pochet y Dra. Nazira
Cheves Aguilar, Editorial McGraw-Hill
Interamericana Editores, S.A. de C.V., México 2001
Código de
Comercio, Ley Nº 3284 del 30 de abril de 1964.
Ley del
Sistema Nacional de Acreditación de
Ley de
Contratación Administrativa, Ley Nº 7494 del 08 de junio de 1995
Ley General de
Ley de
Presupuesto Extraordinario, Ley Nº 6995 del 24 de julio de 1985
Ley “Regula
Instituciones de Enseñanza Superior
Parauniversitaria, Ley Nº 6541 del 19 de noviembre de 1980 denominada
Ley “Creación
de
Ley de
Promoción al Desarrollo Científico y Tecnológico y Creación del MICYT, Ley Nº 7169 del 26 de junio de 1990.
Decretos del Poder Ejecutivo
:
Decreto Ejecutivo Nº21331-MEP publicado en al Gaceta
Nº 125 02 de julio de 1992
Decreto Ejecutivo Nº31596-MEP del 11 de setiembre del
2000, Reglamento Orgánico del Centro de
Formación de Formadores y de Personal Técnico para Desarrollo Industrial de
Centro América.
Jurisprudencia Constitucional: Sala Constitucional, Sentencia Nº 1313-93, de las trece horas cincuenta y cuatro
minutos del veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y tres, Acción de
Inconstitucionalidad.
Jurisprudencia Administrativa
Procuraduría
General de
Dictamen
C-137-2003, del 19 de mayo del 2003
Contraloría
General de
División de
Asesoría y Gestión Jurídica, DAGJ-97-99 de las 13:00 horas del 16 de noviembre
de 1999.
15-01-07
[1] Elaborado por Licda. Cristina Ramírez Chavarría, Asesora Parlamentaria y Supervisado por Licda. Llihanny Linkimer Bedoya, Coordinadora Equipo Jurídico. Revisión final a cargo de Licda. Gloria Valerín Rodríguez, Directora Departamento de Servicios Técnicos.
[2] “Ente público es el ente creado por el Estado y sometido a un
régimen especial de organización o de funcionamiento distinto del régimen mercantil o civil común” Ortiz Ortiz
,Eduardo; Derecho Administrativo, Tomo 3,
pág. 50. citado por IST 13.628.
[3] Artículo 84 de
[4] Ver en este sentido el comentario desarrollado en, Constitución Política Comentada de Costa Rica, por Dr. Carlos Araya Pochet y Dra. Nazira Cheves Aguilar, Editorial McGraw-Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V., México 2001, página 474
[5] Sala Constitucional, Sentencia Nº
1313-93, de las trece horas cincuenta y cuatro minutos del veintiséis de
marzo de mil novecientos noventa y tres, Acción de Inconstitucionalidad.
[6] Ley del
Sistema Nacional de Acreditación de
[7] La legislación establece como fines del SINAES la planificación, organización,
desarrollo, implementación y control de un proceso de acreditación de carreras, planes y programas
universitarios que garanticen
continuamente su calidad. Este sistema
mantiene además, un banco público de información sobre las carreras y los
programas acreditados, así como de los servicios que se brinden en cada
carrera, garantizando públicamente la calidad de las instituciones
universitarias públicas y privadas adscritas.
[8]
Sala Constitucional, Sentencia
Nº 1313-93, de las trece horas cincuenta y cuatro minutos del veintiséis de
marzo de mil novecientos noventa y tres, Acción de Inconstitucionalidad.
[9] Contraloría
General de
[10] Código de Comercio, Ley Nº 3284 del 30 de abril de 1964.
[11] Ley de Contratación Administrativa, Ley Nº 7494 del 08 de junio de 1995.
[12]
El artículo 13 de la norma referida señala en lo conducente: “
[13] Respecto de
[14] Procuraduría General de
[15] Idem