*080017870007CO*
Exp: 08-001787-0007-CO
Res. Nº
2008002521
SALA
CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho
horas y treinta y un minutos del veintidós de febrero de dos mil ocho.
Consultas
legislativas facultativas de constitucionalidad acumuladas interpuestas por
Lisbeth Quesada Tristán, cédula de identidad número 1-407-1429 en su carácter
de Defensora de los Habitantes, y por los diputados Elizabeth Fonseca Corrales,
Francisco Molina Gamboa, Olivier Pérez González, Grettel Ortiz Alvarez, José
Merino Del Río, Ronald Solís Bolaños, Patricia Quirós Quirós, Alberto Salom Echeverría, Sergio Alfaro
Salas, Leda Zamora Chaves, José Joaquín Salazar Rojas, Marvin Rojas Rodríguez,
Lesvia Villalobos Salas, Patricia Romero Barrientos, Orlando Hernández Murillo,
Rafael Madrigal Brenes, Andrea Morales
Díaz y Oscar López Arias, respecto del
proyecto de “Ley de Protección de Obtenciones Vegetales”, que se tramita en el
expediente legislativo número 16327.
Resultando:
1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala el diecisiete de enero
de dos mil ocho.
2.- Mediante resolución de las dieciséis horas y veinticinco
minutos del veintidós de enero del año en curso se da por recibida la copia del
expediente legislativo solicitado y se turna el expediente para su estudio. En
consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día veintidós de
febrero en curso.
3.- La
Defensoría de los Habitantes considera que los artículos 1,
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 17, 18, 21 y 22 del Proyecto de Ley consultado son
violatorios de la Constitución Política, pactos, convenios y demás
instrumentos internacionales de derechos humanos que reconocen los derechos a
la vida, alimentación y seguridad alimentaria, al medio ambiente y la
biodiversidad, además del derecho colectivo al estímulo a la producción, a la
calidad de vida y reconocimiento de la identidad y conocimiento tradicional
campesino e indígena y por la ausencia de consulta legislativa a los Pueblos
Indígenas de Costa Rica lo cual representa una violación al derecho de
autodeterminación de esos Pueblos. En concreto sus argumentos son los
siguientes: a) los artículos 17, 21, 22, del proyecto de ley son
contrarios al derecho a la vida, a la alimentación y a la seguridad
alimentaria, tutelados en los artículos 25 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, 24 y 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 12 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales conocido como Protocolo
de San Salvador y el Objetivo 7.4 de Plan de Acción de la Cumbre Mundial
sobre la
Alimentación (FAO, 1996), por lo que el proyecto deviene en
inconstitucional. En cuanto al Derecho a
la vida, se alega que las normas
impugnadas establecen limitaciones al disfrute de los medios de subsistencia
tradicionales en Costa Rica que atentan contra ese derecho, entendiendo la vida
desde la perspectiva integral del ser humano y su pleno desarrollo en sociedad,
ya que lo dispuesto en el proyecto conlleva una transformación de las
condiciones socioeconómicas de la vida de un sector muy importante de la
sociedad costarricense: la del campesinado y de los pueblos indígenas, dado que
impide el uso tradicional de la semilla, desdeña los conocimientos
tradicionales de estos pueblos y comunidades y conduce a la erosión genética de
la semilla al uniformizar los cultivos. Asimismo considera que los derechos a
la seguridad alimentaria y a la alimentación son pilares fundamentales de la
soberanía de las naciones y del futuro de los pueblos, ya que mediante la
protección calificada del derecho humano a la propiedad intelectual de un
“obtentor”, se le niega a un pueblo el derecho humano a la seguridad
alimentaria. Agrega que la FAO
define la seguridad alimentaria como una situación en la cual todas las
personas tienen en todo momento acceso material y económico a alimentos
suficientes, inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades y preferencias
alimenticias para una vida activa y sana. Dentro de esta definición hay tres
dimensiones implícitas: disponibilidad, estabilidad y acceso. Una
disponibilidad satisfactoria de alimentos significa que, como regla general, se
dispone de suministros alimentarios suficientes para satisfacer las necesidades
de consumo. La estabilidad se refiere a la reducción al mínimo de la
probabilidad de que en años o campañas difíciles el consumo de alimentos
descienda por debajo de las necesidades de consumo. El acceso señala al hecho
de que, aún con suministros abundantes, muchas personas padecen hambre por
aspectos económicos. En la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación
de 1996, dirigentes de 185 países y de la Comunidad Europea,
en la Declaración
de Roma sobre la
Seguridad Alimentaria Mundial, reafirmaron: “El derecho de
toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con
el derecho a una alimentación apropiada y el derecho fundamental de toda
persona a no padecer hambre”. Estima la Defensora que es obligación del Estado garantizar
a todos sus habitantes los derechos de acceso y a la gestión de la tierra,
aguas, semillas, producción agrícola y la biodiversidad, que estén en manos de
aquellos que producen los alimentos. Así lo reconocen los artículos 21 (vida) y
50 (estímulo de la producción) de la Constitución
Política. A partir de lo anterior, considera que es posible
afirmar que a través de la protección calificada del derecho humano a la
propiedad intelectual de un “obtentor”, se le niega a un pueblo el derecho
humano a la seguridad alimentaria. Directamente, el proyecto de ley número
16.327 en consulta, transgrede la Constitución
Política y los instrumentos internacionales en materia de la
seguridad alimentaria cuando reconoce en el párrafo primero del artículo 1 del
proyecto, sólo el derecho al uso de parte del pequeño y mediano agricultor.
Además, en el artículo 17, referente a los derechos previstos para el obtentor,
se establece que se requerirá de su autorización para llevar a cabo una gama de
actos relacionados con la semilla de la variedad protegida, tales como
reproducción o multiplicación, producción, preparación para esos fines, venta o
cualquier otra forma de comercialización y hasta la simple posesión. Entonces,
los derechos del obtentor se extienden hasta el producto de la cosecha, actos
que hasta ahora han sido considerados como derechos de los agricultores,
productores del sustento de un país cuya alimentación depende en gran medida,
de la producción agrícola; b) como segundo argumento señalan, que los
artículos 1, 17, 21 y 22 del proyecto consultado, son contrarios al derecho al
estímulo de la producción (artículo 50 de la Constitución
Política), conocimiento tradicional, costumbres y tradiciones
de los pueblos reconocidos en el tratado internacional sobre recursos fitogenéticos y el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo. En concreto argumentan que los
artículos 17, 21 y 22 citados, representan limitaciones al derecho de la
persona agricultora a disponer libremente del fruto de su trabajo y como
otorgamiento al obtentor de un derecho sobre el producto de la cosecha del
agricultor, si ella se dio a partir de la utilización de semillas protegidas en
una siembra anterior. De los artículos señalados se desprende que de esa forma
se obliga al agricultor a optar por: a) abstenerse de utilizar semillas
protegidas y las que se consideren “derivadas” de ellas; b) comprar para cada
cosecha semillas a la empresa obtentora o utilizar las que se produzcan a
partir de su propia cosecha con muchas limitaciones o bien, c) pagarle
permanentemente a la empresa titular por su autorización para disponer de los
frutos de cada cosecha realizada con semillas producidas a partir de su cosecha
anterior. Estas tres situaciones ante las que se enfrentaría la o el
agricultor, a su juicio, constituyen una grave violación al artículo
constitucional mencionado y al principio de razonabilidad y proporcionalidad,
dado que desde siempre las personas agricultoras han aprovechado los frutos de sus
actividades agrícolas. Es más, este principio básico está establecido en Costa
Rica desde la vigencia del Código Civil, en el cual los artículos 287 y 288
reconocen el derecho de usufructuar las cosas, por lo que “pertenecen al propietario todos los
frutos naturales, industriales y civiles que ellos produzcan ordinaria o
extraordinariamente” (artículo 287) y que son frutos industriales “los que se obtienen por el trabajo o
cultivo” (artículo 288). Lo anterior implica además, un
encarecimiento para los agricultores de los costos de producción pues se verían
obligados a pagar nuevas licencias en cada siembra, con lo cual se desestimula
la producción. El artículo 1 del proyecto salvaguarda el derecho al uso de las
semillas por parte del pequeño y mediano agricultor, sin embargo, el artículo
17 incluye dentro de los derechos del obtentor, la prohibición no solamente del
uso sino también, de la mera posesión de las semillas. El artículo 21 del proyecto, no contempla
dentro de las excepciones obligatorias al ejercicio de los “derechos del obtentor “, el derecho
de los agricultores a utilizar las semillas de su cosecha para sus próximas cosechas. Por su
parte, el Convenio UPOV (en su versión de 1991), texto base para la redacción
de este proyecto de ley, incorpora este derecho en el artículo 15, claro está
como una excepción facultativa, es decir queda sujeto a decisión del gobierno
de cada país, el permiso a los agricultores de utilizar con fines de
reproducción o multiplicación el producto de la cosecha obtenido en su propia
explotación por el cultivo de la variedad protegida. Por otro lado, si bien es
cierto el artículo 1 de la Ley
en consulta señala que se protegerá a los pequeños y medianos agricultores, en
el artículo 3 no se define qué se entiende por pequeños y medianos
agricultores; y lo que es peor, entre las excepciones dispuestas en el artículo
22, no se aclara si estas excepciones van en beneficio únicamente de los
pequeños y medianos agricultores o si también beneficia a los grandes
agricultores. Entonces, del articulado no se desprende claramente, cuál es la
población beneficiada por las excepciones. La aplicación eventual de la Ley de Obtenciones Vegetales
conlleva el desmantelamiento del aparato productivo de un país, además de la
pérdida de la disponibilidad del recurso básico del agro: la semilla; por el
incremento en los costos, podría también conllevar la pérdida de las
instalaciones, la maquinaria, el equipo para el procesamiento, los canales de
abastecimiento de insumos, la capacidad de producción y desarrollo de la
semilla, el pie de cría y sobre todo la tecnología necesaria para la
producción. Esto es un proceso que, según se indica, puede ocurrir si entra en vigor la Ley consultada, dado que al
verse obligado nuestro país a pagar los derechos del obtentor, nacional o
extranjero, deberá hacer una erogación superior en materia agroalimentaria, lo
que encarecerá el producto, y eventualmente al abandono de la actividad
agrícola dados los costos de las semillas. Por otra parte señalan que, las comunidades
agrícolas e indígenas han desarrollado a lo largo de años, sistemas de
conocimiento para la conservación y la utilización sostenible de la agricultura
y de la diversidad biológica, seleccionando y mejorando las obtenciones
vegetales. Las prácticas de conservación, distribución y replantación de
semillas son fundamento esencial de esas comunidades, además son parte
fundamental de su cultura y modus vivendi. Indican que, el reconocimiento
internacional de los conocimientos tradicionales de las comunidades agrícolas y
de los pueblos indígenas es conforme con la obligación de respetar, preservar y
mantener los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades
campesinas e indígenas, prevista en el artículo 8 inciso j) del Convenio sobre
Diversidad Biológica y en el Tratado Internacional de Recursos
Fitogenéticos. Las comunidades agrícolas
e indígenas tienen varios problemas para lograr proteger mediante derechos de
propiedad intelectual sus productos, dado que éstos tutelan derechos
individuales, mientras que el conocimiento tradicional es colectivo; además,
los conocimientos tradicionales se desarrollan a lo largo del tiempo y son
intergeneracionales, por consiguiente, no reúnen las condiciones de “novedad”,
“originalidad” o “innovación”; y, las comunidades agrícolas carecen,
normalmente, de alta tecnología, lo que les limita para poder explotar de una
forma más científica sus conocimientos. Por ello –añaden-, se requiere de un
sistema de protección de los conocimientos tradicionales sui generis que
reconozca estas limitaciones y proteja de una forma efectiva el conocimiento
tradicional de esas comunidades agrícolas e indígenas. Señalan que nada en el
Acuerdo sobre los ADPIC impide a los miembros de la OMC establecer un régimen
específico de protección de los conocimientos tradicionales, que regule y
proteja el acceso y reconocimiento de este conocimiento; pero el proyecto en
consulta no lo hace. En Costa Rica, al igual que otros países, se están
desarrollando actualmente derechos comunitarios intelectuales sui generis como
una herramienta de protección a la biodiversidad. En el Capítulo V, Sección III
de la Ley de
Biodiversidad de Costa Rica número 7788 del 23 de abril de 1998 (artículo 82)
se reconocen estos derechos al establecerse que el Estado reconoce y protege
expresamente, bajo el nombre común de derechos intelectuales comunitarios sui
generis, los conocimientos, las prácticas e innovaciones de los pueblos
indígenas y las comunidades locales, relacionadas con el empleo de los
elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este derecho existe y
se reconoce jurídicamente por la sola existencia de la práctica cultural o el
conocimiento relacionado con los recursos genéticos y bioquímicos, no requiere
declaración previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto,
puede comprender prácticas que en el futuro adquieran tal categoría.”
El espíritu de la norma es proteger de apropiaciones indebidas e
injustas al conocimiento de las comunidades. La gestión de los recursos
naturales se basa en decisiones de la comunidad, dando vigencia a los derechos
humanos, como tendencia jurídica. El fin es reconocer los derechos comunitarios
necesarios para el fortalecimiento del desarrollo sustentable. La Declaración Universal
de Derechos Humanos, en el artículo 27 establece que toda persona tiene derecho
a participar libremente de la vida cultural de la comunidad y el progreso
científico y en los beneficios que de él resulten. Por lo tanto, los individuos
“comunidades locales y pueblos indígenas” tienen pleno derecho a beneficiarse
de los aportes que se puede hacer a la ciencia mediante la utilización de su
conocimiento tradicional; este conocimiento es indispensable para la
supervivencia de mujeres, indígenas y sectores rurales, dado que su subsistencia
normalmente está relacionada con la producción que realizan mediante prácticas
agrícolas tradicionales. Señala la Organización de Naciones Unidas para el Comercio
y el Desarrollo (UNCTAD) que el conocimiento tradicional también es esencial
para el manejo de la biodiversidad y de los ecosistemas por comunidades
locales: “iv) la conservación, la protección y
el uso sostenible de los conocimientos y las prácticas tradicionales requieren
un enfoque holístico que abarque los derechos indígenas, la conservación de la
biodiversidad y la equidad en el acceso y la participación en los
beneficios. El proyecto de ley en
estudio impone la dependencia de nuestros productores, a semillas importadas al
reducir su capacidad para utilizar materiales que ellos han manejado por
generaciones en sus tierras, pero que por medio de este tipo de normativa pasan
a ser propiedad de un fitomejorador que la toma de sus fincas, la lleva a sus
laboratorios o campos experimentales y los devuelve con una etiqueta, a un
precio nuevo, como “descubrimiento y puesto a punto”. El agricultor queda expuesto a
demandas millonarias si decide usar materiales en segunda siembra, como ya ha
sucedido con productores de países desarrollados. Muchos estudios destacan que los actuales
regímenes de propiedad intelectual no pueden proteger en forma adecuada el
conocimiento tradicional mediante sus patentes y medios de protección de
obtenciones genéticas, marcas, diseños y derechos de autor. En general, esos
regímenes protegen derechos individuales de propiedad, aunque la propiedad del
conocimiento tradicional es, en general, colectiva, como se indicó supra.
Además, el conocimiento tradicional se desarrolla a través del tiempo y está
codificado en textos antiguos o retenido en la tradición oral a través de las
generaciones, por lo tanto no posee los atributos de la novedad ni de la
innovación, necesarios para la concesión de patentes. Añaden que, los derechos
de los agricultores incluyen el derecho a los recursos y su saber asociado, la
aceptación del saber tradicional, el respeto a las culturas y el reconocimiento
de éstas como la base de la creación del conocimiento; el derecho al control, a
decidir el futuro de los recursos genéticos, a definir el marco legal de
derechos de propiedad; implican el acceso a los medios para conservar la
biodiversidad y lograr la seguridad alimentaria; el derecho a participar en la
definición, elaboración y ejecución de las políticas y programas vinculados a
los recursos genéticos, a definir el control y manejo de los beneficios
derivados del uso, conservación y administración de estos recursos, y, a
desarrollar modelos de agricultura sustentable que protejan la biodiversidad e
influyan en las políticas que las impulsan. En el Tratado Internacional sobre
los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura
(ratificado por Costa Rica, según Ley número 8539) se reconoce la enorme
contribución que han hecho y siguen haciendo las comunidades locales e
indígenas y los agricultores de todas las regiones del mundo, en particular los
de los centros de origen y diversidad de plantas cultivadas, a la conservación
y el desarrollo de los recursos fitogenéticos que constituyen la base de la
producción alimentaria y agrícola en el mundo. Traslada a los gobiernos la
responsabilidad de aplicar los derechos de los agricultores y enumera posibles
medidas para proteger y fomentar esos derechos. La protección de los
conocimientos tradicionales en lo referente a los recursos fitogenéticos para
la alimentación y la agricultura. El derecho a participar de manera equitativa
en los beneficios obtenidos de la utilización de recursos filogenéticos para la
alimentación y la agricultura. El derecho a participar, a nivel nacional, en la
toma de decisiones referentes a la conservación y la utilización sostenible de
recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. A pesar de este marco en el que se reconocen
los derechos de las comunidades locales e indígenas, la Ley en consulta establece en
el artículo 1°, sobre el Objeto de la
Ley, que: “La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen
jurídico para la protección de los derechos de los obtentores de variedades
vegetales, salvaguardando el derecho al uso de parte del pequeño y mediano
agricultor. Este artículo sólo reconoce
y salvaguarda el derecho al uso de las variedades vegetales, entrando en
contradicción con el “Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos
para la alimentación y la
Agricultura en el cual se establece que son derechos de los
agricultores la conservación, la utilización, el intercambio, la venta de
material de siembra y de propagación, conservados en las fincas; asimismo, lo
son, la protección de sus conocimientos tradicionales, su participación en la
adopción de decisiones y en la distribución de los beneficios que se deriven de
la utilización de material genético de origen vegetal. En el Tratado de cita,
en la Parte III,
Derechos del Agricultor, se indica textualmente lo siguiente: Artículo
9.- Derechos del agricultor “9. 1. Las Partes Contratantes
reconocen la enorme contribución que han aportado y siguen aportando las
comunidades locales e indígenas y los agricultores de todas las regiones del
mundo, en particular los de los centros de origen y diversidad de las plantas
cultivadas, a la conservación y el desarrollo de los recursos fitogenéticos que
constituyen la base de la producción alimentaria y agrícola en el mundo
entero. 9.2. Las Partes Contratantes
acuerdan que la responsabilidad de hacer realidad los derechos del agricultor
en lo que se refiere a los recursos fitogenéticos para la alimentación y la
agricultura incumbe a los gobiernos nacionales. De acuerdo con sus necesidades
y prioridades, cada Parte Contratante deberá, según proceda y con sujeción a su
legislación nacional, adoptar las medidas pertinentes para proteger y promover
los derechos del agricultor, en particular:
a) la protección de los conocimientos tradicionales de interés para los
recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura; b) el derecho a participar equitativamente en
la distribución de los beneficios que se deriven de la utilización de los
recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura, y e) el derecho a participar en la adopción de
decisiones, a nivel nacional, sobre asuntos relativos a la conservación y la
utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la
agricultura. 9.3 Nada
de lo que se dice en este Artículo se interpretará en el sentido de limitar
cualquier derecho que tengan los agricultores a conservar, utilizar,
intercambiar y vender material de siembra o propagación conservado en
las fincas, con arreglo a la legislación nacional y según proceda.
El Tratado reconoce la enorme contribución que los agricultores y sus
comunidades han realizado y continúan realizando a la conservación y el
desarrollo de los recursos fitogenéticos. Esta es la base de los derechos de
los agricultores, que incluyen la protección de los conocimientos tradicionales
y el derecho a participar equitativamente en la distribución de los beneficios
y en la toma de decisiones nacionales relativas a los recursos fitogenéticos.
Asimismo, otorga a los gobiernos la responsabilidad de poner en práctica estos
derechos. El Convenio número 169 de la
OIT, en sus artículos 4.1 y 5 principalmente, reconocen la
defensa de los derechos y valores socioculturales de los Pueblos Indígenas:
ARTÍCULO 4.1: “Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para
salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las
culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados” ARTÍCULO 5: “Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio: a) deberán
reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales,
religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse
debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean
tanto colectiva como individualmente; b)
deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de
esos pueblos; c) deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los
pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que
experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo
“. Además, el artículo 15, señala que: “1. Los derechos de los pueblos
interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán
protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos
a participar en la utilización, administración y
conservación de dichos recursos “. El Proyecto de Ley
número 16.327, Ley de Obtenciones Vegetales, niega la costumbre ancestral de
los pueblos indígenas de conservar las semillas para la estación siguiente y de
intercambiarlas con otros indígenas agricultores. Agregan que, el proyecto de Ley de obtenciones vegetales, solamente
se beneficia al obtentor, es decir, es un instrumento legal que otorga
beneficios a un sector de la población y no a la colectividad, porque
no hay un reconocimiento de los derechos del agricultor o de las
poblaciones indígenas ya que las prácticas ancestrales, o los conocimientos
para el uso, reproducción y mejoramiento de semillas, son propiedad colectiva.
Es decir, no cumplirían con los requisitos establecidos en la ley, para obtener
una certificación de obtención vegetal. Específicamente, no podrían cumplir con
el requisito de novedad, a pesar de que se toma un recurso de la naturaleza y
se manipula, pero esta forma tradicional de cultivo, manipulación, mejoramiento
y reproducción de semillas constituye la costumbre de una comunidad agrícola o
indígena según el caso. En términos más claros, se señala que, no se contempla
en la ley una reivindicación del derecho del agricultor o de la comunidad
indígena en las condiciones recién expuestas. Solamente se beneficia con el
certificado de obtentor, a quienes puedan demostrar novedad, distinción,
homogeneidad y estabilidad, caso que no es el de los agricultores ni de las
comunidades indígenas; c) En el tercer argumento se reclama la
inconstitucionalidad de los artículos 2, 7, 11, 12, 13, 14 y 15 del proyecto
consultado, por vulnerar el derecho al medio ambiente y a la biodiversidad
reconocidos en el artículo 50 de la Constitución
Política e instrumentos internacionales. En cuanto a este
punto se alega que, si bien el párrafo segundo del artículo 2, referente al
ámbito de aplicación de la Ley
en estudio, excluye de la protección a las “plantas silvestres de la
biodiversidad costarricense que no hayan sido mejoradas por las personas”, la manipulación genética que se
hace de las especies cuya protección sí está contemplada por esta ley a través
de la denominación “nuevas variedades”,
lo que estiman podría causar un daño irreparable a la
biodiversidad, por cuanto el uso de
semillas modificadas afecta el ciclo biológico ya que se procura obtener
semillas con una mayor resistencia a sus depredadores naturales, tanto animales
como vegetales. La definición de descubierto y puesta a punto que
aparece en el artículo 3 de definiciones del proyecto, es bastante ambigua y
permite la apropiación de materiales genéticos de la naturaleza producto de la
simple observación. Por otra parte, en cuanto al procedimiento de concesión del
certificado de obtención de variedades vegetales, señala la Defensoría que,
el proyecto de ley no contempla la consulta por parte de la Oficina Nacional
de Semillas (OFINASE) a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional
para la Gestión
de la Biodiversidad
(CONAGEBIO), en casos en que la protección se refiera a obtenciones vegetales
que involucran elementos de la biodiversidad nacional. Lo anterior implica que
a pesar de tratarse de especies de la biodiversidad que han sido modificadas
por los solicitantes del certificado para cumplir con los requisitos de la ley
en consulta, OFINASE no tiene obligación expresa en la ley de consultar el
criterio técnico de CONAGEBIO. La importancia de este criterio es que permite
garantizar que lo que se ha obtenido a través de la manipulación genética, no
pone en peligro a la biodiversidad del país, y evidentemente, del equilibrio
mundial del medio ambiente. Por otra parte, la intervención de CONAGEBIO
garantiza que el recurso con el que trabaja el obtentor, fue sustraído
legalmente de la naturaleza y si es el caso, contó con el consentimiento del
proveedor del mismo. Esto a través de la expedición de un certificado de origen
donde conste cómo se obtuvo la variedad que se modificó para conseguir el
derecho de obtentor. Cabe resaltar que la OFINASE, de acuerdo con la ley en consulta, tiene
la función técnica de constatar los requisitos para el certificado de obtentor
a saber: novedad, distinción, homogeneidad y estabilidad. (artículos 7, 11, 12,
13, 14 y 15). Es decir, no corresponde a OFINASE velar por la protección de la
biodiversidad, lo cual sí corresponde a CONAGEBIO. Entonces, considera la Defensoría que la Ley para la Protección de
las Obtenciones Vegetales violenta el derecho al medio ambiente y la
biodiversidad contemplado en el párrafo segundo del artículo 50 de la Constitución
Política, el Convenio de Diversidad Biológica y demás
instrumentos internacionales que reconocen estos derechos, por cuanto otorga
derechos de obtentor sobre nuevas variedades sin que el impacto del uso de
éstas, su manipulación y reproducción, sean valoradas y autorizadas por el ente
encargado de velar por la biodiversidad nacional; d) Como cuarto
argumento, reclaman la inconstitucionalidad de los artículos 1, 8, 9, 17, 18, 21, 22, 32 y 33 del proyecto
consultado, por vulnerar los derechos de los pueblos indígenas a ser
consultados. Al respecto indican que, aún cuando COMEX en su comunicado de
Prensa CP-635, del 12 de julio del 2006, señaló respecto de la consulta a
pueblos indígenas del proyecto de ley de aprobación del Convenio UPOV, que ésta
no era necesaria y que ya se había “informado” a los Pueblos Indígenas sobre el
Tratado y las implicaciones en materia de Propiedad Intelectual, estiman que
este trámite no fue una consulta. Asimismo señalan que la Asamblea Legislativa
también omitió realizar un proceso de consulta a los Pueblos Indígenas, a pesar
de que en el Informe de Servicios Técnicos, oficio número ST-212- 2006 1,
fechado diciembre del 2006, en la página 54 claramente señaló que: “De conformidad con lo establecido en
el artículo 6. 1. a
en concordancia con el artículo 7.1, ambos del Convenio N° 169 de la OIT, Ley N° 7316 del 03 de
noviembre de 1992, la
Asamblea legislativa debe consultar a sus pueblos o
comunidades indígenas la presente iniciativa legislativa, mediante sus
instituciones representativas, siendo estas las Asociaciones de Desarrollo
Integral en cada Reserva Indígena. Lo anterior de acuerdo con la reiterada
jurisprudencia emitida por la Sala Constitucional, destaca entre ella el voto
N° 2005-06856, emitido mediante resolución de las diez horas con dos minutos
del primero de junio del 2005 y conforme con lo dispuesto en los artículos 2,
3, 4, 8 y 9 de la
Ley Indígena en concordancia con los artículos 3, 4 y 5 de su
Reglamento y el Decreto Ejecutivo N° 13568-C-G del treinta de abril de mil
novecientos ochenta y dos”. Añaden que, la Comisión de Relaciones Internacionales y Comercio
Exterior de la
Asamblea Legislativa de la República remitió
a las distintas Asociaciones de Desarrollo de los Pueblos Indígenas un
comunicado sobre el proyecto de ley de aprobación del Convenio UPOV, y no sobre
el proyecto de ley de aprobación de la
Ley de Protección de Obtenciones Vegetales, en el cual se le
concedían ocho días hábiles para pronunciarse acerca de un Convenio
Internacional que en definitiva les afecta directamente. Varios diputados y
diputadas han planteado las mociones para que en el trámite legislativo de este
proyecto de ley se lleve a cabo la consulta. Estas mociones han sido
reiteradamente rechazadas. Finalmente señala que, el hecho de no haber
realizado la consulta a través de los mecanismos adecuados a los pueblos indígenas
que van a ver sus prácticas culturales y su desarrollo afectados directamente,
produce una violación grave a los derechos reconocidos a los Pueblos Indígenas,
y por ello deviene en inconstitucional, el proceso legislativo de adopción de
esta Ley.
4.-
Las señoras y los
señores diputados Elizabeth Fonseca Corrales, Francisco Molina Gamboa, Olivier
Pérez González, Grettel Ortiz Alvarez, José Merino Del Río, Ronald Solís
Bolaños, Alberto Salom Echeverría,
Sergio Alfaro Salas, Leda Zamora Chaves, José Joaquín Salazar Rojas, Marvin
Rojas Rodríguez, Lesvia Villalobos Salas, Orlando Hernández Murillo, Rafael
Madrigal Brenes, Andrea Morales
Díaz, plantean consulta legislativa
facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de ley que se tramita
en el expediente legislativo número 16327, “Ley de Protección de Obtenciones
Vegetales”. Los cuestionamientos
propiamente dichos, los consultantes los dividen en cuestiones de procedimiento
y cuestiones de fondo. Respecto de los primeros, identifican tres temas que plantean así: el
primer punto (A1) es la supuesta
violación de los artículos 121 incisos 1 y 22 de la Constitución
Política en relación con los numerales 207 y 208 del
Reglamento Legislativo. Alegan un exceso y uso arbitrario en la potestad de
dirección del Presidente en perjuicio del derecho de enmienda de los diputados
y del principio democrático. Alegan al
respecto que la base para las modificaciones reglamentarias es la participación
y acuerdo del plenario, según los propios términos del Reglamento que buscan no
solo impedir arbitrariedades en la tramitación de proyectos concretos, sino que
las variaciones en el trámite se tomen con participación de los diputados.
Contrario a ello la
Presidencia de la
Asamblea emitió en este expediente tres resoluciones
interpretativas que lo que hacen es modificar el Reglamento. La queja se
concreta en que al tenor de una inexistente laguna jurídica en el trámite del
artículo 41 bis la
Presidencia estableció un plazo perentorio de cuatro
sesiones de Comisión, para que
ésta conociera las mociones de fondo
presentadas ante el Plenario en la oportunidad prevista y fue más allá para
decidir que dicho plazo debía cumplirse aún cuando ello implicase someter a
votación sin discusión las mociones que al momento de vencerse tal plazo
perentorio no hubieran podido defenderse por sus proponentes. Alegan los
consultantes que con ello se modifica de hecho el Reglamento porque al tenor de
una supuesta interpretación se dejan de aplicar otras normas reglamentarias a
las que cabría remitirse válidamente, para crear en su lugar un especie de
“Reglamento bis” para los casos del 41 bis, ello con sus propias y diferentes
reglas. De cualquier forma, afirman los recurrentes, que no es cierto que haya
lagunas jurídicas que colmar, pues el Reglamento tiene normas jurídicas
apropiadas para resolver las supuestas omisiones, sin embargo no son las que le
convienen a la Presidencia
de la Asamblea
en su afán de aligerar los trámites. Con esta excusa falsa se ha dejado de
aplicar el artículo 137 que regula el trámite de conocimiento de las mociones
de fondo presentadas en plenario y que permite el ejercicio del derecho del
diputado a la enmienda legislativa, lo que se afectó en este proyecto al amparo
de la interpretación de la Presidencia. Igual sucede con el artículo
referido al proceso de sesiones extraordinarias que regula claramente el
artículo 74 y que sin embargo la
Presidencia de la
Asamblea, derogó tácitamente al disponer en forma contraria,
otorgando al Presidente de la Comisión facultades para convocar a sesiones
extraordinarias, las veces que sea necesario para cumplir con el plazo que se
le establecía. Afirman los consultantes que si bien la flexibilidad es una
característica del Derecho Parlamentario, ello no lo es tanto como para que la Presidencia
unilateralmente pueda actuar en contra de disposiciones concretas
reglamentarias. Con esto se impidió el debate reposado y amplio en un proyecto
que pasó de 22 artículos a uno en donde se cambiaron esas 22 normas y se
agregaron otras 22. Como segundo punto (A2) se reclama violación al principio de
razonabilidad y proporcionalidad en el ejercicio de la facultad de
interpretación del Presidente de la Asamblea Legislativa.
Con transgresión del principio pro-homine, pro-libertati y democrático. Señalan los consultantes que la recién citada
resolución 2007-2-08 aplica el mismo plazo de presentación de moción a su
conocimiento y obliga como se dijo a que la última sesión se voten sin
discusión. Esta interpretación es claramente materia odiosa y por tanto su
interpretación debe ser restrictiva, contrario a lo que hizo el Presidente de la Asamblea. Así,
al aplicar analógicamente la votación sin discusión dispuesta para otra fase
del procedimiento, se actuó en restricción del derecho de participación política
de los diputados y diputadas. Se trató
en el caso de 299 mociones que no pudieron ser defendidas, ya no porque se haya
reducido el tiempo, sino porque ni siquiera se permitió la defensa. Como
tercer punto (A3) se reclama violación al principio de razonabilidad
y proporcionalidad en el ejercicio de la facultad de dirección e interpretación
del Presidente de la Comisión Permanente de asuntos agropecuarios, con
lesión del principio democrático. Este punto se subdivide en tres aspectos que
son: A) violación del derecho de
participación política de los diputados y diputadas pues se suprimió el derecho
de la discusión de las mociones de revisión.
La revisión es el único mecanismo para pedir reconsideración de las decisiones
del órgano colegiado ya sea éste Plenario o bien las comisiones. La cuestión es
que el 41 bis recoge un trámite que es omiso en cuanto a este punto de modo que
se ha aplicado el artículo 155 que regula la forma de proceder, sin embargo en
la sesión extraordinaria número 17 del 19 de junio de dos mil siete, en
Comisión se impidió a los proponentes la defensa de mociones de revisión
presentadas por ellos, lo anterior en supuesta aplicación analógica del párrafo
d) del artículo 41 bis del Reglamento, el cual sólo contiene límites para las
mociones de fondo y que, valga decirlo ya había sido aplicado días antes para
agotar las mociones de fondo del proyecto y se estaba pues en la etapa de
conocer las revisiones, con lo cual la Presidencia de la Comisión entiende
que las revisiones son “mociones pendientes” cosa incorrecta si el proyecto
está ya votado. Este defecto se reiteró en el trámite de conocimiento de
mociones de fondo en el trámite de primer debate porque allí también se impidió
la defensa de mociones de revisión, concretamente en la sesión de Comisión
número 44 del 6 de noviembre de dos mil siete. B) se reclama una violación de los artículos 72 y 74 del
Reglamento de la
Asamblea Legislativa y del punto II del subinciso c) del
inciso 2) de la resolución 2007-2L-008, en tanto las normas citadas en primer
lugar establecen el plazo de veinticuatro horas que debe mediar en la
publicación del orden del día y la convocatoria a sesiones extraordinarias, con
el fin de que los diputados puedan prepararse adecuadamente, siendo que está en
juego el principio de publicidad y transparencia. Se alega que dicho plazo se
dejó de lado, mediante una interpretación de la Presidencia de la Comisión, siempre
con los mismos fundamentos de que se trata de un procedimiento especial y no
ordinario como dice la jurisprudencia y que no aplican las reglas ordinarias
siempre que sean compatibles, amén de la flexibilidad del derecho parlamentario
y el valor de la costumbre. Además, al actuarse así se va a contrapelo de la
propia resolución interpretativa 2007-2L-008 en la que claramente se exige que la Comisión inicie su
trabajo hasta que haya recibido el expediente legislativo, lo cual consta que
no se hizo pues se comenzó antes y con desprecio del plazo mínimo de
veinticuatro horas de plazo para que los diputados puedan prepararse. Es claro
entonces que no pudieron en tal caso, defenderse adecuadamente las mociones de
fondo ante la falta de clara determinación por medio de orden del día y
convocatoria previa sobre los temas a tratar.
C) se plantea también una violación del derecho de
enmienda y participación política, a través de una interpretación restrictiva
del plazo perentorio para el conocimiento y votación de las mociones de fondo
establecido en la resolución 2007-2L-008,
pues el Presidente de la Comisión de Asuntos Agropecuarios interpretó que
la última sesión era para votar las mociones pendientes, dejando de aplicar la
propia resolución 2007-2L-008 que dice que habría cuatro sesiones para conocer
y votar y no solo para votar. Es decir,
la votación sin discusión se daría la final de la cuarta sesión, pero en la Comisión el cierre
de las discusiones se dio al final de la tercera sesión con lo cual se
interpretó restrictivamente respecto de las facultades de participación
política de las Diputadas y Diputados con violación del principio
democrático. Por otra parte, y en lo que
respecta al fondo del tema discutido en el proyecto, consultan los diputados sobre la
constitucionalidad del artículo 30 del Proyecto de ley, por violación del
principio de reserva legal, de legalidad tributaria e igualdad. Dicho artículo faculta a la Oficina Nacional
de Semillas para establecer según dice “precios públicos” por prestación de los
siguientes servicios: 1) Tramitación y resolución de solicitudes de Título de
Protección Vegetal; 2) reivindicación de prioridad; 3) Realización del examen
técnico de la variedad candidata; 4) Mantenimiento anual de los derecho del
obtento en vigencia; registro de licencias de explotación; prestación de servicios administrativos. Dicen los consultantes que no todos esos
casos son “precios públicos” sino que en
el caso de la tramitación y resolución de solicitudes de Título de Protección
Vegetal, el mismo tiene más bien un carácter tributario y específicamente una
tasa. Se agrega que la sentencia número
1308-2003 habla de servicios públicos y tasas, y de acuerdo con ella,
consideran los consultantes que los mencionados en los apartes 1, 2 y 4
anteriores cumplen a cabalidad con el concepto de tasa, lo cual no sería
problema en sí mismo, pero sí en cuanto a que por disposición del último
párrafo de la norma, se autoriza a la Oficina Nacional
de Semillas o al Poder Ejecutivo, suscribir convenios en reciprocidad, los
cuales permitan establecer montos diferentes o exoneraciones según el país de
origen del solicitante del servicio, lo cual violaría flagrantemente la reserva
tributaria del artículo 121 inciso 13 de la Constitución
Política y el derecho de no discriminación.
5.- Los señores Diputados Oscar López Arias, José Merino Del Río,
Lesvia Villalobos Salas, Alberto Salom Echeverría, Leda Zamora Chaves,
Francisco Molina Gamboa, Olivier Pérez
González, Grettel Ortiz Alvarez, Ronald Solís Bolaños, y Marvin Rojas
Rodríguez, plantean consulta legislativa facultativa de constitucionalidad
respecto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente número 16327,
“Ley de Protección de Obtenciones Vegetales”. Sus alegatos se dirigen a
discutir tanto la forma como el fondo del proyecto, por entender que en ambos
aspectos se han infringido normas y principios constitucionales. En primer
lugar se reclama una infracción al principio de conexidad por cuanto el
proyecto original contenía una protección judicial para los derechos de los
obtentores que se fundaba en hacer intervenir a la jurisdicción penal todo ello en concordancia con la
necesidad expuesta por el Ejecutivo en la exposición de motivos de dejar
claramente establecida para honrar los compromisos adquiridos por Costa Rica en
esta materia. Sin embargo, en el texto sustitutivo que al final se aprobó, se
trasladó esta protección de la vía penal, al ámbito administrativo y a la
jurisdicción civil, con lo cual no se emite el claro mensaje a la sociedad
contenido en el texto original referente a que la infracción de los derechos
del obtentor es una conducta grave que merece sanción de igual proporción. En
ese sentido, afirman los consultantes, se trata de una variación sustancial del
texto que no encaja dentro del derecho de enmienda que ejercen los diputados
pues resulta más que un ajuste normativo a la propuesta original. El segundo
aspecto consultando es el relacionado con la supuesta infracción al
artículo 167 de la Constitución Política, porque a pesar de que el
proyecto contiene nuevas reglas de actuación para los jueces civiles en
relación con la defensa de los derechos del obtentor vegetal, y claramente se
atribuyen nuevas labores a la jurisdicción civil, la Presidencia de la Corte informó que se omitía
pronunciamiento sobre el proyecto por que no incidía en la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, consideración ésta última que es claramente
errónea y lesiona el 167 Constitucional. Solo a modo de ejemplo, se establece
la posibilidad de un procedimiento cautelar que confiere potestades
confiscatorias al juez civil, lo cual afecta claramente la organización del
Poder Judicial porque tales temas deben ser tratados a través de la
jurisdicción penal por el tipo de potestades que envuelven y que son impropios
de la investidura civil, como por ejemplo inspección y embargo de variedades,
destrucción y comiso de variedades, todas ellas facultades que no están en la
legislación civil y que no han sido taxativamente reformadas por el legislador
y que no fueron consultadas al Poder Judicial en los términos del artículo 167.
Para los consultantes otorgarle facultades confiscatorias a un juez civil
requeriría de reformas mayores a la ley procesal civil e indudablemente un
pronunciamiento obligatorio del proyecto conforme al artículo 167 del Poder
Judicial. Sin embargo, al no pronunciarse la Corte con fundamento en una directriz que otorga
a la Presidencia
una indebida facultad de admisibilidad en este tema se impidió el cumplimiento
del mandato del Constituyente. Como tercer punto se reclama una
infracción al principio de legalidad del artículo 59 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, ya que según los accionantes, la simple remisión en el
proyecto en relación con que los diferendos se ventilan a través de
procedimientos abreviados, es insuficiente, pues se requería la adición al
menos de un inciso más al artículo 420 del Código Procesal Civil que es el que
regula los procedimientos abreviados, pues a criterio de los consultantes el
inciso 15 que habla de Derechos de autor no incluye ni se pensó que incluyera
derechos de obtentores vegetales. Tal omisión de una regla específica para el
caso de los obtentores es un vicio sustancial que anula por inconstitucional el
proyecto, pues se infringe el principio de legalidad al no existir norma
habilitante para el juez dentro del ordenamiento procesal. Como cuarto punto
señalan los recurrentes que el derecho de obtención vegetal es una concesión
estatal y así se trata en el proyecto consultado como puede verse de distintos
artículos como el 3, 4 y 8 en donde se habla claramente de la “concesión del
derecho de obtentor” y “concesión del certificado de obtentor”. Así las cosas
se trata sin duda de una fuente de riqueza del Estado, es decir de un bien
patrimonial de éste y posee una clara naturaleza de utilidad pública y su
titularidad le corresponde pues persigue la satisfacción del bien común. Todo
lo anterior implica que la transferencia del derecho del obtentor debería ser
válido sólo con autorización expresa de la Administración
y no como se regula en el proyecto que puede realizarse de pleno derecho sin
que intervenga el Estado, tal cual se tratara de un derecho real cuando es más
que todo el otorgamiento de un derecho de explotación, cuya titularidad se
reitera es del Estado. Sostener el traspaso sin control de la administración
lesiona el artículo 121 inciso 14 de la Constitución
Política en tanto se requiere un procedimiento legislativo
especial y una votación calificada para la enajenación o aplicación de usos
públicos a bienes propios de la nación. En criterio de los consultantes el
proyecto debería conservar al menos la facultad de intervenir controlar y
fiscalizar el derecho o concesión otorgado en manos de terceros. Como quinto
punto señalan los consultantes que existe infracción de los artículos 7 y
50 de la
Constitución Política así como infracción al alcance y contenido
de la Convención
de Diversidad Biológica. Alegan que si bien se ha dicho que el proyecto
pretende proteger un derecho individual contenido en la Constitución
Política, en su criterio ello no significa que dicho artículo
tenga mayor jerarquía que las disposiciones del artículo 50 que obligan a
proteger un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ni tampoco a una serie
de instrumentos internacionales que también regulan ese tema. Sostienen que no
es válido pensar que el artículo 47 Constitucional quisiera proteger los
productos de la ingeniería genética si éstos son por mucho posteriores a la
promulgación del artículo 47. Esa regulación de los temas relacionados con las
consecuencias jurídicas de la ingeniería genética más bien se han regulado en Costa
Rica a través –entre otros- de la Convención de Diversidad biológica, una de cuyas
finalidades es el reconocer jurídicamente el derecho y deber de los Estados
signatarios de asegurar el acceso a los recursos genéticos, así como proteger y
defender la diversidad biológica, en consonancia con la necesidades
alimentarias de salud o de otra naturaleza. Para los consultantes resulta
entonces inconstitucional la aprobación del proyecto de ley por violentar el
artículo 50 Constitucional y el citado convenio en lo que respecta a la falta
de regulación en el acceso a los recursos genéticos para utilizaciones
ambientalmente adecuadas. Agregan además que la forma apropiada de resolver
conflictos de derechos como aquel originado entre el artículo 47 y el artículo 50
y el Convenio debe realizarse a través de una jerarquización o balancing test o
bien ponderación. Encuentran los consultantes que el resultado de ambos es el
mismo puesto según su criterio al sopesar los valores que están detrás de las
normas queda claro que los valores protegidos por el artículo 50 son claramente
más importantes y relevantes que los protegidos en el artículo 47
Constitucional, de modo que si el proyecto erró en dar prevalencia al último,
es inconstitucional. Concluyen al señalar que igual consecuencia se deriva de
aplicar el principio in dubio pro-natura, pues en su criterio el medio ambiente
corre peligro con la introducción en nuestro medio de obtenciones vegetales
sobre las que no hay criterio científico que determine sus consecuencias, por
lo cual debería aplicarse claramente el principio precautorio.
6.- Por escrito de 24 de enero de este
año los diputados consultantes se presentan a ampliar su planteamiento con una
objeción más de inconstitucionalidad esta vez de carácter sustancial, respecto
del proyecto consultado. Aducen que en la consulta original se planteó la no
evacuación por parte de Corte Plena de la consulta sobre el proyecto, sin
embargo, el caso es más grave porque el
texto consultado a los Magistrados no es el sustitutivo que aprobó en primer
debate el parlamento sino otro. Apuntan que alguien indujo a error a las
señoras y señores Magistrados al consultarles como texto sustitutivo uno
diametralmente distinto. Justamente parte del texto distinto está conformado
por los artículos precisamente establecen atribuciones y competencias nuevas
para las jurisdicciones civiles por lo que la consulta no solo era
indispensable sino más bien obligatoria según lo establece el artículo 167
Constitucional. Tal confusión la reclaman los consultantes como un vicio
sustancial ya que desconocen los integrantes de Corte Plena el alcance y
contenido real del proyecto sobre el que debían pronunciarse y que contenía
reformas de organización y funcionamiento. Señalan que con ello se invalida el
procedimiento de aprobación en primer debate del proyecto de ley.
7.- En la tramitación de la consulta se
han se han observado las prescripciones de ley
Redacta
el Magistrado Mora Mora; y,
Considerando:
CUESTIONES
PRELIMINARES.
I.-ADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA Y
LEGITIMACIÓN DE LOS CONSULTANTES. El artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, dispone –entre otras-, la posibilidad de que la Sala Constitucional
emita opiniones consultivas previas sobre los proyectos legislativos (inciso
b), cuando la consulta sea presentada por un número no menor de diez Diputados
y cuando las realice la
Defensoría de los Habitantes, por considerar que se infringen
derechos o libertades fundamentales reconocidos por la Constitución o
los instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en la República (inciso
e). La figura de la consulta legislativa
tiene como objeto conocer proyectos de ley luego de su aprobación en primer debate y antes del definitivo. Es al amparo de tales normas que se presentan
estas gestiones de consulta respecto del proyecto de “Ley de Protección de
Obtenciones Vegetales” tramitado en el expediente número 16327.
II.-El proyecto de ley consultado,
forma parte de las llamadas leyes de implementación del “Tratado de Libre
Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos”. Está claro que estas leyes no fueron objeto de consulta
por medio del referéndum convocado el pasado 7 de octubre, sin embargo, en
algunos de sus temas, están ligados directamente a éste, en cuanto se tramitan
como su complemento o bien instrumentalización. Es importante entonces señalar
que si bien no son lo mismo que el Tratado, en algunos temas específicos, están
ligados temáticamente a éste. En ese sentido, y para efectos de delimitar el
marco de competencias de la Sala
en la materia, es necesario tener claro que aquellos temas contemplados en el
Tratado y ya aprobados en el referéndum, no pueden ser replanteados o
impugnados a través del instrumento de la consulta facultativa, ya que de
conformidad con los artículos 105, 123 de la Constitución
Política y lo dispuesto en la Ley Reguladora del
Referéndum, número 8492 artículos 4 y 26, 27 y 18 de su Reglamento,
resoluciones 13-2007 (Convocatoria al Referéndum) y 2944-E-2007
(Declaratoria Oficial Resultados del Referéndum) del Tribunal Supremo de
Elecciones, ya forman parte del ordenamiento jurídico vigente en el país, y
dado que la Ley
de la
Jurisdicción Constitucional no le permite a esta Sala
conocer, en consulta legislativa sobre legislación vigente, el control
constitucional sobre los mismos, es el previsto para el ordenamiento jurídico
vigente, es decir, el del control
constitucional posterior, por medio de los instrumentos jurídicos establecidos
al efecto.
III.- En ese sentido -según se verá de las normas concretas del
Tratado-, queda claro que, en el caso concreto de la protección de las
“obtenciones vegetales”, la decisión de darles protección es una decisión
vinculante erga omnes, al igual que la intención de hacer esa protección -entre
otras- por medio de la ratificación del Convenio UPOV 1991. En consecuencia,
esta Sala no tiene competencia para entrar a analizar –por medio del
instrumento de la consulta legislativa- si el mandato de dar protección a las
obtenciones vegetales, es o no contrario
a la
Constitución Política, ya que la consulta –como se indicó-,
es un instrumento previsto para proyectos de ley y no para normas vigentes. Lo
que esta Sala tiene competencia para revisar conforme a los artículos 96 y
siguientes de la Ley
que la regula, es entonces, no la
decisión de proteger las “obtenciones vegetales” a través de la ratificación
del Tratado UPOV 1991, sino únicamente del mecanismo por medio del cual se
pretende dar esa protección en el proyecto consultado.
IV- Sobre el tema en análisis, en el Capítulo Quince del Tratado de
Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América
vigente, que regula los derechos de Propiedad Intelectual, artículo
15.1.5, se establece:
(…)
(a)
Cada
Parte ratificará o accederá al Convenio Internacional para la Protección de
las Obtenciones Vegetales (1991) (Convenio UPOV 1991) (nota 1: Las Partes
reconocen que el Convenio UPOV 1991 contiene excepciones a los derechos del
obtentor, incluyendo los actos realizados en el marco privado y con fines no
comerciales, como por ejemplo actos privados y no comerciales de los
agricultores. Además, las Partes reconocen que el Convenio UPOV 1991 establece
restricciones al ejercicio de los derechos del obtentor por razones de interés
público, siempre que las Partes tomen todas las medidas necesarias para
asegurar que el obtentor reciba una remuneración equitativa. Las partes también
entienden que cada Parte puede valerse de estas excepciones y restricciones.
Finalmente, las Partes entienden que no existe ninguna contradicción entre el
Convenio UPOV 1991 y la capacidad de una Parte de proteger y conservar sus
recursos genéticos.)
(b)
El subpárrafo (a) no aplicará a cualquier
Parte que otorgue protección efectiva mediante patentes a las plantas a la
fecha de entrada en vigor de este Tratado. Dichas Partes realizarán todos los
esfuerzos razonables para ratificar o acceder al Convenio UPOV 1991.
V.- Por otra
parte, se reitera lo ya dicho en la sentencia 2007-09469, que evacuó una
consulta legislativa sobre el Tratado de Libre Comercio entre República
Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, en el sentido de que la competencia
de esta Sala es exclusivamente para conocer sobre la constitucionalidad de las
normas consultadas, es decir se trata de un control jurídico -no político-, de
tal forma que no puede valorar temas referidos a la conveniencia u oportunidad
de las normas consultadas –algunos de ellos ya delegados al pueblo en
referéndum-. En ese sentido los argumentos que se refieren a aspectos ajenos
con el ámbito de competencia de esta Sala, no serán conocidos.
VI.- Asimismo se
reitera lo señalado en la sentencia 2007-09469 citada, en el sentido de que la
protección a la propiedad intelectual tiene raigambre constitucional en el
artículo 47, de tal forma que proteger o patentar un “determinado producto,
no resulta violatorio del Derecho de la Constitución”, tema que, por tener asidero
constitucional, es anterior al Tratado de Libre Comercio y al proyecto de ley
que se consulta. Como bien se indicó en la sentencia citada, en todo caso, el
derecho a la protección de la propiedad intelectual no es un derecho absoluto y
tiene su límite en el derecho a la salud y la vida según se indicó:
“es evidente que también existe una obligación de conciliar
ese derecho con el derecho a la salud y a la vida, elementales e inherentes a
todo ser humano, y sin los cuales todos los demás serían inútiles.”
Cabe agregar que, nuestro país tiene
obligación de establecer derechos de propiedad intelectual en materia de
obtenciones vegetales de conformidad con el artículo (27.3b) de los Acuerdos
sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio (ADPIC).
VII.- No se pronunciará esta Sala tampoco sobre aspectos de mera legalidad
como choque entre normas de leyes entre sí o de tratados entre sí, pues tienen
sus propios mecanismos de impugnación legal en la vía ordinaria de legalidad.
Asimismo, tampoco se pronuncia sobre aquellos artículos cuestionados que no
tengan su correspondiente fundamentación, ya que conforme lo ha señalado
reiteradamente la jurisprudencia constitucional, en la consulta legislativa
facultativa, debe constar la adecuada fundamentación para cada argumentación.
Por esa razón se rechaza de plano, la impugnación relativa a los artículos 4,
5, 6 del proyecto consultado por no estar del todo fundamentadas. Se admite
únicamente en cuanto a los artículos restantes y en cuanto a la impugnación
concreta que de ellos se hace. Asimismo se rechaza de plano el escrito de
coadyuvancia negativo que consta a folio 218, presentado por varios Diputados,
pues la legislación no permite la figura de la coadyuvancia en materia de
consultas legislativas.
VIII.- Finalmente, indica la Sala
que las normas consultadas se analizan a la luz de la legislación vigente al
momento de resolver la consulta. Al no estar el Convenio UPOV-91 ratificado por
el país, no es considerado dentro del análisis de fondo.
Aclarado lo anterior, se contestan
por su orden, las consultas acumuladas.
ANALISIS DE FONDO.
CONSULTA DE LA DEFENSORIA DE LOS
HABITANTES.
IX-. Primer Argumento: los
artículos 17, 21, 22, del proyecto de ley consultados son contrarios al derecho
a la vida, a la alimentación y a la seguridad alimentaria. La fundamentación de
este argumento, se centra en considerar las normas citadas como violatorias del
derecho a la vida y la seguridad alimentaria con base en las siguientes
razones:
a)
Las
normas imponen limitaciones al disfrute de los medios de subsistencia
tradicionales en nuestro país, ya que conlleva una transformación de las
condiciones socioeconómicas de la vida de los campesinos e indígenas, dado que
impide el uso tradicional de la semilla, desdeña los conocimientos
tradicionales de estos pueblos y comunidades y conduce a la erosión genética de la semilla al
uniformar los cultivos.
b)
Lesionan
el derecho a la alimentación entendido como el derecho a tener acceso,
individual o colectivamente, de manera regular y permanente, a una alimentación
cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, y a los medios
necesarios para producirla, de forma que se corresponda con las tradiciones
culturales de cada población y que garantice una vida física y psíquica
satisfactoria y digna, concretamente indican que “mediante la protección
calificada del derecho humano a la propiedad intelectual de un “obtentor”, se le niega a un pueblo el derecho
humano a la seguridad alimentaria”, entendida como una situación en la cual
todas las personas tienen en todo momento acceso material y económico a
alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades y
preferencias alimenticias para una vida activa y sana.
c)
En
cuanto al mecanismo en sí empleado para hacer la protección del “obtentor”,
señalan que directamente, el proyecto de ley 16327 en consulta, transgrede la Constitución
Política y los instrumentos internacionales en materia de la
seguridad alimentaria cuando reconoce en el párrafo primero del artículo 1 del
proyecto, sólo el derecho al uso de parte del pequeño y mediano agricultor.
Además, en el artículo 17, referente a los derechos previstos para el obtentor,
se establece que se requerirá de su autorización para llevar a cabo una gama de
actos relacionados con la semilla de la variedad protegida, tales como reproducción
o multiplicación; producción; preparación para esos fines; venta o cualquier
otra forma de comercialización y hasta la simple posesión. Entonces, los
derechos del obtentor se extienden hasta el producto de la cosecha, actos que
hasta ahora han sido considerados como derechos de los agricultores,
productores del sustento de un país cuya alimentación depende en gran medida,
de la producción agrícola.
El argumento de que la sola protección del
derecho a la propiedad intelectual de un “obtentor”, en
sí mismo, le niega a un pueblo el derecho humano a la
seguridad alimentaria, debe ser rechazado de plano, pues según se indicó en los
considerandos II, III, V y VI supra, la decisión de proteger al “obtentor” y de
ratificar el Convenio UPOV-91, es ya una norma vigente del Tratado aprobado por
referéndum, y por ser ordenamiento vigente no es admisible el control previo de
constitucionalidad, el cual ha sido previsto sólo para proyectos de ley. Lo
anterior no obsta para que los ciudadanos ejerzan el control constitucional de
las normas supra citadas, referidas al tema en análisis, mediante los
mecanismos ordinarios de control constitucional posterior, que establece
nuestra Constitución en los artículos 10 y 48 y en la Ley de la Jurisdicción
Constitucional. Asimismo, la conveniencia o no de hacer tal
protección del “obtentor” en variedades vegetales escapa a las competencias
asignadas a este Tribunal.
No obstante, en cuanto al mecanismo de protección,
contenido en las normas citadas supra, es importante señalar que la protección
a las obtenciones vegetales, conforme a la doctrina y derecho internacional y
el propio proyecto consultado, parte al menos de la base de la novedad de un
producto, (artículos 12 y 13) es decir, sólo otorga legítimos derechos a quien
ha logrado una variedad nueva; existen otros requisitos que exigen también que
sea también homogénea, distinta y estable en virtud de su trabajo de
investigación(artículos 13, 14, 15 y 16 del proyecto). En efecto, en el
artículo 4 del proyecto de ley consultado –en lo que interesa se indica-:
Artículo
4. Definiciones.
(…)
Obtentor: persona física o jurídica que haya
desarrollado o descubierto y puesto a punto una nueva
variedad.
(…)
Variedad
o cultivar: conjunto
de plantas de un solo taxón botánico del rango más bajo conocido que, con
independencia de si responde o no plenamente a las condiciones para la
concesión de un derecho de obtentor, pueda definirse por la expresión de los
caracteres resultantes de un genotipo o de una combinación de genotipos; distinguirse
de cualquier otro conjunto de plantas por la expresión de al menos uno de
dichos caracteres y considerarse como una unidad, habida cuenta de su aptitud a
propagarse sin alteración.
Variedad
esencialmente derivada: variedad que se deriva principalmente de una variedad inicial o de una
variedad que a su vez se deriva, principalmente de una variedad inicial,
conservando al mismo tiempo las expresiones de los caracteres esenciales que
resulten del genotipo o de la combinación de genotipos de la variedad inicial; se
distingue claramente de la variedad inicial y, salvo por lo que respecta de las diferencias
resultantes de la derivación, es conforme a la variedad inicial en la expresión
de los caracteres esenciales que resulten del genotipo o de la combinación de genotipos
de la variedad inicial. Podrán obtenerse, por la selección de un mutante
natural o inducido, de una variante somacional, la selección de un individuo
variante entre las plantas de la variedad inicial, retrocruzamientos o
transformaciones por ingeniería genética, entre otros.
Artículo
12. Condiciones.
El
derecho de obtentor se concederá a los obtentores de variedades
vegetales nuevas,
que sean distintas, homogéneas, estables y que hayan
recibido denominaciones establecidas, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley y
su Reglamento.
(…)
Artículo
13. Novedad.
Una variedad es considerada nueva,
si el material de la variedad no ha sido vendido o entregado de otra manera
lícita a terceros por el obtentor o su causahabiente, o con su consentimiento,
para fines de explotación comercial de la variedad:
a)
En
el territorio nacional, más de un año antes de la fecha de presentación de la
solicitud.
b)
En
el extranjero, más de cuatro años; si se trata de árboles y vides, más de seis
años, antes de la presentación de la solicitud.
Como
se ve de los objetivos del proyecto y de las normas citadas, la intención del
proyecto de ley es proteger a un sector específico dentro del comercio, sin
alterar el conocimiento tradicional o cultural común que existe en la praxis que ha pasado a
formar parte del domino común. Si el producto ya es conocido y aplicado en la
praxis y comercializado, ninguna persona puede alegar derechos de propiedad
intelectual sobre él. Al amparo de esta legislación, sólo los productos novedosos
son susceptibles de protección, entre otros requisitos que se establecen. Esto
necesariamente excluye las tradiciones de los pueblos indígenas y sus
productos, que no podrían ser legítimamente patentados por terceros. Lo mismo
sucede con los que ya han estado en el comercio como de uso común formando
parte del dominio público. Lo anterior implica que tanto las poblaciones
indígenas y los agricultores, pueden continuar con sus prácticas comunes, sin
ser afectados por la legislación consultada, en virtud de que no entran dentro
de su marco regulatorio y aún si una comunidad o persona indígena utilizara
semillas protegidas, estaría excluido del marco regulatorio en las excepciones
contenidas en el propio Tratado de Libre Comercio –en caso de aprobarse UPOV-91- y en los artículos 21 y 22 del proyecto de
ley. En efecto, el Tratado excepciona (ver nota 1) de los derechos del obtentor
“los actos realizados en el marco privado y con fines no comerciales, como por
ejemplo actos privados y no comerciales de los agricultores.” Asimismo, los artículos 21 y 22 del
proyecto consultado establecen las excepciones al derecho del obtentor, para
proteger los actos realizados en el marco privado sin fines comerciales, las
investigaciones científicas, docentes y experimentales y los derechos del
agricultor, cuando siembre para su propia explotación, dentro de los límites
razonables. Adicionalmente cabe aclarar que el Tratado no distingue entre
clases de agricultores y por otra parte el tema de la reutilización de las
semillas, entra dentro del marco regulatorio, únicamente cuando existe de por
medio un interés de comercialización. En ese sentido si un agricultor utiliza
semilla para fines privados, no entra dentro del marco regulatorio; pero si
utiliza semilla protegida para fines comerciales sí, similar a la protección de
propiedad intelectual ordinaria, que requiere licencias o permisos para
explotar productos registrados. Naturalmente que como es mayor la gama de productos no registrados, en
semillas, plantas y otros, ningún agricultor está obligado a utilizar semillas
registradas; puede continuar con sus usos y costumbres tradicionales al igual
que los pueblos indígenas, sin caer dentro del marco regulatorio en estudio.
Por lo tanto no tiene la capacidad de poner en riesgo la seguridad alimentaria,
ni la salud o la vida, pues además existen constitucionalmente y en la propia
legislación consultada, mecanismos de orden público que garantizan la misma,
debido a que el Estado conserva intactas sus potestades de policía reguladas a
nivel Constitucional. Asimismo el Tratado vigente establece la posibilidad de
establecer restricciones al ejercicio de los derechos del obtentor por razones
de interés público, y el propio proyecto de ley consultada en su artículo 1
establece que se puede impedir la comercialización cuando proceda para proteger
el orden público, la moral, la salud, o la vida de las personas o de los
animales o para preservar los vegetales, o para evitar daños graves al medio
ambiente. Se reitera lo ya dicho también en la sentencia 2007-09469, en el
sentido de que el límite a cualquier protección a la propiedad intelectual de
cualquier tipo, es el derecho a la vida y salud de las personas.
Adicionalmente cabe señalar que el conocimiento
tradicional de los pueblos y comunidades indígenas, están protegidos de pleno
por la Convención
de Biodiversidad Biológica que establece:
Artículo 8.
(…)
j)
Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los
conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y
locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá
su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes
posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los
beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y
prácticas se compartan equitativamente.
Y en el mismo sentido ese espíritu es recogido en
la Ley de
Biodiversidad (arts 78 y 82).
En
vista de que los agricultores, comunidades indígenas en su actividad agrícola
tradicionalmente usan variedades “criollas”,
que han sido reutilizadas durante años, es decir no son novedosas,
pueden seguir preservando, mejorando, reutilizando, intercambiando y vendiendo
semillas y especies vegetales de la misma manera como lo han hecho
históricamente.
Estima
la Sala que la
protección de las obtenciones vegetales, fomenta la investigación de forma tal
que garantiza mayor variedad y calidad de productos, que se vienen a sumar a
los ya existentes, lo cual en sí mismo es garantía de mayor cantidad de
alimentos. Es cierto que las variedades registradas, pueden llegar a tener
mayores precios que las no registradas, no obstante como se indicó al inicio de
esta sentencia, y en la resolución 2007-09469, el
tema de los aumentos de precios, no es
un tema que la Sala
tenga competencia para analizar; no obstante al respecto son aplicables también
los derechos del consumidor –con rango constitucional-, y los mecanismos
legales para evitar la monopolización privada de productos, los cuales – de
darse-, quedarían sujetos al control constitucional y legal vigente, mediante
el análisis de los casos concretos que se presenten.
Adicionalmente, cabe señalar que de conformidad con el artículo 2
del Proyecto de Ley, “no se otorgará protección
a las plantas silvestres de la biodiversidad costarricense que no hayan sido
mejoradas por las personas, cuyo acceso se regirá de acuerdo con la normativa
vigente en la materia”,
lo cual refuerza el concepto de novedad, señalado y protección a
los elementos de la biodiversidad nacional.
Es importante reiterar que la decisión vinculante tomada por medio
del Tratado vigente, de proteger a los obtentores vegetales, y de regular un
procedimiento para tales efectos en la ley que se consulta, lo que pretende es
proteger a un segmento o sector específico dentro del comercio, que será
tutelado sólo si cumple con los requisitos específicos, sin que por ese hecho,
implique que al proteger a éstos, los que no caen dentro del marco regulatorio,
están desprotegidos, ya que su situación jurídica permanece bajo el amparo de
la normativa ordinaria.
En consecuencia, a juicio de esta Sala, la normativa no contiene
en sí misma, una violación a la vida, salud y alimentos de los pueblos
indígenas y pueblos en general, en cuanto la legislación consultada parte de
supuestos distintos de protección, para sectores específicos, dentro de los
cuales no entran costumbres, prácticas, ni productos ancestrales o usos
comunes, precisamente porque no son novedosos, ni reúnen los demás requisitos
establecidos, no pertenecen particularmente a ninguna población indígena, o
persona en sí misma, ni sociedad, y han pasado a ser del dominio público. La
legislación pretende darle protección a invenciones producto de la
investigación científica (fitomejoramiento); de la misma forma que un sistema
de derechos de propiedad intelectual puede estimular el fitomejoramiento la
ausencia de tal sistema en un país podrá hacer desistir a los obtentores de
introducir sus variedades en ese determinado país. Un sistema de protección le
da al país la ventaja de poder acceder a variedades de características
diferentes, en algunos superiores que darán impulso a la agricultura, beneficiarán
a los productores, los cultivadores y los consumidores, ya que las variedades
introducidas también podrán utilizarse como fuentes de germoplasma que los
obtentores locales podrán utilizar en sus propios programas de
fitomejoramiento, contribuyendo a su evolución. Finalmente en cuanto a este
punto puede señalarse que quien pretenda ser protegido como obtentor” estará
sujeto a comprobación técnica especializada para demostrar –entre otras cosas-,
la novedad de su producto así como sometido a los demás requisitos establecidos
en la ley. No obstante, estima la
Sala que aunque el mecanismo en sí mismo no resulta
inconstitucional, en su aplicación queda abierta la posibilidad de impugnar
actos concretos de aplicación por los mecanismos de impugnación propios, regulados
en el proyecto consultado, y los establecidos en la legislación vigente -entre
otros- por medio del recurso de amparo.
X.- Segundo argumento: inconstitucionalidad de los artículos 1, 17, 21, 22 del proyecto
consultado, por vulnerar el derecho al estímulo de la producción (artículo 50
de la
Constitución Política) conocimiento tradicional, costumbres y
tradiciones de los pueblos reconocidos en el Tratado Internacional sobre
recursos filogenéticos y el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo.
Los argumentos utilizados como fundamento de la impugnación son
los siguientes:
a)
Las
normas 1, 17, 21 y 22 del proyecto representan limitaciones al derecho de la
persona agricultora a disponer libremente del fruto de su trabajo y como
otorgamiento al obtentor de un derecho sobre el producto de la cosecha del
agricultor, si ella se dio a partir de la utilización de semillas protegidas en
una siembra anterior. De los artículos señalados se desprende que de esa forma
se obliga al agricultor a optar por: a) abstenerse de utilizar semillas
protegidas y las que se consideren “derivadas” de ellas; b) comprar para cada
cosecha semillas a la empresa obtentora o utilizar las que se produzcan a
partir de su propia cosecha con muchas limitaciones o bien, c) pagarle
permanentemente a la empresa titular por su autorización para disponer de los
frutos de cada cosecha realizada con semillas producidas a partir de su cosecha
anterior. Estas 3 situaciones ante las que se enfrentaría la o el agricultor
constituyen una grave violación al artículo 50 y al principio de razonabilidad
y proporcionalidad, dado que desde siempre las personas agricultoras han
aprovechado los frutos de sus actividades agrícolas, con base en un principio
básico que está establecido en Costa Rica desde la vigencia del Código Civil,
en el cual los artículos 287 y 288 reconocen el derecho de usufructuar las
cosas, “pertenecen al propietario todos los frutos naturales,
industriales y civiles que ellos produzcan ordinaria o extraordinariamente”(Artículo 287) y que son frutos
industriales “los que se obtienen por el trabajo o cultivo”(Artículo 288).
Sobre este argumento cabe señalar con base en lo
expuesto en el considerando anterior, que la agricultura de subsistencia,
incluidas las poblaciones indígenas, quedan excluidas del marco regulatorio,
con lo cual se garantiza que pueden seguir utilizando sus semillas y prácticas,
como lo han hecho siempre. Ahora bien, si deciden utilizar producto vegetal
protegido –que no están obligadas a hacerlo-, aún así, el artículo 23 del
proyecto de ley, establece que no lesiona el derecho del obtentor, quien
reserve y siembre en su propia explotación dentro de los límites razonables y a
reserva de la salvaguarda de los intereses legítimos de los obtentores, el
producto de la cosecha que haya obtenido por el cultivo, en su propia
explotación, de una variedad protegida o de una variedad cubierta por el
artículo 18 c) del proyecto de Ley. Por su parte el artículo 1 establece que la
protección de los derechos de los “obtentores” salvaguardando el derecho al uso
por parte del pequeño y mediano agricultor, se da siempre que no comercialice
la variedad, es decir protege la llamada agricultura de subsistencia. Así las
cosas, la Sala
estima que la norma es razonable, a pesar de que efectivamente implica un
cambio en el tratamiento jurídico que se venía dando en la materia en el Código
Civil y otras regulaciones. No obstante como se indicó en los considerandos
generales e iniciales de esta sentencia, las consideraciones de oportunidad o
conveniencia escapan al ámbito de competencia de esta Sala y son exclusiva
competencia del legislador. Lo que puede
analizar la Sala
es la razonabilidad de la medida únicamente, no sí se trata o no de la mejor
opción para los agricultores. En ese sentido se estima que la norma es
razonable, en cuanto equilibra los derechos de los agricultores de subsistencia
y los derechos del obtentor, salvaguardando así el derecho a su seguridad
alimentaria y al país a tener una adecuada producción de alimentos.
El artículo 50 constitucional
que establece la obligación del Estado de estimular la producción, queda
garantizado al mantener la situación de producción actual, dejando fuera del
marco regulatorio de la ley, los productos vegetales que se han comercializado
siempre, a la vez que fomenta la producción de nuevos productos como resultado
del fitomejoramiento. En esas condiciones, más bien se incentiva aún más la
producción y el mejoramiento continuo de las especies vegetales, que dicho sea
de paso es una labor en la que el Estado, no sólo la empresa privada, tiene un
rol muy importante, por la cantidad de recursos que invierte en el
fitomejoramiento, sin que exista protección adecuada de nuestros productos. Cabe agregar que existe en la actualidad
incluso reconocimiento de la necesidad de incluir nuevas variedades,
especialmente en aquellas zonas del mundo con grandes poblaciones y pocos
terrenos aptos para la agricultura.
No todos los productos fitomejorados son dañinos, ni
tampoco puede asegurarse que todos serán saludables. Lo importante es tener un
mecanismo de verificación, tanto de la novedad, distinción, homogeneidad,
estabilidad y demás características de los productos que han de incluir
naturalmente la salubridad, para poder ser protegidos. No se puede valorar en
abstracto, si estamos ante uno u otro extremo de la cuestión, de ahí que será
por medio de la aplicación concreta de las normas, que se pueda estudiar cada
producto, y por medio de la legislación vigente –incluida la constitucional- y
el procedimiento regulado en el propio proyecto, se salvaguarde la salud
pública y los derechos de los consumidores.
En
consecuencia, las normas cuestionadas, en el sentido en que lo han sido, no
resultan en sí mismas contrarias a la Constitución.
XI.- Tercer Argumento: inconstitucionalidad
de los artículos 1, 2, 7, 11, 12, 13, 14 y 15, del proyecto consultado, por
vulnerar el derecho al medio ambiente y a la biodiversidad reconocido en el
artículo 50 de la Constitución Política e instrumentos
internacionales. Los argumentos
de la Defensoría
se centran en los siguientes aspectos:
a)
A
pesar de que el párrafo segundo del artículo 2 del proyecto consultado,
referente al ámbito de aplicación de la
Ley en estudio, excluye de la protección a las “plantas silvestres de la biodiversidad
costarricense que no hayan sido mejoradas por las personas,” para su
protección, consideran que la
manipulación genética que se hace de las especies cuya protección sí está
contemplada por esta ley a través de la denominación “nuevas variedades”,
podría causar un daño irreparable a la biodiversidad, por cuanto el uso de semillas modificadas
afecta el ciclo biológico ya que se procura obtener semillas con una mayor
resistencia a sus depredadores naturales, tanto animales como vegetales. A su
juicio la
definición de “descubierto y puesto a punto” que aparece en el artículo 3 de
definiciones del proyecto, es bastante ambigua y permite la apropiación de
materiales genéticos de la naturaleza producto de la simple observación.
b)
En cuanto al procedimiento de concesión del certificado de obtención de
variedades vegetales, estiman que el proyecto de ley no contempla la consulta
por parte de la
Oficina Nacional de Semillas (OFINASE) a la Oficina Técnica
de la
Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad
(CONAGEBIO), en casos en que la protección se refiera a obtenciones vegetales
que involucran elementos de la biodiversidad nacional. Esto implica que a pesar
de tratarse de especies de la biodiversidad que han sido modificadas por los
solicitantes del certificado para cumplir con los requisitos de la ley en
consulta, OFINASE no tiene obligación expresa en la ley de consultar el
criterio técnico de CONAGEBIO. La importancia de este criterio es que permite
garantizar que lo que se ha obtenido a través de la manipulación genética, no
pone en peligro a la biodiversidad del país, y evidentemente, del equilibrio
mundial del medio ambiente. Por otra parte, la intervención de CONAGEBIO
garantiza que el recurso con el que trabaja el obtentor, fue sustraído legalmente
de la naturaleza y si es el caso, contó con el consentimiento del proveedor del
mismo. Esto a través de la expedición de un certificado de origen donde conste
cómo se obtuvo la variedad que se modificó para conseguir el derecho de
obtentor.
Como
ya se indicó supra al citar en el considerando V, la sentencia 2007-09469,
cualquier protección a la propiedad intelectual tiene como límite la protección
a la vida y la salud de las personas por disposición constitucional. En ese
sentido, no existe ninguna regulación que pueda estar por encima de esa
obligación constitucional, que es además una responsabilidad esencial del
Estado, de tal forma que no hay nada que impida que el país regule el acceso a
recursos genéticos o prohíba el uso de tecnologías que representen una amenaza
para la salud o el ambiente, sobre la base de criterios científicos.
Por
otra parte, de la lectura del artículo 3 y del proyecto consultado, no se
infiere que efectivamente se estén permitiendo mecanismos que a través de la
manipulación genética de especies, se lleguen a crear “nuevas variedades”
puedan llegar a causar daños irreparables al ambiente o la salud de las
personas, temas que conforme a lo que se indicó, por ser de orden público,
respecto de ellos el Estado tienen competencias constitucionales
irrenunciables.
Considera
la Sala que la
norma –artículo 3 consultado-, no
contiene en sí misma, ninguna autorización para afectar el medio ambiente, la
biodiversidad o la salud de las personas, de tal forma que la mera
“posibilidad” de que ello suceda cuando la norma se aplique, no es motivo
suficiente para que esta Sala declare la norma per sé, como contraria a la Constitución,
ya que el tema que preocupa a la consultante dependería más bien de aspectos
relativos a su aplicación. En ese sentido
si se dieran omisiones, frente a casos concretos que llegaren a
plantearse, operarían los mecanismos legales ordinarios del Estado para
garantizar que ello no suceda. En efecto, estima la Sala que el Estado en su
obligación de garantizar la salud de las personas y el medio ambiente, tiene
que velar por el cumplimiento de estas disposiciones a todo nivel, sin que
pueda autorizar “obtenciones vegetales” que atenten contra estos valores
Constitucionales.
Adicionalmente, el proyecto consultado no tiene
la capacidad de modificar la Convención sobre Diversidad Biológica, ratificada
por nuestro país, que -entre otras cosas- establece la obligación de velar por
la “conservación de la diversidad biológica, la
utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa
en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos,
…”, (artículo 1), así como “identificar los procesos y categorías de
actividades que tengan, o sea probable que tengan, efectos perjudiciales importantes
en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica …” (artículo7c).
La
lógica de razonamiento que emplea la consultante es que si la norma no dice
nada, viola el artículo 50 de la Constitución porque la omisión en sí constituye
una amenaza al ambiente, cuando en realidad opera la lógica inversa, es decir,
como la norma en su contenido no establece disposición alguna que afecte o
amenace el ambiente y la salud, resultan
aplicables los artículos 21, 50 y 140, que por ser norma superior y vinculante,
obligan al Estado a garantizar la protección de la vida, la biodiversidad y la
salud de las personas, de modo que está
obligado a establecer o aplicar mecanismos y procedimientos necesarios para
proteger la bioseguridad, la diversidad biológica y el ambiente en general, con
el fin de evitar y prevenir daños o
perjuicios, presentes o futuros, a la salud humana, animal o vegetal o a la
integridad de los ecosistemas, para lo cual deberá asegurar –entre otras
cosas-, que la introducción de las “obtenciones vegetales” reguladas en la ley
consultada producto de modificaciones genéticas u otros, no afecte los derechos
tutelados en los artículos 21 y 50 de la Constitución
Política.
Ahora bien,
el mecanismo a través del cual el Estado haga esa protección, no es un
tema para el que la Sala
tenga competencia de pronunciarse, de tal forma que si ha de ser una oficina o
la otra, ya sea Conagebio u Ofinase, u otra opción, la Sala no puede emitir criterio
por no ser un aspecto de constitucionalidad sino de mera legalidad y
oportunidad.
XII.-
Cuarto Argumento (redacta la Magistrada Calzada Miranda): inconstitucionalidad
de los artículos 1, 8, 9, 17, 18, 21, 22, 32, 33 del proyecto consultado, por
vulnerar los derechos de los pueblos indígenas a ser consultados y ausencia de
consulta a los pueblos indígenas.
Considera
la Defensoría
de los Habitantes que el proyecto de ley en cuestión, debió ser consultado en
forma obligatoria a las comunidades indígenas de conformidad con el artículo
169 del Convenio de la
Organización del Trabajo, por considerar podrían tener
problemas para acceder a obtenciones vegetales, ya que van a estar protegidas
por derechos de propiedad intelectual, con el agravante que un tercero podría
adquirir protección a su favor para aquellas que han sido producto de prácticas
históricas de estas comunidades y que se utilizan para el cultivo, alimentación
y medicina. Sobre este particular, debe este Tribunal señalar, que aún y cuando
la Asamblea
Legislativa informó a 27 comunidades indígenas del contenido
de este proyecto de ley, lo cierto es que la consulta obligatoria referida por
los diputados y diputadas consultantes no procede en este caso, precisamente
porque estamos frente a una normativa cuyos efectos son generales, o sea dirigidos
a todas las personas, independientemente de su condición. Así las cosas, no nos
encontramos ante el supuesto contemplado en el Convenio 169 de la OIT, precepto obligatorio para
aquellas disposiciones que sean emitidas hacia el sector indígena particularmente,
respecto de las cuales tienen el derecho a opinar previamente a su aprobación.
La presente ley, no está destinada al sector indígena, por el contrario, la
protección de las obtenciones vegetales pretende otorgar derechos a quienes
desarrollen nuevas variedades, no es una legislación aplicable a las plantas,
vida existente, ni a las variedades que se han comerciado siempre, sino a
aquellas que tengan el elemento de novedad, producto de la investigación y a las cuales se les de un valor agregado al
producto –desde el punto de vista intelectual- y que cumpla con los requisitos
legales. El Convenio Internacional para la Protección de
las Obtenciones Vegetales, fundamento del presente proyecto de ley, establece
claramente que las Partes deben conceder derechos de obtentor, definiendo como
tal, a aquella persona que “haya creado o descubierto y puesto a punto una
variedad”, debiéndose entender por “variedad”, “un conjunto de plantas de un
solo taxón botánico del rango más bajo conocido que, con independencia de si
responde o no plenamente a las condiciones para la concesión de un derecho de
obtentor, pueda definirse por la expresión de los caracteres resultantes de un
cierto genotipo o de una cierta combinación de genotipos, distinguirse de
cualquier otro conjunto de plantas por la expresión de uno de dichos caracteres
por lo menos, y considerarse como una
unidad, habida cuenta de su aptitud a propagarse sin alteración”. Asimismo, el
derecho se otorgará al obtentor, únicamente cuando la variedad sea nueva, distinta,
homogénea y estable de conformidad con el artículo 5 del convenio citado. Dado
que la protección al obtentor parte de esa novedad, ninguna persona o empresa
podría obtener protección de productos agrícolas o vegetales que sean resultado
del conocimiento tradicional de los pueblos y comunidades indígenas, los cuales
en todo caso, ya gozan de protección plena en la Convención de
Biodiversidad Biológica en su artículo 8 inciso j), adoptada por nuestro país
mediante ley No. 7416 del 30 de junio de 1994, del mismo rango y jerarquía que
el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, el cual
indica:
“…j)
Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los
conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y
locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá
su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean
esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios
derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan
equitativamente;… “
Asimismo, la
Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 abril de 1998 en su
artículo 82 estipula:
“ARTÍCULO 82.- Los derechos intelectuales comunitarios
sui géneris. El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre común de
derechos intelectuales comunitarios sui géneris, los conocimientos, las
prácticas e innovaciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales,
relacionadas con el empleo de los elementos de la biodiversidad y el
conocimiento asociado. Este derecho existe y se reconoce jurídicamente por la
sola existencia de la práctica cultural o el conocimiento relacionado con los
recursos genéticos y bioquímicos; no requiere declaración previa,
reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto, puede comprender
prácticas que en el futuro adquieran tal categoría.
Este reconocimiento implica que ninguna de las formas
de protección de los derechos de propiedad intelectual o industrial regulados
en este capítulo, las leyes especiales y el Derecho Internacional afectarán
tales prácticas históricas.”
Con
la emisión de la normativa consultada, los agricultores de las comunidades
indígenas no se ven ni siquiera afectados, pues no utilizan semillas
desarrolladas mediante procedimientos formales de mejoramiento, sino que
tradicionalmente usan variedades “criollas”, que han sido reutilizadas por
años, es decir no son novedosas, de modo que pueden seguir preservando,
mejorando, reutilizando, intercambiando y vendiendo semillas y especies
vegetales de la misma manera como lo han hecho históricamente. Es decir, lo
reclamado por los consultantes no es objeto de tutela, ni de reforma de las
prácticas indígenas, para las cuales como ya se indicó existe protección en el
ordenamiento jurídico, razón por la cual no requería ser consultada
obligatoriamente a los pueblos indígenas, debiéndose indicar además, que en el
caso de que estas comunidades quisieran utilizar las prácticas novedosas
reguladas en este sentido, como cualquier otra persona, también tendrían que
sujetarse al marco regulatorio en cuestión por tratarse de una norma
general.
RECLAMOS DE LAS CONSULTAS LEGISLATIVAS NÚMERO
08-001815-0007-CO Y 08-001819-0007-CO.
XIII.- Consideraciones Generales. En el análisis y resolución de
los reclamos que los Diputados consultantes plantean las consultas legislativas
que han planteado por separado en relación con el procedimiento seguido en el
expediente legislativo número 16327, es importante tener presente que esta Sala
presta importancia a los fundamentos jurídicos que –respecto de temas
similares- ha sostenido a través del tiempo. Esto resulta válido no solo en
cuanto que algunos de los temas más específicos de esta consulta sino sobre
todo, a la noción de instrumentalidad que impregna las actuaciones del
Parlamento y por ende también a su interpretación y valoración –cuando ello
procede- por parte de esta Sala. Sobre
ella se ha construido a lo largo del tiempo la exigencia de la necesaria
sustancialidad del vicio reclamado. Así, se ha dicho:
“las potestades de la Sala en esta materia son
ejercidas bajo la perspectiva de un árbitro, que modera y contiene excesos pero
no interfiere con una potestad constitucional intrínseca otorgada a otro órgano
constitucional, de modo que sólo frente a violaciones evidentes o groseras, de
los principios constitucionales que rigen el derecho parlamentario, sería
legítima su intervención.(…) El parlamento tiene derecho en ejercicio de su
propia potestad de autorregulación, de conciliar o equilibrar, frente a
situaciones concretas, no sólo el derecho de enmienda, sino también los otros
principios de rango constitucional que también vinculan su actuar, como el de
respeto a las mayorías y el de razonabilidad, es decir, que la armonización de
todos y cada uno de los principios constitucionales que deben coexistir durante
el procedimiento legislativo, es una competencia propia del Parlamento y concretamente
del Director del debate y de los diputados, y cabe suponer que tales funciones
se realizan con apego al ordenamiento y sus principios…” (sentencia número 7961-05)
Y en
una decisión posterior se explicó:
“La
mayoría de los textos doctrinarios relativos del Derecho Parlamentario
coinciden en que la misión original de los Parlamentos fue deliberar y adoptar
decisiones de naturaleza política o legislativa. Ello debe hacerse efectivo
mediante el uso de diferentes instrumentos jurídicos que proporcionen y
potencien contenido a los valores, principios y derechos superiores
establecidos en la
Constitución y en los instrumentos internacionales de
derechos humanos. En razón de lo anterior es que se considera esta función del
Parlamento como de desarrollo de la Constitución,
ya que debe actualizar permanentemente la voluntad popular, única titular de la
soberanía. A las anteriores funciones tradicionales, descritas por los
tratadistas, los parlamentos modernos adicionan otras por cuanto son concebidas
como el único Poder en el cual coexisten y dialogan distintas fuerzas
políticas representantes de los varios sectores y grupos que
componen a la sociedad. Una de esas nuevas características es, precisamente,
que el Parlamento incluye representación natural de la soberanía popular
expresada por la concertación de los diversos enfoques políticos acerca de los
problemas públicos. Otra característica consiste que, en el Parlamento, también
se pone en práctica diaria el régimen establecido en la Constitución
para la colaboración entre los varios Poderes Supremos del Estado. Es
imperativo entender que la esencia de estas características en el sentido de
que la institución parlamentaria, no se agota en el análisis del conjunto de
relaciones interinstitucionales del Estado, ya que también debe tomarse en
cuenta el fundamento jurídico-sociológico que subyace en ella: la soberanía
popular, en toda su plenitud y heterogeneidad, depositada -no entregada- a este
órgano del Estado. Para el proceso de conjugación funcional de todas sus
características, las clásicas y las modernas, los parlamentos utilizan el
Reglamento Interno como instrumento principal para regular su organización
y funcionamiento. Sin un cumplimiento apropiado, pero a la vez flexible del
Reglamento, las funciones constitucionalmente atribuidas a la Asamblea Legislativa,
tales como el control parlamentario y la potestad legislativa, no podrían
conseguir los objetivos de racionalizar las tensiones que produce el proceso
político, balanceando adecuadamente a la vez, el respeto a la soberanía
popular con la representación para la toma de decisiones que se manifiestan
como leyes o acciones de control político.
En pocas palabras, es en el Parlamento donde la democracia funcional se
manifiesta como un equilibrio razonable entre democracia participativa
(soberanía popular) y democracia representativa (facultades institucionales). No debe
entonces perderse de vista el carácter flexible y dinámico del procedimiento
parlamentario a fin que le sea posible reaccionar a tiempo y racionalizar
efectivamente las tensiones que se producen entre las mayorías, sin
impedir a las minorías que se manifiesten y desarrollen su función y a la vez
evitar que estas minorías usurpen los poderes funcionales de las mayorías,
constituyendo todo esto en la práctica un mecanismo que necesariamente
desemboque en la representatividad plena, en una dinámica productiva y en
estabilidad, las tres como factores de institucionalización de las fuerzas
políticas que operan en el órgano Legislativo. Previo a desarrollar otras
características propias de la dinámica legislativa moderna, debemos subrayar
que el Derecho Parlamentario no se agota en el Reglamento, pues la norma
fundamental reguladora de la actividad parlamentaria, no es el Reglamento sino la Constitución. La
Constitución establece las grandes líneas, los principios básicos, los derechos inmodificables y los valores principales que deben
conformar y plasmarse en la regulación jurídica de la actividad parlamentaria.
Ahora bien, no se trata de efectuar dentro de este considerando un
análisis doctrinal, sino que mediante él se pueda tener una mejor comprensión,
tanto de la actividad parlamentaria como del procedimiento seguido y
principalmente de la constitucionalidad de las decisiones que se han tomado
para la producción de la norma sometida a consulta. Para lograr una
mejor comprensión de este órgano complejo, es necesario recordar las otras
características que le definen y los instrumentos con que cuenta para el
desarrollo de su actividad. Esta Sala ha reconocido en varias sentencias
que una de las características esenciales de la regulación parlamentaria, es la
flexibilidad inserta en las normas que se crean para su funcionamiento,
entendiéndose que al hablar de flexibilidad parlamentaria no nos estamos
refiriendo a la posibilidad de contradecir, ni tampoco a un uso ilimitado o
abusivo de la posibilidad de derogar singularmente su reglamento por parte del
propio órgano, pues esta flexibilidad también encuentra sus límites en el
Derecho de la
Constitución. Efectuada la anterior aclaración, debemos
entender el Derecho Parlamentario como un derecho consensuado, ya que la Asamblea Legislativa
-depositaria de la soberanía popular-, es la que establece las reglas del juego
de la labor parlamentaria, entendiendo que esta función es original,
espontánea, sustancial, dinámica y autónoma. Ahora bien, si conceptuamos dicho
ordenamiento basado en la tradición de su potestad de autogobierno (interna
corporis) en el que no se reconocen más limitaciones que las ya
señaladas, cuya justificación histórica es la tutela de la libertad
y la necesidad de expresar en acuerdos la voluntad popular, debemos entonces
presuponer la existencia del Derecho Constitucional que le sirve como
marco y límite de sus competencias. La primacía del derecho de la Constitución
es lo que justifica la competencia de esta Sala para controlar la legitimidad
constitucional de la “interna corporis”, o sea de los actos internos de la Asamblea Legislativa.
El ámbito de autoridad (poder socialmente aceptado y jurídicamente concedido)
de esta Sala le permite establecer el juicio de constitucionalidad, el cual
debe respetar las características citadas previamente de flexibilidad,
sustancialidad, dinamismo y autonomía, y debe tomar en consideración el
principio de sujeción a su propio Reglamento, entendiendo que la derogación
singular de éste, debe necesariamente sujetarse a los límites establecidos por
la propia Carta Fundamental. Es necesario entonces, que sea la Sala Constitucional,
en cada caso particular, la que se encargue de establecer los requisitos o
trámites que resultan "esenciales" para la constitucionalidad de la
norma en proceso. Esta autoridad, a su vez, permite a este Tribunal declarar
inconstitucionales los procedimientos seguidos para la elaboración de una
determinada norma debido al incumplimiento de principios, derechos y valores de
la
Constitución. Es claro, que no toda violación al
procedimiento produce vicios de constitucionalidad del mismo. Es también
importante para efectos de esta consulta señalar que si bien el artículo
101 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, no determina con precisión los vicios en el
procedimiento de formación de las leyes, que en caso de ser detectados
producen invalidez desde el punto de vista constitucional, se solventa
este silencio relacionando aquella disposición con la norma contenida en
el inciso c) del numeral 73 de la
Ley que rige esta Jurisdicción, que sí lo prevé en
acciones de inconstitucionalidad y respecto del trámite de la ley
ordinaria. Los defectos controlables por parte de la Sala, son aquellos que se
refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial"
previsto en la
Constitución o, en su caso, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Repetimos que se definen como “sustanciales”
aquellos principios que rigen la actividad parlamentaria, reconociendo al
procedimiento legislativo como una unidad, que tiene el objetivo de
desarrollar efectivamente la voluntad del pueblo, mediante el
establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y
transparente debate entre los diversos actores políticos, que constituyen la
asociación parlamentaria. La competencia de la Sala nace aquí como un mecanismo contralor, que
permite garantizar que los diferentes actos legislativos sean acordes con el
texto de la
Constitución y así evitar que se produzcan vicios contrarios
al principio democrático, dentro de una sociedad que lo ha adoptado como
fundamento de sus instituciones políticas. Este principio pretende a su vez, el
respeto de los valores de participación y representación política, además de la
tutela de las minorías, sin que tal tutela signifique que las minorías se
impongan a las mayorías. Lo anterior se lleva a cabo en la práctica legislativa, entre
otros, mediante los mecanismos empleados para la designación de los
diversos representantes en las distintas comisiones parlamentarias,
posibilitando de esta forma el ejercicio de oposición mediante el uso de medios
legítimos que adversen a la voluntad mayoritaria, utilizando recursos de
apelación o bien del derecho de enmienda. Es por ello que esta Sala en
ocasiones anteriores, ha declarado que las violaciones del procedimiento
que constituyan lesiones al principio democrático, implican infracciones
sustanciales al trámite legislativo. Asimismo, este Tribunal ha
entendido conforme lo determina el Derecho de la Constitución,
que los trámites legislativos acelerados o impetuosos, que impidan una
racionalidad reposada, de calidad y reflexión, para cuya producción es
necesario poder expresar opiniones, contraponer estrategias y proponer
alternativas, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución
Política, son también violatorios del principio democrático.
El sistema democrático supone dar una amplia participación a los representantes
de todos los ciudadanos, ya que en nuestra arquitectura y cultura
constitucionales, el Parlamento representa el foro propiciador de la
concertación de criterios de las diversas fuerzas políticas, por lo que su dinámica
debe permitirles el espacio necesario, tanto para las discusiones como para las
negociaciones políticas, en la aprobación de proyectos de ley o en el control político que le es propio”. (sentencia número
3671-2006)
De tal manera, lo correcto es
seguir en este punto la línea ya trazada por el Tribunal, para delimitar el
ejercicio de la competencia de esta Sala a:
“aquellos vicios sustanciales, que
violen los principios y valores constitucionales aplicables a la materia, pues
de lo contrario estaría afectando la capacidad autonormativa y funcional del
parlamento (interna corporis), distorsionando su papel de guardián de la
supremacía constitucional, por el de una especie de senado Ad hoc” (sentencia número 9699-2007).
XIV.- Consulta número 08-001815-0007-CO.
Primer
y segundos vicio de procedimiento numerados A1 y A2. –Violación de los derechos
participación y enmienda, y de la razonabilidad y proporcionalidad de las
resoluciones 2007-2L 005 y modificaciones tomadas por el Presidente de la Asamblea Legislativa.-
La
consulta de los señores Diputados se dirige a aclarar si la resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa
número 2007-2L-005 y sus modificaciones llevadas a cabo mediante resoluciones
2007-2L-007 y 2007-2L-008, violenta en primer lugar el Reglamento de la Asamblea Legislativa
y la
Constitución Política por tratarse de modificaciones a él, y
además se reclama la lesión de los derechos de participación y enmienda. En el
segundo punto se retoma el reclamo contra la actuación del Presidente para
cuestionarlo desde la perspectiva de su razonabilidad y proporcionalidad, al
señalar que la decisión tomada restringe de forma incorrecta los derechos de
los diputados. En concreto señalan que de dichas resoluciones se recoge una
supuesta “interpretación” en la que se dispuso a contrapelo del Reglamento en
los siguientes temas:
“Las
mociones de fondo deben ser presentadas durantes las primeras cuatro sesiones
en que efectivamente sean conocido el expediente por el Plenario de la Asamblea Legislativa.
No obstante, a diferencia del trámite ordinario previsto en el artículo 137 del
Reglamento y la costumbre legislativa, estas serán enviadas a la comisión
dictaminadora hasta finalizado dicho plazo.
La Comisión
Dictaminadora tendrá un plazo perentorio de 4
sesiones para conocer y votar todas las mociones presentadas en el Plenario
Legislativo después del dictamen. Este cambio no esta contemplado en el
Articulo 41 bis del Reglamento Legislativo, por lo que no forma parte del
procedimiento especial regulado en dicho articulo. Sin embargo, modificó
sustancialmente la costumbre legislativa y el texto del artículo 137 del
Reglamento, que han establecido que el plazo dispuesto para el conocimiento de
las mociones de fondo es ordenatorio.
Establece
que vencido el plazo de las cuatro sesiones - es decir, el establecido por la Presidencia de la Asamblea y que no tiene
ningún sustento normativo - y no se han conocido la totalidad de las mociones
de fondo se deberá aplicar "de forma analógica" el supuesto
"Principio" establecido en el inciso d) del articulo 41 bis; en otras
palabras, someter sin discusión alguna las mociones de fondo pendientes a ese
momento.
Se
autoriza al Presidente de la Comisión Dictaminadora para sesionar de forma
extraordinaria todas las ocasiones que sean necesarias para cumplir con el
plazo antes descrito. Con lo cual, se desaplica el articulo 74 del Reglamento.
Norma que se aplica tanto para las Comisiones Permanentes como para las
Especiales.”
Apuntan
los consultantes que se están modificando normas reglamentarias que no fueron
afectadas por el 41 bis, pues sobre tales trámites no se reguló nada en dicha
norma, la cual creó un procedimiento especial pero únicamente en los puntos que
ella regula. Estiman que la intención del legislador no fue crear un
procedimiento independiente. Se quejan de que el fundamento de la resolución de
la Presidencia
de la Asamblea
Legislativa es la existencia de lagunas jurídicas, pero ello
no es el caso dado que existen normas reglamentarias para cubrir el trámite del
proyecto de ley en discusión. En este sentido la supuesta obligación de
completar el procedimiento vía resolución de la Presidencia, es
inexistente y surge de una visión aislada del artículo 41 bis que no es la
correcta pues nunca se pretendió dejar de lado todo el procedimiento ordinario.
En especial, sostienen los consultantes no existe contradicción alguna con la
intención de la reforma pues en ella claramente se explica cómo la reforma del
41 bis, intenta mejorar los tiempos en comisión, de modo que ni el artículo 137
ni menos aún el 74 Reglamentarios debían dejarse de aplicar como se hizo por
parte de la
Presidencia. Afirman que esta resolución le permitió a la Comisión votar sin
discutir un total de 298 mociones con lesión del derecho a un debate reposado y
amplio.
XV.- El texto respecto del que se plantea consulta en este punto,
está contenido en la
Resolución 2007-2L-005, que fue reformado y ampliado por la
resolución 2007-2L-008. Este último es el comprensivo de todos los aspectos
reclamados por los consultantes de manera que procede su trascripción, tal y
como quedó recogido en el Acta del Plenario para una mejor comprensión:
“CONSIDERANDO QUE:
1) El artículo 41 bis reformado (el cual entró en
vigencia de conformidad con el Acuerdo Legislativo N° 6340 del 20 de julio de
2007) no ha sido aplicado con anterioridad, por lo cual aunque el derecho
parlamentario incorpora aquellas prácticas inveteradas nacidas de la praxis
parlamentaria que no contradigan, sino más bien complementen las reglamentarias
aplicables, no existen aplicaciones directas anteriores originadas en este
procedimiento extraordinario.
2) El Presidente o quien lo sustituye en la dirección
del debate, debe velar escrupulosamente por el respeto tanto de las normas
reglamentarias como de las interpretaciones acordadas.
3) El procedimiento vía artículo 41 bis tiene por
finalidad acelerar flexiblemente el trámite, manteniendo un mínimo para el
derecho de enmienda, el uso de la palabra y de participación cuyo irrespeto
vulneraría el núcleo infranqueable de los derechos constitucionales.
4) El uso de la palabra en el Plenario para discutir
mociones de fondo y reiteración, de conformidad con las reglas ordinarias y con
plenos derechos de participación no se
modifica sino una vez
transcurrido un plazo de veintidós sesiones de discusión efectiva
en ese órgano legislativo. Transcurrido
ese plazo, se restringe el uso de la palabra a diez minutos, cinco para
manifestarse a favor y cinco en contra.
Una vez discutidas todas las mociones-de fondo y reiteración- se
habilita una discusión por el fondo, de por lo menos seis sesiones.
5) La Comisión que conoce las mociones de fondo
remitidas por el Plenario deberá conocerlas y votarlas en un plazo que resulta
ser analógicamente similar al de presentación de mociones. Es decir, cuatro sesiones. En la última de esas sesiones, la Comisión se deberá
dedicar desde su inicio a votar las mociones sin discusión alguna. De esta forma, se aplica de forma análoga el
principio establecido en el inciso d) del art. 41 Bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa
para el dictamen en la
Comisión. Es decir,
llegado el plazo, se tiene por discutido el asunto y se procede a votar.
6) Resulta necesario, para fines de publicidad y
certeza, que la
Presidencia señale lo que corresponda en materia de
procedimiento haciendo uso de las potestades que reglamentariamente le están
asignadas como director del debate.
POR TANTO:
Modifíquese en su parte dispositiva la resolución no
apelada emitida por esta Presidencia en la sesión del Plenario No. 42 de 25
julio del 2007, No. 2007-2L-005, en el siguiente sentido:
1) SOBRE EL INICIO DEL CONOCIMIENTO Y CONTEO DE
SESIONES EN EL PLENARIO:
l.- Que el artículo 41 Bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa
no regula el derecho de los dictaminadores o proponentes de la iniciativa a
explicarla antes de iniciar el primer debate.
Por ello, y con el objeto de rescatar este derecho, la tramitación en el
Plenario se iniciará con una explicación general del texto, de conformidad con
lo que establece el artículo 132 del Reglamento.
ll.- Que el término de veintidós sesiones que posee el
Plenario para votar un proyecto al cual se le ha aplicado este trámite especial
(inciso e del artículo 41 Bis) se contabilizará a partir de la sesión en la que
efectivamente el Plenario inició su conocimiento en el trámite de primer
debate, con las excepciones establecidas en la presente resolución.
lll.- En caso de que el proyecto esté dispensado de
todos los trámites, el plazo se contabilizará a partir de la sesión que
efectivamente inició su conocimiento.
Sin embargo, para que corra el plazo del proyecto de ley, éste deberá
ser efectivamente conocido en la sesión plenaria.
2) MOCIONES DE FONDO:
a) PRESENTACIÓN Y ADMISIÓN DE MOCIONES DE FONDO QUE
PASAN A LA
COMISIÓN DICTAMINADORA:
Que desde la
primera sesión en la cual se entra en conocimiento del proyecto de ley, corre
el plazo de las cuatro sesiones para la presentación de mociones de fondo en el
Plenario; las cuales, para que sean admitidas, han de cumplir los requisitos
dispuestos en el sub inciso ii) del inciso e), del artículo 41 Bis. Es decir, "Cada Diputado podrá presentar
una única moción de fondo por artículo, salvo que este contenga varias
modificaciones, abrogaciones o adiciones, caso en el cual podrá presentarse una
única moción por cada modificación, abrogación o adición". Igualmente, han de cumplir el principio
dispuesto en la sentencia número 3220-2000 de esta Sala, en cual se señala que
en mociones complejas, por contener diversos temas o normas o por contener
varios incisos, los legisladores podrán presentar una moción por cada una de
las modificaciones, abrogaciones o adiciones presentes. Si por algún motivo se reciben mociones de
fondo por parte de la
Secretaría del Directorio con anterioridad a este plazo, se
tendrán por presentadas en la primera sesión en la que reglamentariamente se
dispone su recepción, todo en beneficio del derecho de enmienda de los
legisladores. La Presidencia de la Asamblea Legislativa,
se encargará de verificar que las mociones cumplan con lo aquí señalado, de
previo a enviarlas a la Comisión Dictaminadora. En caso de no cumplir con ello, serán
calificadas como inadmisibles. Sin
embargo, el diputado que se sienta afectado, podrá apelar dicha decisión, de
conformidad con las reglas establecidas en el artículo 156 del Reglamento.
b) COMUNICACIÓN DE MOCIONES PRESENTADAS: Que, en razón de que lo dispuesto en
el primer párrafo del artículo 137 resulta compatible con el sentido especial y
de término que posee el artículo 41 Bis, se aplica en el sentido de que la Presidencia
automáticamente dará a conocer al Plenario la presentación de las mociones de
fondo por el medio que considere más oportuno.
c) TRAMITE DE MOCIONES DE FONDO DE PROYECTOS
DICTAMINADOS:
l. Que el plazo
para la presentación de mociones de fondo, correrá ininterrumpidamente desde el
inicio del conocimiento del proyecto en el Plenario hasta la sesión N° 4, plazo
dentro del cual no se iniciará la discusión del expediente. Una vez que la Comisión entregue el
informe de mociones de fondo al Plenario, continuará contabilizándose el plazo
de 22 sesiones. En todo caso, para
contabilizar este plazo el proyecto deberá ser conocido efectivamente en la
sesión.
ll. Que
finalizado el último día para la presentación de las mociones de fondo en el
Plenario, la Presidencia
emitirá resolución sobre su admisibilidad y, posteriormente, enviará el
expediente a la Comisión Dictaminadora. La Comisión contará con un plazo de cuatro sesiones
para conocer y votar las mociones y rendir el Informe respectivo al Plenario
contado a partir del día hábil siguiente.
Con tal objeto se autoriza a la Presidencia de la Comisión
respectiva para sesionar extraordinariamente las ocasiones que sean necesarias
para cumplir con el plazo aquí estipulado.
¾Hay un error en el texto porque ponen segundo¾
ll. Que si
llegada la última sesión, la
Comisión no ha finalizado el conocimiento y votación de la
totalidad de las mociones de fondo admitidas por la Presidencia del
Plenario, se aplicará analógicamente el principio establecido en la última
oración del inciso d) del art. 41 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Es decir, la Presidencia de la Comisión las dará
por discutidas y procederá a someter a votación cada una de ellas.
lll. Que la Comisión
Dictaminadora tramitará las mociones de fondo de conformidad
con las reglas establecidas en el sub inciso ii) del inciso e) del artículo 41
bis. Una vez conocidas todas las
mociones de fondo e inmediatamente después de quedar en firme sus acuerdos, la Comisión
Dictaminadora remitirá al Plenario un único informe de
mociones de fondo.
IIV. Que con el
objeto de que la
Comisión pueda efectivamente conocer las mociones y rendir
los informes correspondientes, se aplica el principio establecido en el artículo
137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en el sentido de que la Comisión tendrá
por alterado el orden del día, y el proyecto de ley concernido, quedará en
primer lugar.
D) TRÁMITE DE MOCIONES DE FONDO DE PROYECTOS
DISPENSADOS:
Si el proyecto de ley al cual se le aplique el
procedimiento especial vía artículo 41 Bis estuviese dispensado de trámites, el
conocimiento de las mociones se realizará directamente en el Plenario. En este
caso, para el uso de la palabra se aplicará lo que establecen los artículos 135
y 155 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, tal y como lo
establece el subinciso ii) del inciso e) del artículo 41 bis:
"Las mociones de fondo solo serán de recibo
cuando se presenten durante las primeras cuatro sesiones de discusión en primer
debate".
Además, "Cada Diputado podrá presentar una única
moción de fondo por artículo, salvo que este contenga varias modificaciones,
abrogaciones o adiciones, caso en el cual podrá presentarse una única moción
por cada modificación, abrogación o adición." Igualmente, han de cumplir
el principio dispuesto en el Voto 3220-2000 por el cual en mociones complejas,
por contener diversos temas o normas o por contener varios incisos, los
legisladores podrán presentar una moción por cada una de las modificaciones,
abrogaciones o adiciones presentes. Si por algún motivo se reciben mociones de
fondo por parte de la
Secretaría del Directorio con anterioridad a este plazo, se
tendrán por presentadas en la primera sesión en la que reglamentariamente se
dispone su recepción, todo en beneficio del derecho de enmienda de los
legisladores. La
Presidencia de la Asamblea Legislativa,
se encargará de verificar que las mociones cumplan con lo aquí señalado y en
caso de no cumplan con ello, serán calificadas como inadmisibles. Sin embargo,
el diputado que se sienta afectado, podrá apelar dicha decisión, de conformidad
con las reglas establecidas en el artículo 156 del Reglamento.
3) Conocimiento de mociones de reiteración:
l. PRESENTACIÓN Y ADMISION: Leído el informe de mociones de
fondo en el Plenario, los legisladores podrán presentar mociones de
reiteración. Con el objeto de definir el alcance de las mociones de reiteración
se aplica lo dispuesto en el artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
En todo caso, para su admisibilidad, las mociones de reiteración deben cumplir
con lo dispuesto en los considerandos XI y XII de la sentencia de la Sala Constitucional
No. 3220-00, así como el requisito de admisión dispuesto en el sub inciso iii),
del inciso e), del artículo 41 Bis del Reglamento. Es decir, "iii) Cada
diputado solo podrá reiterar una única moción por artículo, salvo que este
contenga varias modificaciones, abrogaciones o adiciones, caso en el cual podrá
reiterarse una única moción por cada modificación, abrogación o adición."
ll. USO DE LA PALABRA: Que al ser las mociones de reiteración, mociones de orden,
se aplica el plazo de cinco minutos para su defensa a tenor de lo que dispone
el artículo 153 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
De resultar una moción de reiteración aprobada, se pasará a conocer la moción
de fondo reiterada de conformidad con las reglas de los artículos 135 y 155 del
Reglamento.
Además en relación con la frase "Sobre lo
resuelto, cabrá recurso de revisión, la cual se someterá a votación sin
discusión", debe entenderse que ningún diputado puede hablar a favor o en
contra de ella.
4) CONOCIMIENTO DE LAS MOCIONES VENCIDO EL PLAZO DE
LAS 22 SESIONES:
Tal y como indica el inciso e) del artículo 41 bis en
lo conducente "Si vencido el plazo, aún hubieren mociones por el fondo o
de reiteración no conocidas, se someterán a votación, otorgándoles a sus
proponentes un único plazo de cinco minutos para explicarlas, ya sea que hable
uno solo o varios de ellos. Los diputados que se opongan a la moción dispondrán
de un único plazo de igual término para explicar sus razones, ya sea que hable
uno solo o varios de ellos", es decir, en este caso al encontrarse en el
plazo fatal estipulado en el artículo 41 bis, no existirá el derecho de la
moción de revisión.
5) REGLAS SUPLETORIAS: En los casos que no hayan normas
concretas para la aplicación de una regla específica en el trámite del 41 bis,
se aplicará lo aquí dispuesto y en su defecto las reglas generales del
Reglamento de la
Asamblea Legislativa. Es decir, se aplicarán, entre otros,
los artículos 108, 135, 153, 154, 155 Y 156 del Reglamento.
Dada en la Asamblea Legislativa,
a los 18 días del mes de octubre de 2007.
FRANCISCO ANTONIO PACHECO FERNÁNDEZ
Presidente”
XVI.-
En relación con el carácter y alcance
jurídico de las resoluciones de la Presidencia de la Asamblea Legislativa
en lo que se refiere a la concreta actuación del Reglamento legislativo, esta
Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse y exponer su criterio en relación con
ese tema y el balance que por su medio debe hacerse entre el trabajo
parlamentario y el reconocimiento de los derechos de las minorías así como el
control del abuso de tales prerrogativas.
Sobre el tema se consideró:
“En primer término, debe tenerse presente
que la decisión del Presidente se enmarca dentro de sus potestades legítimas
como director del debate parlamentario, descritas en el artículo 27 inciso 4°
del Reglamento de la
Asamblea Legislativa. Es lícito, a partir de dicha premisa,
que el Presidente emita resoluciones interpretativas del Reglamento Interno,
las cuales no tienen la calidad de “auténticas”, pues para ello solamente es
competente el Plenario, de conformidad con el procedimiento establecido en el
numeral 207 ibídem. Se trata de la materialización de dicha función directora,
a partir de la cual el Presidente debe hacer uso de sus potestades con el
objeto de lograr que la
Asamblea Legislativa cumpla las elevadas funciones que el
constituyente le atribuyó. Tan contrario al Derecho de la Constitución
es la vulneración de los principios de participación y oposición de los grupos
minoritarios, como la parálisis del Parlamento, el incumplimiento de sus
deberes debido a la imposibilidad de discutir y votar adecuadamente las
iniciativas incluidas en su agenda. En dichos casos, en que no se hace posible
la adopción de decisiones por parte de la mayoría investida como tal en
elecciones libres y democráticas, imponiéndose la voluntad minoritaria, se
invierte perversamente la lógica del sistema representativo. Para posibilitar
que el Parlamento cumpla con su deber, el Presidente del Directorio puede
adoptar medidas –generales o concretas- que tiendan a facilitar su
adecuada y legítima aplicación. Es evidente que dicho funcionario carece de
competencia para reformar el Reglamento, o siquiera para interpretarlo en forma
auténtica, pero nada le impide interpretarlo de modo que se logre llevar a la
práctica, la voluntad mayoritaria sin menoscabar los derechos de los grupos
minoritarios. (…) Con la cuestionada
resolución se buscó impedir que la ausencia de una norma especial que
discipline los efectos del vencimiento del plazo de las comisiones especiales,
impidiera la continuación de los proyectos sometidos a aquellas. Si bien el
artículo 97 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
dispone que, en tanto sean aplicables, las comisiones especiales serán regidas
por las normas propias de las comisiones permanentes ordinarias, lo cierto es
que el artículo 80, que regula el caso en que a las mencionadas comisiones se
les venza el tiempo asignado para el conocimiento de un proyecto sin haber
rendido el respectivo dictamen, no es aplicable a las comisiones especiales.(…) Ante
el vacío normativo ya mencionado, el Presidente del Directorio –y luego el
Plenario por mayoría calificada al desechar la apelación formulada- hizo uso
del principio de flexibilidad del procedimiento parlamentario, y adoptó una
decisión acorde con el sentido del Reglamento Interno, y que en sí no importa
un debilitamiento de los poderes de participación y oposición de parte de los
grupos opuestos a la aprobación de determinadas iniciativas. Si el plazo por el
cual se constituyó la comisión que dictaminó el proyecto objeto de esta
consulta, fue tan reducido como para impedir el ejercicio de las mencionadas
prerrogativas, tal y como acotan las y los consultantes, ello será analizado
más adelante. Por el momento, basta concluir que, de acuerdo con los argumentos
antes esbozados, estima la Sala
que la resolución cuestionada no apareja las violaciones a normas esenciales
del procedimiento legislativo que se acusan en esta consulta.(…) (sentencia 3671-2006)
Para
el caso actual -donde los consultantes reclaman que el Presidente de la Asamblea, Diputado
Pacheco Fernández, infringió con sus decisiones el derecho de la Constitución-
esta Sala encuentra apropiados los razonamientos anteriormente citados y con
base en ellos -a diferencia de los consultantes- no encuentra afectaciones sustanciales al
Derecho de la
Constitución que deban corregirse. Para este Tribunal, lo actuado por el
Presidente de la
Asamblea Legislativa se enmarca dentro de las competencias
que –a través de la resolución transcrita- se ha entendido que le asisten en
punto a la actuación del Reglamento, como medio para la concreción de las finalidades atribuidas
al Parlamento. Se trata entonces no de una novación o reforma normativa sino
exclusivamente de las medidas concretas integradoras necesarias y de alcance
concreto requeridas para lograr el cometido buscado con todo procedimiento legislativo,
cual es la toma de una decisión por parte de los diputados. Reclaman los
consultantes que el Presidente aplicó de forma errónea e inapropiada ciertos
conceptos jurídicos como por ejemplo la noción de laguna jurídica y que además
aplicó ciertas normas por analogía cuando jurídicamente no procede, todo ello
en detrimento de lo que estiman debió ser la aplicación escrupulosa del
reglamento. Al respecto cabe señalar que este tema no es de aquellos que puedan
plantearse en términos de todo o nada en lo que se refiere a la infracción del
Derecho de la
Constitución. Es
evidente que respecto de la dirección del debate el establecimiento de plazos y
la elección del método de integración de vacíos en el procedimiento, existe una
gama variada de opciones, muchas de ellas apegadas al Derecho de la Constitución y
algunas desapegadas a éste. En esa línea, es evidente que el tema pudo haberse
colmado de manera diferente, e incluso –naturalmente- también mediante los
procesos propuestos por los consultantes. Empero, no es eso lo que esta Sala
está llamada a revisar como ya se explicó en el aparte de consideraciones
generales. Más bien, y como ya se dijo, es la protección de un mínimo esencial
de todos esos principios lo que debe garantizarse, no sólo porque, especialmente
en la materia de Derecho Parlamentario, se trata siempre de un ejercicio de
balance entre diferentes principios de la máxima prioridad y cuya interrelación
no es estática sino que varía incluso de caso a caso, sino además porque, al
tratarse de la propia organización de la Asamblea Legislativa,
el ejercicio de control que pueda ejercer la Sala se encuentra frente a uno de los mayores
ámbitos de discrecionalidad atribuidos por el Constituyente y ello, como no
podría ser de otra manera, impone a esta Sala la necesidad de tomar recaudos
especiales.
XVII.-
De tal forma, en
criterio de la Sala,
las regulaciones establecidas por el Presidente de la Asamblea, si bien no pueden obviamente calificarse como
las más respetuosas de las potestades de algunos grupos de diputados, tampoco
llegan a disminuirlos a tal grado que resulten desnaturalizados dentro del
trámite de un proyecto como éste del cual hay que tomar en cuenta que -a pesar
de la decisión de la mayoría calificada de la Asamblea de tramitarlo de
forma abreviada- se han presentado situaciones particulares como la
presentación masiva de mociones tanto en Comisión como en Plenario que amenazan
con tornar inexistente esa abreviación por la que el órgano parlamentario
válidamente optó. La elección de un trámite que busca abreviar el plazo en que
un proyecto de ley se debe decidir, ya sea a través del empleo del artículo 41
bis del Reglamento u otra vía de las establecidas es una decisión exclusiva del
cuerpo legislativo. De tal manera, una vez que se adopta la vía recién
señalada, no puede obviarse que el destino del proyecto en cuanto al tiempo de
su tramitación ha quedado marcado por la constricción del tiempo respecto de lo
que pudo haber sido trámite ordinario lo que implica necesariamente la modificación del transcurso normal del
tiempo que acompaña a los proyectos sin abreviación. Lo que sostienen los accionantes es que la
abreviación del trámite sólo debe ocurrir en los aspectos específicos en que
ella está expresamente regulada de modo que los demás temas no regulados quedan
regidos por los procedimientos ordinarios, sin embargo no es esa la lectura que
hace la Sala del
artículo 41 bis del Reglamento, el cual según su entender, contiene un cúmulo
de reglas de procedimiento que tienen todas un sentido y finalidad claras en
cuanto a lograr una celeridad en la tramitación de los proyectos que se
tramiten por esa vía y es a ese fin que van orientadas medidas, como el plazo
de veintidós sesiones de discusión en plenario o bien el plazo de un mes para
agotar la discusión del proyecto en Comisión.
De ese modo, el discurrir del
proyecto deberá atender sobre todo a esa finalidad y las demás reglas
reglamentarias serán de aplicación sólo cuando no sirvan para desnaturalizar
esa voluntad mayorítaria, cuyo irrespeto, dicho sea de paso, sí constituiría
sin duda una infracción al principio democrático. Tiene que ser desde tal
perspectiva que se valoren las condiciones de razonabilidad y proporcionalidad
de las medidas tomadas por el Presidente de la Asamblea para el ajuste y
orientación dados al trámite del proyecto a través de las resoluciones
discutidas. Las actuaciones fundadas en ellas se sostienen constitucionalmente
porque tienden a preservar el espíritu de abreviación que sin lugar a dudas se
manifestó con la aprobación de la moción para tramitar el proyecto por la vía
del artículo 41 bis, lo cual se hizo sin privar a los Diputados de las
posibilidades en cuanto a su derecho de participación, que les concede la
concreción del principio democrático el cual –obviamente- no se agota en las
posibilidades de expresar su criterio y ejercer su derecho de enmienda, sino
que incluye también, y de manera
principal, su derecho a concurrir en el
acto legitimador por excelencia, cual es su voto, sea positivo o negativo de la
iniciativa planteada. Lo que la
resolución hace entonces es conservar intacto esa prerrogativa fundamental a
ejercer el voto, y concentrar sus limitaciones en los otros dos aspectos recién
mencionados.-es decir los de expresar el criterio sobre el tema y ejercer el
derecho enmienda- de modo que no se sobrepongan a lo otros principios de igual
rango en juego. Incluso, en esta línea de razonamiento, cabe apuntar que no
deja de observar la Sala
que en lo que a las actuaciones del Presidente con fundamento en las
resoluciones impugnadas, aparece como un ataque o lesión de los derechos de
algunos de los diputados consultantes, es justamente el ejercicio de sus
potestades dentro del proyecto, pero de una manera no consecuente con la
brevedad que la mayoría decidió darle al tema en su momento. Bien es cierto que esta exigencia de
brevedad, ni tampoco el posible exceso en el ejercicio del derecho pueden dar
cabida a una privación total de los derechos de los diputados de minoría, pues
ello sería inconstitucional. Pero ello no ha ocurrido en el caso, pues las
decisiones cuestionadas resultan razonables y apropiadas para reorientar y
reacomodar los procedimientos del proyecto hacia el trámite expedito acordado,
ello a través del establecimiento de reglas que están muy claramente dirigidas
a impedir la concreción de ese componente de abuso del derecho que llevado a la
práctica, no solo excede los parámetros de lo que puede considerarse un debate
reposado, sino que –peor aún- pueda dar al traste con la finalidad de poner el
asunto en estado de tomar una decisión.
Cabe acotar al respecto que en sentencia 2006-003671 de esta Sala,
dictada a las catorce horas con treinta minutos del veintidós de marzo del dos
mil seis, se consideró, en relación con el tema ahora analizado:
“No debe entonces perderse de vista el
carácter flexible y dinámico del procedimiento parlamentario a fin que sea le
sea posible reaccionar a tiempo y racionalizar
efectivamente las tensiones que se producen entre las mayorías, sin
impedir a las minorías que se manifiesten y desarrollen su función y a la vez
evitar que estas minorías usurpen los poderes funcionarles de las mayorías,
constituyendo todo esto en la práctica un mecanismo que necesariamente
desemboque en la representatividad plena, en una dinámica productiva y en
estabilidad, las tres como factores de institucionalización de las fuerzas
políticas que operan en el órgano Legislativo.”
Es en
tal sentido que se entienden razonables y proporcionadas las medidas adoptadas
a través de las decisiones del Presidente de la Asamblea Legislativa,
sin que sean de aplicación en este caso las reglas interpretativas de in dubio
pro homine e in dubio pro libertate que se alegan, porque no están en juego ni
la libertad ni la dignidad humana, sino poderes-deberes atribuidos
constitucionalmente a los Diputados y respecto de los que las actuaciones
consultadas, dejaron abierto un ejercicio proporcionado, provechoso y
útil, concretamente de los derechos de
participación y enmienda, este último incluso no afectado en absoluto desde que
se determinó la obligación de someter a una decisión todas las mociones
planeadas.
XVIII.- Consulta número 08-001815-0007-CO.
Tercer,
Cuarto y Quinto vicios de procedimientos, numerados A3-1; A3-2; A3-3. Se consultan tres actos de dirección e
interpretación del Presidente de la Comisión Permanente
de Asuntos Agropecuarios, por considerarlos violatorios del principio de
razonabilidad y proporcionalidad y una trasgresión del principio democrático.
Los
Diputados consultantes plantean seguidamente tres aspectos que atañen a la
forma en que se dirigió el procedimiento por parte del Presidente de la Comisión Permanente
de Asuntos Agropecuarios. Se reclama en primer término (A3-1)
que tanto durante el trámite del Proyecto en Comisión, como cuando éste último
órgano conoció de las mociones vía artículo 137 del Reglamento, se cometió el
error de proceder a votar las mociones de revisión sin dar oportunidad de que
los Diputados que las planteaban pudieran defenderlas. Revisados los expedientes
encuentra la Sala
que tales hechos efectivamente ocurrieron, sin embargo ello se dio -como
señalan los propios consultantes- en el primero caso al conocerse las mociones
de revisión luego de agotada la última sesión y aprobado el proyecto en la Comisión (ver tomo
13 páginas 3416 y siguientes) de modo que según entiende la Sala, era aplicable la
mecánica con la cual se habían resuelto las mociones de fondo sobre el tema y
según la cual -por tratarse de la última sesión- solamente se sometían a la votación
respectiva por parte de los miembros de la Comisión. En
criterio de la Sala,
aplican aquí igualmente todo lo que ya se explicó respecto al poder-deber de
los encargados de dirigir el debate, de hacer realidad el carácter abreviado
que se le dio al proyecto, de manera que no parece lo correcto que –al tenor
literal del Reglamento- se aplicara primero una votación sin discusión de
mociones de fondo pendientes para que luego, y a través de mociones de revisión
votadas incluso fuera de las sesiones programadas, se abriera una oportunidad
de discusión y defensa de las mociones de revisión sobre temas ya vistos y
decididos. Es incuestionable que la posibilidad de participación y enmienda de
los Diputados debe respetarse y para la
Sala ello se logra cuando, dentro del ámbito de
procedimientos abreviados se obliga a la votación de todas las iniciativas,
porque tal es -en lo que toca al proceso de formación de leyes- el acto más
relevante de ejercicio de las obligaciones constitucionales atribuidas al
Diputado, mientras que en el aspecto relativo a la intervención y defensa de
sus tesis cabe sin duda, la posibilidad de su relativización en especial
porque, al ser el Parlamento un órgano dinámico y flexible, los argumentos
alegatos y el convencimiento pueden realizarse en distintos momentos y foros y
no necesaria y estrictamente a través de los mecanismos formalizados en el
Reglamento. Este razonamiento se aplica
también al segundo de los casos planteados por los Diputados consultantes,
referido a que también, en la decisión de mociones de revisión planteadas en la
cuarta sesión para el conocimiento de las mociones de fondo vía artículo 137,
se aplicó la misma regla de someter a votación las mociones de revisión sin la
posibilidad de su defensa, disposición que se repitió en la sesión subsiguiente
para las mociones de revisión que quedaron pendientes. En este punto se aprecia
de los tomos 19 folios 4846 y siguientes, tomo 21 folios 5522 y siguientes que
efectivamente, si bien durante la segunda y tercera sesión se admitió la
defensa por dos minutos de las mociones de revisión, ya para la cuarta sesión y
según la interpretación que se hizo de los fundamentos de Resolución
2007-2L-005 y sus modificaciones, solamente se tomó votación de los señores
Diputados sobre cada moción de revisión como se ve del tomo 25, pagina 6562 y
siguientes. Para la Sala
con lo anterior se demuestra que el ejercicio de las potestades de dirección
del debate en Comisión no fue arbitrario ni lesivo de los derechos de los
diputados, pues se actuó en consecuencia con tales reglas y brindando los
espacios oportunos, hasta llegar eso sí
hasta el límite impuesto por la particularidad de encontrarse frente a un
trámite abreviado debidamente aprobado por la mayoría calificada de la Asamblea y que impone a
todos los actores el debido ajuste necesario para cumplir con la finalidad
última de su misión que es producir la manifestación de una voluntad
legislativa sobre el punto en decisión. Tanto es así, que incluso algunas de
las mociones de revisión sometidas a revisión sin defensa fueron acogidas para
reabrir la discusión de temas de fondo en el proyecto como se aprecia del Tomo
25, folios 6334 y siguientes, lo que permite concluir que a pesar de la inmensa
cantidad de mociones que amenazaron con sacar de su cause abreviado al
proyecto, se logra –en ejercicio del
derecho de participación y enmienda- que se corrigieran algunos temas que los
diputados consideraron relevantes.
XIX.- El segundo de los puntos
alegados respecto de la actuación del Presidente de la Comisión (número
A3-2) está relacionado con la desaplicación de las disposiciones
reglamentarias relativas a la convocatoria y publicación del orden del día para
las sesiones de Comisión que establecen un plazo de veinticuatro horas y que en
el caso de la tramitación de este proyecto no se cumplió. Al tenor de los
criterios generales expresados alrededor de la tramitación de este proyecto y
específicamente en lo que se refiere a la necesaria sustancialidad de los
reclamos y la necesidad de que las infracciones alegadas hayan privado de forma
real del ejercicio básico de sus derechos a los Diputados, cabe observar lo
siguiente: el jueves 25 de octubre se celebra en el plenario la cuarta sesión
correspondiente al proyecto en discusión (tomo 15, folio 4061) y por tanto
según las reglas ya conocidas, era la última oportunidad para la presentación
de mociones de fondo vía artículo 137 que, según también se había dispuesta en
la resolución de Presidencia, habrían de trasladarse a la Comisión de
Agropecuarios para su decisión y para lo cual se había habilitado al Presidente
para que convocara a las sesiones extraordinarias que considerara necesarias.
Luego, el lunes siguiente, es decir el veintinueve de octubre se conoce,
discute por parte de los Diputados y deja firme la decisión de Presidencia
número 2007-2L-009 en la cual se pronuncia respecto de la admisión e inadmisión
de las mociones presentadas en relación con el proyecto discutido. Dicha sesión
concluye a nueve horas con treinta y cuatro minutos. Posteriormente el martes treinta de octubre a
las seis de la tarde con trece minutos se inicia la discusión de las citadas
mociones de fondo por parte de la Comisión,
diligencia que se llevó a cabo en cuatro días diferentes, a saber, ese
martes treinta de octubre, el miércoles treinta y uno de octubre, el viernes
dos de noviembre y el lunes cinco de noviembre. (Ver tomo 18, página 4685) A lo
anterior se agrega que según se afirma por el Presidente de la Comisión, cuando
se discutió el tema, la convocatoria a la primera de las sesiones (es decir la
del 30 de octubre) se realizó de manera efectiva el veintinueve a las seis de
la tarde. (Tomo 18, folio 4726). Nótese entonces que desde el jueves
veinticinco de octubre, ya concluía la cuarta sesión de plenario se había rendido
por parte del Presidente de la
Asamblea, un informe parcial de las mociones planteadas.
Luego, pasa un fin de semana y el lunes 29 se produce la última discusión sobre
mociones en el Plenario, la cual concluye a las nueve y treinta de la noche, y
al día siguiente a las seis de la tarde se inicia la discusión de las mociones
en la Comisión. A
esa primera sesión se apersonas todos los miembros de Comisión y es allí donde
se plantea por parte un Diputado presente, la cuestión de la falta cumplimiento (por unas horas) del plazo
establecido. Parece apropiado acentuar
tales elementos de juicio porque en criterio de la Sala son relevantes para
resolver el aspecto constitucional aquí planteado sobre la convocatoria, a
saber, si ha existido una imposibilidad efectiva para la concreción de la
función de participación y enmienda que tienen atribuida los Diputados. En este
caso, es evidente que todos los Dipútados de la Comisión llegaron
a tiempo a la sesión. También es claro que concluido el trámite en Plenario la Comisión de
Agropecuarios, tenía toda la intención de sesionar para aprovechar el tiempo y
plazo dado por la
Presidencia de la
Asamblea a la Comisión para su actuación con las mociones de
fondo vía 137. Era ostensible también el crecido número de mociones que los
propios consultantes habían planteado dentro del plazo y que tal situación
requería una actitud también especial de alerta y compromiso por parte de los
Diputados consultantes integrantes de la Comisión, actitud tal cuya ausencia les es
atribuible exclusivamente a ellos y sobre la que ahora no resulta justo que
pretendan fundar una lesión que estuvo en su poder evitar. En esa línea, y para concluir, no resulta
convincente el alegato de que la falta de tres o cuatro horas en la
convocatoria iba a producir la diferencia entre existencia e inexistencia de la
capacidad de participación, si, como se explicó desde hacía cinco días, incluido un fin de semana, ya existía conocimiento de los temas de fondo
que habían sido presentados como modificaciones al proyecto y no existía
impedimento para preparar la defensa de tales cuestiones. Por lo expuesto entiende esta Sala que no
llevan razón los consultantes al entender infringida la Constitución
Política.
XX.- El tercero de los puntos alegados respecto de la actuación
del Presidente de la
Comisión (número A3-3) tiene que ver con la supuesta
interpretación restrictiva que realizó en la Comisión de
Asuntos Agropecuarios durante el trámite de conocimiento y votación de las
mociones de fondo vía artículo 137 del Reglamento. Se indica que si bien la
resolución 2007-2L005 y sus modificaciones fijaron en cuatro la cantidad de
sesiones para el conocimiento de tales mociones, lo cierto es que el Presidente
decidió que la última sesión (la cuarta) se agotaría en la votación sin
discusión de las mociones de fondo pendientes, con lo que en realidad solamente
las tres primeras sesiones fueron para conocer y decidir las mociones. En este punto concreto, señala la resolución,
la número 2007-2L-008, que regula el tema, que:
“(…)
ll. Que
finalizado el último día para la presentación de las mociones de fondo en el
Plenario, la Presidencia
emitirá resolución sobre su admisibilidad y, posteriormente, enviará el
expediente a la Comisión Dictaminadora. La Comisión contará
con un plazo de cuatro sesiones para conocer y votar las mociones y rendir el
Informe respectivo al Plenario contado a partir del día hábil siguiente. Con tal objeto se autoriza a la Presidencia de la Comisión
respectiva para sesionar extraordinariamente las ocasiones que sean necesarias
para cumplir con el plazo aquí estipulado.
(…)
ll. Que si
llegada la última sesión, la Comisión no ha finalizado el conocimiento y
votación de la totalidad de las mociones de fondo admitidas por la Presidencia del
Plenario, se aplicará analógicamente el principio establecido en la última
oración del inciso d) del art. 41 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Es decir, la Presidencia de la Comisión las dará
por discutidas y procederá a someter a votación cada una de ellas.
lll. Que la Comisión
Dictaminadora tramitará las mociones de fondo de conformidad
con las reglas establecidas en el sub inciso ii) del inciso e) del artículo 41
bis. Una vez conocidas todas las
mociones de fondo e inmediatamente después de quedar en firme sus acuerdos, la Comisión
Dictaminadora remitirá al Plenario un único informe de
mociones de fondo.”
Del texto anterior se desprende que no existe
ningún exceso en la interpretación realizada por el Presidente de la Comisión respecto del trámite a seguir en la cuarta
sesión, pues en efecto, parece claro que con la expresión “llegada la última
sesión” lo que se quiso fue dejar dicho
espacio reservado para la realización del acto fundamental de votación de mociones
de fondo, de modo que pudiera haber un pronunciamiento sobre ellas. Tal
decisión es conforme con los principios esenciales que están en juego en el
trámite de este proyecto, según lo expresado ya en considerandos anteriores en
el sentido de que frente a la vía más rápida y ágil acordada para la
tramitación del proyecto de ley, es válido y aceptable la reducción en medida
prudente y razonable de los derechos de los Diputados y eso es lo que se hizo
en relación con este tema en donde –se repite- el diseño expresado en el texto
permite el ejercicio razonable de los derechos.
De tal modo, no existe en este caso tampoco infracción al Derecho de la Constitución.
Consulta
número 07-001815-007-CO,
RECLAMOS
RELACIONADOS CON EL FONDO DEL PROYECTO.
XXI.
En la consulta que
se tramitó en expediente número 07-001815-007-CO, se requiere pronunciamiento
sobre la posible infracción de la Constitución
Política contenida en el artículo 30 del Proyecto de Ley en
análisis. En la versión final del proyecto, la norma que discuten lleva el
número 31 y señala:
“Artículo 31.- Costo del Servicio.
Facúltase a la OFINASE para que establezca los precios públicos
correspondientes por la prestación de los siguientes servicios:
a)
Tramitación
y resolución de solicitudes de título de protección vegetal.
b)
Reivindicación
de prioridad.
c)
Realización
del examen técnico de la variedad candidata.
d)
Concesión
del título de protección vegetal.
e)
Mantenimiento
anual de los Derechos del obtentor en vigencia.
f)
Registro
de licencias de explotación.
g)
Prestación
de servicios administrativos.
La fijación del valor de los servicios se realizará
considerando los costos determinados localmente, aplicando el principio de
servicio al costo con los ajustes correspondientes de acuerdo con los
parámetros establecidos en otros países, con los cuales Costa Rica haya
suscrito convenios de reciprocidad en esta materia.”
Indican
los consultantes que, según su criterio no se trata de precios públicos sino de
tasas y que desde tal perspectiva, el párrafo último es el que presenta la
lesión.
Textualmente
señalan:
“Ahora bien nuestra preocupación no se centra en los
elementos estructurales del tribuno dispuestos en la norma sino respecto a la
posibilidad dispuesta en el último párrafo de la norma que permite a la OFINASE o al Poder
Ejecutivo suscribir convenios de reciprocidad, los cuales permitan establecer
montos distintos o exoneraciones según el país de origen del solicitante del
servicio. Lo cual, sí constituye una autorización contraria al inciso 13 del
articulo 121 de la Constitución Política de Costa Rica y los
Principio de Reserva de Ley, de Legalidad y una trasgresión al Derecho de no
discriminación.”
Siendo así, se centra la Sala en dicho planteamiento
para señalar que según lo que se desprende del propio texto primero no existe
autorización alguna a OFINASE a negociar convenios, sino que el mandato que se
recibe por parte del legislador se refiere a la necesidad de que tome en cuenta
tales instrumentos dentro de los elementos relevantes para la fijación del
monto a cobrar por el servicio. En ese orden de ideas, y siguiendo el texto
final del artículo 31 de los convenios mencionados allí, se extraen las
siguientes ideas: a) que en efecto la estructura de los montos a fijar por
servicios pueden verse modificados por Convenios bajo las siguientes
condiciones: a) que tales Convenios a tomar en cuenta hayan sido negociados por
Costa Rica como lo expresa el texto, con lo cual no agrega ni dispone nada
distinto de lo establecido al respecto en la Constitución
Política y en concreto se respeta el principio de legalidad;
b) que los Convenios a tomar en cuenta, además de haber sido negociados por
Costa Rica, contengan disposiciones relacionadas con la materia de los montos a
cobrar por los servicios mencionados en el mismo artículo 31, situación que
tampoco afecta ninguna disposición constitucional desde que se trata de
cuestiones sobre las que la Constitución no impone normas de conducta
concretas y c) que los referidos Convenios con las características antes
dichas, hayan sido negociados en condiciones de reciprocidad, con lo cual desde
la perspectiva constitucional se cubre de forma más amplia al sistema contra
alguna eventual mala práctica de potestades soberanas en materia de negociación
internacional. Por su parte, y en lo que respecta a la no discriminación
cabe señalar que la diferenciación que pudiera darse entre personas que se
hallen protegidas por convenios válidos de reciprocidad y aquellas que no lo
estén, aparece a esta Sala, prima facie
y dentro del ámbito de argumentación de esta consulta, como un ejercicio válido
de distinción objetiva y razonable de situaciones jurídicas que, por ello
mismo, no infringe la no discriminación en tanto más bien pretende tratar de
forma igual a los iguales y de manera desigual a los desiguales, como lo
recomienda la máxima constitucional de la igualdad formal. A mayor abundamiento, respecto del tema de
fondo, cabe señalar que efectivamente la Sala ha definido claramente la naturaleza de los
cobros relacionados en el artículo consultado, pues en la sentencia 2003-6313
se refirió a las potestades de fijación de montos a cobrar por la Oficina Nacional
de Semillas en estos términos:
“VIII.- Sobre el caso concreto. En la ley de la Oficina Nacional
de Semillas, el legislador expresamente optó por delegar en la Junta Directiva de
la ONS la
fijación del valor de las tarifas por los servicios que presta. Habiéndoselo
propuesto o no, utilizó la figura del precio público para financiar esos
análisis. No se trata, por consiguiente, de un pago del todo ajeno a la ley,
sino que obedece a la decisión del legislador. Al tenor de las razones
expuestas, debe examinarse si la opción del legislador es o no constitucional.
Es decir, si existen elementos en el servicio tales que hacían
constitucionalmente exigible la creación de un tributo, sujeto a todas las
formalidades y restricciones que lo caracterizan. De ser así, las normas
impugnadas serían efectivamente inconstitucionales. Si no existen esos
elementos, la Sala
entiende que el legislador actuó dentro del margen de libertad constitucionalmente
permitido. En primer término, si bien los servicios de la Oficina Nacional
de Semillas son sin duda alguna obligatorios, el monto por pagar se genera solo
por la utilización real del servicio. No hay —como puede suceder en el caso de
las tasas— un cobro al usuario aunque no haga uso del servicio. La
coercitividad del Estado puede entenderse en al menos dos sentidos: la
obligación de usar un servicio no es exactamente igual a la obligación de pagar
aunque no se use. El Estado puede exigir —por ejemplo— un seguro para ejercer
ciertas actividades, lo que no convierte el pago por el seguro en un tributo,
aunque el Estado sea el único asegurador. Igual puede exigir la certificación
de la calidad de un producto —como sucede con las semillas—, lo que tampoco convierte
el cobro del servicio en un tributo. De lo dicho se tiene que el cobro se
genera con el servicio individualizado y, por ende, se excluye la posibilidad
de que deba catalogarse como un impuesto o una contribución especial.
Resta examinar si necesariamente debe clasificarse —por su naturaleza— como una
tasa. El artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, arriba
citado, así como la jurisprudencia del Tribunal apuntan en otra dirección. En
efecto, señala esa norma que no se considerará tasa la contraprestación
recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado. Si bien,
dictar las normas de calidad de las semillas es una facultad inherente al
Estado, el muestreo, el análisis y la documentación de los resultados no. El Estado
exige un análisis que sea confiable y dicta los parámetros de ese análisis,
pero su práctica no es necesariamente una de sus funciones inherentes. En el
caso concreto del análisis, la misma Ley de la Oficina Nacional
de Semillas, en su artículo 12, establece que, por delegación, otros organismos
oficiales o privados pueden practicarlo. En consecuencia, este Tribunal no
encuentra que el cobro por los servicios de la ONS tenga características tales que la decisión
del legislador de facultar a la
ONS misma para que fije su valor sea inconstitucional. El
legislador válidamente estableció un servicio por el que se cobra un precio,
figura que es aceptada por la doctrina y los ordenamientos jurídicos actuales”
Dicho
lo anterior, no encuentra la Sala
que exista la inconstitucionalidad que plantean los consultantes en su
gestión.-
Consulta
número 08-001819-0007-CO.
RECLAMOS
SOBRE EL PROCEDIMIENTO.
(Primero
y segundo reclamos).
XXII.-
Violación al principio de conexidad. En el primer punto de su escrito señalan
los Diputados firmantes de esta consulta que el proyecto varió los medios de
protección del derecho del obtentor y que originalmente eran esencialmente
penales de acuerdo con la importancia del tema,
para optar en cambio en el texto sustitutivo, por medios civiles a cargo
del juez civil. Con ello se estima lesionado el principio de conexidad pues
existe una radical diferencia entre el mensaje que se manda a la sociedad a
través de una protección penal tal cual fue planteado originalmente y lo que al
final parece querer aprobarse, que es simplemente una protección en la
jurisdicción civil que acentúa el tema de los daños y perjuicios sufridos por
el obtentor. La noción del principio de conexidad ha sido delineada por la Sala Constitucional
que ha dicho sobre él lo siguiente:
"Emanan del principio democrático tanto el
derecho de iniciativa, regulado en la Constitución, como el derecho de enmienda, del
cual se ocupa el Reglamento Legislativo al tratar las llamadas mociones de
fondo y forma. Ambos se originan en ese principio y en su virtud constructiva.
El primero implica participación, porque es el medio legítimo de impulsar el
procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos
de vista de quien la propone. El derecho de enmienda también es un medio de
participar en el proceso de formación de la ley, que hace posible influir en el
contenido definitivo de ésta. Ambos derechos están necesariamente relacionados
y han de ser observados durante el proceso formativo de la ley, pero ninguno de
ellos puede tiranizar al otro (por regla general). Así, por ejemplo, no puede
aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia a la que el proyecto
se refiere bajo la particular concepción de su proponente legítimo (ya fuera
que se intente o no usurpar las ventajas de un proceso ya avanzado). Pero
tampoco puede pretenderse que la iniciativa impone a la Asamblea el limitado
deber de aprobar el proyecto o rechazarlo, sin posibilidad de ahormarlo con
arreglo a los diversos puntos de vista de los diputados (esto solo podría
ocurrir en hipótesis excepcionales, que no son de interés aquí, y a las que la Sala se ha referido en
resoluciones como la No.
1631-91 de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil
novecientos noventa y uno). Si lo primero haría nugatorio el derecho de
iniciativa, esto último equivaldría a obstruirle o negarle a la Asamblea el ejercicio de
su función política transaccional, para la que naturalmente tiene mayor
disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir de su
artículo 105), y presumiblemente obstaculizaría o impediría de manera abusiva
el juicio eficiente de la mayoría. Es en este sentido que se suele decir que el
texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho
de enmienda. De esta manera, es congruente con la vitalidad de ambos derechos y
la necesidad de armonizarlos la posibilidad de rechazar, por la vía de las
mociones de fondo, la orientación que el proponente da a la materia que
constituye el objeto del proyecto; es decir, no es ilícito que la regulación de
esa materia se haga en definitiva con sujeción a perspectivas diferentes de las
adoptadas por el proponente. Esto puede significar que el proyecto sea
modificado de manera sustancial, en todo o en parte, o que sea adicionado o
complementado, etc., sin perjuicio del debido respeto a la materia sobre la que
versa. Una ley es casi siempre un texto transado, y esta realidad, cuya
presencia cotidiana es tan exigente y determinante a los ojos del legislador -que
corre el riesgo de frustrarse y frustrar el ejercicio de su función si no
cuenta con ella-, no ha de impregnar menos el juicio imparcial e independiente
del contralor jurisdiccional de su validez. En lo fundamental, lo que éste debe
esmerarse en cuidar, en cada caso, es que las demandas del proceso político
legislativo no hayan avasallado el principio democrático y su secuela de
disposiciones y principios derivados o conexos (por ejemplo, la publicidad, la
deliberación, la corrección del debate, etc.)." (sentencia número 3513-94
de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994)."
De la
cita anterior podemos desprender que no es cualquier cambio o variación del
proyecto de ley que ocurra durante su tramitación, el que resulta violatorio
del citado principio de conexidad, pues, de hecho, este principio opera en
estrecho contrapunto con el derecho de enmienda que tienen los legisladores y
que les permite precisamente modificar razonablemente los proyectos de ley. La
conexidad se dirige más bien a lograr que se respete el hilo conductor básico
(la raíz) que ha servido de ratio para el proyecto original y que por ello
mismo, no puede ser dejado de lado, sea a través de cambios en la finalidad del
proyecto o bien incluso por la inclusión de meras disposiciones aisladas que
regulan temas cualitativamente diferentes.
Es comprensible que al ser una forma de control del ejercicio del
derecho de enmienda de los diputados, su ponderación resulta muchas veces un
trabajo difícil de manera que ante la duda razonable, sea incluso admisible una
deferencia hacia los poderes del legislador por parte de la Sala. No obstante, no
llega el caso planteado a tales niveles
de duda, sino que la conexidad ha sido claramente respetada si partimos del
hecho de que el tema del establecimiento de los mecanismos de protección de los
derechos de los obtentores vegetales se planteó desde el principio como uno de
los fines y metas del establecimiento de la legislación propuesta. Al respecto,
basta leer la propia cita que hacen los consultantes de los antecedentes del
proyecto presentado por el Poder Ejecutivo y de la que claramente se aboga por
la necesidad de establecer una sistema de protección de los derechos del
obtentor vegetal. De aquel documento son las siguientes citas:
“La semilla es un insumo vivo capaz de ser
reproducido, en algunas especies con mucha facilidad, como en el caso de
cultivos de reproducción vegetativa, sobre todo con el uso de técnicas
biotecnológicas de propagación acelerada.
Esta posibilidad puede ser utilizada por quienes, sin haber invertido en
el desarrollo de la variedad pretendan usufructuar de esta.
De no existir un sistema de protección a las
obtenciones vegetales en el país, las empresas interesadas en invertir en
mejora genética, no estarían en disposición de involucrarse en estas
actividades o buscarían la protección en otros países que sí cuentan con esta,
en cuyo caso nos privaríamos de aprovechar estas variedades.
Esta problemática plantea entonces la necesidad de
establecer un sistema de protección a la propiedad intelectual para variedades
vegetales, que permita al obtentor tener mayor seguridad de recuperar sus
inversiones y se estimulen las actividades de fitomejoramiento.
Las variedades desarrolladas por costarricenses
actualmente están expuestas a la piratería, no solo nacional sino
internacional, al no contar con un régimen de protección. Por otro lado, si pretendemos proteger
nuestras variedades en aquellos países que sean un mercado de semillas
interesante para Costa Rica, estos países exigirán que nuestro país cuente
igualmente con un sistema de protección bajo un marco jurídico y normas
equivalentes.”
De nada de lo anterior cabe -ni cabría como lo
plantean los consultantes- entender que lo pretendido con el proyecto original
era que tal protección tuviese -de forma exclusiva y excluyente- una naturaleza
penal. Dejando de lado las conveniencias
o inconveniencias de cada jurisdicción para la protección de los derechos del
obtentor vegetal, aparece claro para esta Sala que las finalidades del proyecto
era la determinación de un régimen legal para los derechos del obtentor
vegetal, lo cual ameritaba incluir por supuesto la fijación de los medios a
través de los cuales se protegería el derecho del obtentor, siendo que
originalmente se optó por la sede penal, pero sin que –a efectos de esa
finalidad de regular legislativamente la materia fuera parte esencial y
determinante la opción por esa sede y no por otras como al final se hizo. Por
ello, se encuentre acorde con el derecho de enmienda y no lesivo al principio
de conexidad, el cambio realizado en el texto sustitutivo y que adoptó un
sistema de protección de los derechos del obtentor, esencialmente civil y no
penal como se propuso originalmente.
XXIII.-
Infracción del artículo 167 de la Constitución
Política. En el
segundo punto de su escrito plantean los Diputados consultantes dos
temas relacionados con una supuesta infracción al artículo 167 de la Constitución
Política, que establece la necesidad jurídica de consultar a la Corte Suprema de
Justicia cuando un proyecto de ley se refiera a la organización o la
competencia del Poder Judicial. Se alega que, a pesar de que resulta claro del
proyecto el establecimiento de competencias a cargo del juez civil, que
incluyen incluso facultades de actuación “en frontera” y un listado de medidas cautelares (artículo
35) también a cargo del juez civil, lo
cierto es que mediante oficio del seis de agosto de dos mil seis, el Presidente
de la Corte
comunica a la Comisión
de Asuntos Agropecuarios la omisión de pronunciamiento alguno por parte de la Corte, toda vez que no
incide en la organización y funcionamiento del Poder Judicial. Posteriormente y
como ampliación de este punto, se alega que mediante este proceder del
Presidente de la Corte
impidió a la misma expresarle su parecer a la Asamblea, no sólo por lo
dicho sino porque además, tal decisión
se tomó con base en el proyecto original y no en el proyecto sustitutivo que
oportunamente había sido publicado y que –como se explicó- contiene una larga
serie de competencias a cargo del juez civil, que indudablemente afectan el
desenvolvimiento del Poder Judicial. Por
ello el proyecto infringe un requisito fundamental establecido en la Constitución
pues careció de la necesaria consulta establecida en el artículo 167 Constitucional. De la revisión de las actuaciones puede
observarse en concreto que la Comisión de Asuntos Agropecuarios - a través del
oficio del siete de junio de 2007 firmado por la Jefe de Área Hannia Durán,
realizó el trámite de consulta a la Corte Suprema de Justicia sobre proyecto 16327,
publicado en La Gaceta
del 31 de mayo de 2007 (tomo 12 folio 2956), es decir, se consultó por parte de
la Comisión
el proyecto sustitutivo tal y como correspondía. En respuesta a dicha gestión,
el Magistrado Presidente de la Corte
informó que devolvía la solicitud de consulta sin pronunciamiento de la Corte “pues el proyecto de ley indicado
no incide en la organización y el funcionamiento del Poder Judicial
conforme lo establece el artículo 167 de la Constitución
Política” (tomo 14 folio 3717). Del mismo expediente queda
claro, que dicha nota emitida por la Presidencia de la Corte, responde a un proceso
de estudio y valoración anticipado consistente en que los Magistrados de la Corte valoran, en primer
lugar, con propuesta de la
Presidencia de la
Corte, si existe o no incidencia del proyecto de ley en la
organización y el funcionamiento del Poder Judicial, para que luego,
dependiendo de su criterio, se sigan los pasos pertinentes y se comunique lo
propio a la
Asamblea Legislativa, todo ello con fundamento en los
acuerdos visibles en el artículo IX de
la sesión número 6-2006 del veinte de marzo de dos mil seis, ratificado por
acuerdo visible en el artículo XXXVI de la sesión número 24-2006, del
veintiocho de agosto del dos mil seis, (tomo 14 folio 3718) y siguientes del
expediente Legislativo). Por otra parte,
y según demuestran los consultantes en esta consulta, con posterioridad a ello
se determinó que por un error administrativo el texto respecto del cual se
tomaron las decisiones recién citadas por parte de la Corte, no fue el correcto
pues se obvió el hecho de que el texto remitido por la Presidencia a los
Magistrados, había sido sustituido por otro texto que incluso se había
publicado en el Diario Oficial el 31 de mayo de dos mil siete. (Véase folio 133
vuelto del expediente administrativo de la Secretaría General
de la Corte,
número AI-26-07, pedido ad effectum videndi). Finalmente, mediante documentación visible a folios 149 a 169 del recién citado
expediente administrativo, consta que la Corte Plena en sesión número 03-2008, celebrada
el veintiocho de enero de dos mil ocho, abordó los temas relacionados con este
reclamo y resolvió: a) anular el
trámite que en su seno se dio respecto a la consulta del Proyecto de Ley a las
Obtenciones Vegetales; b) reponer lo actuado respecto al trámite que se
dio al proyecto citado y; c) tener por rendido
el informe del Magistrado Rivas, acogerlo como propio de esta Corte y hacerlo
de conocimiento de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa,
en respuesta a la consulta formulada. En dicho informe (visible a folio 169 del
expediente administrativo recién señalado) se afirma que:
“…habiéndose ya referido la Corte Plena en su
oportunidad al proyecto legislativo de la hoy Ley no. 8039, en virtud de
consulta hecha por el Poder Legislativo, con fundamento en artículo 167
Constitucional y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
y siendo el Capítulo VI del Texto Sustitutivo al proyecto de ley en cuestión,
una reiteración de los ya dispuesto en aquella, no encuentra el suscrito que lo
ya regulado por una ley de la República afecte la organización o funcionamiento
actual del Poder Judicial, pues no está variándose lo que ya estableció la
citada Ley no. 8039.”
Con este cuadro fáctico, puede
entonces tomarse una decisión en favor de la inexistencia de alguna lesión
sustancial al procedimiento legislativo que amerite su corrección por parte de
órgano. En efecto, debe señalarse en
primer término que la consulta de proyectos de ley al Poder Judicial en los
casos y términos establecidos por el artículo 167 Constitucional, forma parte
sustancial del procedimiento legislativo, de modo que su ausencia produce sin
duda una lesión constitucional. Lo que sucede en este caso sin embargo es que
tal consulta se realizó de la forma constitucionalmente apropiada por parte de la Comisión Permanente
de Asuntos Agropecuarios tal y como los mismos consultantes lo reconocen. En
tal sentido, consta que se hizo la comunicación respectiva y se señaló cual era
el texto sobre el que se realizaba la gestión, a saber el texto sustitutivo
publicado en la Gaceta
del 31 de mayo de 2007 y posteriormente se actuó de conformidad por parte de la Comisión, frente a
la respuesta que en su momento recibió y que, desde su perspectiva no tenía
motivo alguno para encontrar desapegada a derecho, de manera tal que quedó bien
cumplido por su parte el trámite constitucionalmente establecido. Por otra parte, considera la Sala que también otras
finalidades inherentes al artículo 167 Constitucional han sido cumplidas dentro
del procedimiento, en el tanto en que desde el punto de vista del Poder
Judicial se ha producido la necesaria declaración respecto de si el proyecto
afecta o no la organización y funcionamiento de ese Poder, y -dado que en su
criterio la respuesta es negativa- han
quedado sin necesidad de aplicación todas las formalidades constitucionales
para separarse de su criterio. Finalmente,
desde la perspectiva de la conformación de la voluntad legislativa, sin
duda alguna el pronunciamiento de la
Corte a través del artículo 167 Constitucional, está pensado
para ayudar en la conformación del criterio de los legisladores de manera que
no puede negarse que resulta importante para ellos, a la hora de decidir sobre
el texto legislativo, conocer el criterio de la Corte sobre los temas de
organización y funcionamiento del Poder Judicial, que pudieran estar en juego.
Sin embargo, en este caso concreto –y visto el resultado del pronunciamiento de
la Corte-,
esa conformación de la voluntad legislativa no se afecto en forma alguna, en razón de que desde un primer momento, la
impresión sobre la que trabajaron, discutieron y decidieron los legisladores fue la de que -para la Corte- el proyecto no afectaba el funcionamiento ni
la organización del Poder Judicial, situación que se ha venido a corroborar al
final con el pronunciamiento expreso de la Corte en el mismo sentido de entender que no
existe afectación a la organización o el funcionamiento del Poder Judicial. Así
las cosas, no puede afirmarse que la formación de la voluntad de los diputados
se haya visto alterada por los errores cometidos, porque el criterio expresado
por el Presidente en nombre de la
Corte resultó ser el mismo que en definitiva manifestó formalmente
el órgano colegiado que encabeza el Poder Judicial. Así las cosas, resultan de aplicación los
principios que reiteradamente se han venido aludiendo a lo largo de esta
resolución y en particular los relacionados con la necesaria relevancia
sustancial del vicio, de lo cual resulta exigido que la falta constatada haya
incidido de forma trascendental en el proceso legislativo, situación que no se
da en este caso. A lo anterior se agrega que si en realidad no hubo lesión
sustancial, declarar el defecto ahora
sería aplicar el criterio de la nulidad por la nulidad misma, el cual tiene ya
un merecido descrédito en nuestro ámbito jurídico y especialmente en el
Constitucional, dada su inutilidad para el cumplimiento de la finalidad de la
función jurisdiccional, cual es la resolución del conflicto y la declaración
del derecho.
Consulta
número 08-001819-0007-CO.
RECLAMOS
SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO.
XXIV.-
Tercer reclamo
por infracción al principio de legalidad del artículo 11 Constitucional y al
artículo 59 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial.
Según
los consultantes, la remisión en el proyecto respecto de que los diferendos se
ventilan a través de procedimientos abreviados, es insuficiente, pues se
requería reformar la normativa procesal correspondiente en el Código Procesal
Civil que es el que regula los procedimientos abreviados. Tal imprecisión, u
omisión legislativa provoca roces del proyecto con el artículo 11
Constitucional al no autorizarse expresamente el legislador al juez civil para
que asuma el conocimiento de los asuntos relacionados, mediante el
procedimiento abreviado. En criterio de los consultantes el inciso 15 del 420
del Código Procesal Civil es el que regula los procedimientos en los casos de
Derechos de autor pero, según sostienen éste no incluye ni se pensó nunca que
incluyera derechos de obtentores vegetales. Tal omisión de una regla específica
procesal para el caso de los obtentores es un vicio sustancial que anula por
inconstitucional el proyecto, pues se infringe el principio de legalidad al no
existir norma habilitante para el juez dentro del ordenamiento procesal. Para la Sala, el
proyecto de ley atiende con suficiencia el principio de legalidad del artículo
11 Constitucional en tanto en su artículo 52 señala:
“Las pretensiones de los titulares de
las obtenciones vegetales se tramitarán y decidirán mediante el proceso
abreviado que manda el libro II título II del Código Procesal Civil. Los casos de competencia desleal se
tramitaran en vía sumaria según el artículo 17 de la Ley 7472 de Promoción de la competencia y defensa
efectiva del consumidor de 20 de diciembre de 1994.”
La lectura de dicho texto deja
aclarado para la Sala
el tema en términos de que sí existe una norma legal habilitante para el juez
civil, con fundamento en la cual pueda
conocer y resolver mediante la vía del proceso abreviado, los conflictos
derivados de la aplicación de la ley de obtenciones vegetales. Puede incluso llegar a coincidirse con los
consultantes, respecto del hecho de que una legislación ideal podría contener
la modificación del artículo respectivo del Código Procesal Civil, de modo que
desde el propio Código pueda saberse cuales son las pretensiones que han de
seguirse por la vía abreviada. Pero lo anterior no es lo que esta Sala está
llamada a vigilar dentro del proceso de consulta facultativa de un proyecto de
ley, sino que su competencia se limita tal y como se indicó a verificar si
realmente se ha infringido el Derecho de la Constitución
al disponerse en contra de las normas y principios contenidos en él. En este
caso, se repite, el único alegato de los consultantes se refiere a la violación
del principio de legalidad que ha quedado resuelto en el tanto la norma que se
consulta tendrá rango legal y además resulta clara en la atribución de la competencia
al juez civil al cual le marca el camino legal que debe seguirse, a saber el
del proceso abreviado del Código Procesal Civil.
XV.-
Contradicción de los artículos 2, 3, 6 y
121 inciso 14 de la Constitución Política. En relación con este reclamo lo que
señalan los consultantes es que de diversos textos del proyecto consultado se
deduce que el derecho del obtentor es una concesión estatal, con lo cual se
extrae que la titularidad de los derechos de dicho obtentor es del Estado. El
fundamento para ello lo encuentran en los siguientes párrafos que se citan
textualmente del escrito de la consulta:
“Variedad o cultivar: Conjunto de plantas de un
solo taxón botánico del rango más bajo conocido que con independencia de si
responde o no plenamente a las condiciones para la concesión de un derecho de
obtentor…” (Artículo 3) (Artículo 4 en la versión final de la Comisión de
Redacción)
“Variedad notoriamente conocida: En particular se considera
notoriamente conocida si:
a) Está inscrita, o en trámite de inscripción en un
registro de variedades comerciales o protegidas, si este conduce a la concesión
del derecho o la inscripción de la variedad en el registro correspondiente.
(Artículo 3)” (artículo 4 en la versión
final de la Comisión
de Redacción)
“La Oficina Nacional
de Semillas es el órgano competente de recibir, tramitar y resolver las
solicitudes para la concesión de los certificados de obtentor de variedades
vegetales y su inscripción en el Registro de Variedades Protegidas que se crea
para tal efecto, según lo que se establece en la presente Ley y su Reglamento.
(Artículo 4)” (Artículo 5 de la versión
final de la Comisión
de Redacción)
“El solicitante tendrá derecho a reclamar una
indemnización por daños y perjuicios contra cualquier persona que durante el
período comprendido entre la fecha de publicación de la solicitud y la fecha de
otorgamiento del certificado de obtentor, haya realizado actos que, tras la
concesión del derecho, requieran la autorización del obtentor. Esta indemnización quedará sujeta a la
concesión del certificado de obtentor. (Artículo 8)” (artículo 9 de la versión
final de la Comisión
de Redacción)
“Artículo 10.- Concesión del derecho de obtentor…
(Artículo 10)” (artículo 11 de la
versión final de la
Comisión de Redacción)
“la concesión del derecho de obtentor no podrá
depender de condiciones suplementarias o diferentes de las mencionadas.
(Párrafo final del artículo 11)” (artículo 12 párrafo final de la versión final
de la Comisión
de Redacción)
“Una variedad sólo podrá ser objeto de solicitudes de
concesión de un derecho de obtentor bajo la misma denominación entre los
miembros de la UPOV
(inciso 5 del artículo 16)” (Artículo 17 inciso e) de la versión final de la Comisión de
Redacción)
“El derecho de obtentor tendrá una vigencia de veinte
años, excepto para variedades de especies perennes, para las que será de
veinticinco años. La duración, en todos
los casos, se contará a partir de la fecha de la concesión del derecho de
obtentor. (Párrafo final del artículo
18)” (artículo 19 en la versión final de la Comisión de Redacción)
De
todos estos textos, señalan los consultantes está clara entonces que se trata
de una concesión por lo que, según su criterio,
existe una inconstitucionalidad en el artículo 19 del proyecto que
establece:
“ARTÍCULO 19.- Transferencia
del derecho.- El
derecho de obtentor será transferible inter vivos y mortis causa; y el nuevo
titular ostentará los mismos deberes y derechos que su predecesor durante el
tiempo restante de la protección.”
Según
su razonamiento, tal traspaso, impide al Estado, en calidad de titular de tal
derecho ejercer actos de fiscalización y control, lo cual resulta
contradictorio del artículo 121 inciso 14 de la Constitución
Política, en tanto la enajenación de bienes propios de la
nación requiere un procedimiento legislativo especial y una votación
calificada. Para esta Sala, no resulta
necesario ahondar en los conceptos de bienes propios de la nación ni tampoco en
el tema de si efectivamente al derecho del obtentor le atribuye la ley el carácter
de una concesión en su acepción técnico-jurídica. Basta señalar que al no estar
contenidos los derechos del obtentor vegetal dentro de los bienes mencionados
en artículo 121 inciso 14) no aplican para ellos las condiciones de disposición
allí establecidas ni, en general, el régimen jurídico que recoge dicha norma
constitucional, sino que más bien sería el legislador, en la propia ley de
obtenciones vegetales que se aquí se discute,
quien -en silencio de la Constitución
en este punto- tendría la flexibilidad
para diseñar el régimen de dominio que considere más conveniente para las
derechos del obtentor, todo ello en apego justamente el ejercicio de la
potestad soberana de legislar, que forma parte de sus funciones.
XVI.-
Reclamo por infracción del derecho a un
ambiente sano y equilibrado recogido en el artículo 50 Constitucional.
El
último punto planteado por los consultantes en cuanto al fondo del
proyecto es su aparente contradicción con el artículo 50 de la Constitución
Política que recoge el derecho a un ambiente sano y
equilibrado. Son tres los puntos
alegados y los dos primeros de ellos se basan en que el proyecto ha lesionado
el Derecho de la
Constitución por omisión al no incluir disposiciones
relacionadas con el acceso a los recursos genéticos. Dicen los consultantes que
“es inconstitucional la aprobación del proyecto de ley pues violenta el
artículo 50 y la
Convención sobre Diversidad Biológica, en lo que respecta a
la falta de regulación en el acceso a los recursos genéticos para utilizaciones
ambientalmente adecuadas. No obstante,
como ya se explicó de forma abundante al analizar el reclamo de la Defensora de los
Habitantes, en realidad, no existe nada en el proyecto que pueda dar el mínimo
sustento para una argumentación jurídica en el sentido de que el silencio de la
ley conlleve desde el punto de vista jurídico la derogatoria o la ineficacia de
todo el cúmulo de disposiciones constitucionales y supralegales que,
-comenzando por el artículo 50 Constitucional tal y como lo mencionan los consultantes- pueda y deba ser empleado por
el Estado para la protección de los derechos y garantías fundamentales de los
costarricenses. En el segundo punto, se
alega la inconstitucionalidad del proyecto por la ausencia de regulaciones que
dejen claramente establecido la primacía del derecho al medio ambiente sobre el
artículo 47 Constitucional que protege los derechos de autor y conexos. En este
punto, y de igual forma, el silencio de la ley no implica la conclusión a que
llegan los consultantes, respecto de una supuesta errónea ponderación del
legislador, pues nada en su texto permite entender que el legislador ha dejado
desprotegido y lesionado el medio ambiente como derecho fundamental. Señalan los consultantes las posibles
consecuencias, pero ellas en tanto futuras e inciertas pueden ser reclamadas
–si se dan- mediante las vías y ante las
autoridades correspondientes, quienes en su momento, deberán hacer la
ponderación que reclaman los consultantes. Por último, respecto del tercer
punto, a saber, la infracción del principio de in dubio pro natura, se remite a los consultantes a lo dicho por la Sala al abordar el mismo tema
planteado por la
Defensoría de los Habitantes.
Por tanto
Se rechaza de plano el escrito de coadyuvancia pasiva
que consta a folios 218 y siguientes de este expediente. Asimismo, se rechaza
de plano la consulta planteada en relación con los artículos 4, 5 y 6 del
proyecto legislativo “Ley de Protección de Obtenciones Vegetales” que se
tramita en el expediente legislativo número 16327. En cuanto al resto de los
reclamos, por mayoría se evacua la consulta formulada sobre dicho proyecto en
el sentido de que: a) no se dan los vicios esenciales de procedimiento reclamados; b) en
cuanto al fondo, se declara que las normas consultadas, en
cuanto han sido cuestionadas, en sí mismas, no lesionan el Derecho de la Constitución.
Los Magistrados Armijo y Cruz salvan el voto y
declaran que el proyecto de Ley consultado es inconstitucional en cuanto al procedimiento empleado para su
aprobación respecto a la aplicación de la resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa
número 2007-2L-005 y sus modificaciones llevadas a cabo mediante resoluciones
2007-2L-007 y 2007-2L-008; así como en lo que se relaciona con la actuación de la Presidencia de la Comisión
dictaminadora, al restringir o eliminar el derecho de discusión de las mociones
de revisión.
La Magistrada Calzada y los Magistrados Armijo y Cruz
salvan el voto y declaran inconstitucional el trámite realizado con irrespeto
del plazo mínimo de convocatoria y la no publicación de la orden del día, en
las sesiones de Comisión. Notifíquese
al Directorio de la
Asamblea Legislativa y a los Consultantes.
Los
Magistrados Mora, Armijo y la Magistrada Abdelnour, ponen nota, en relación con
la consulta a las poblaciones indígenas.
Los
Magistrados Armijo y Cruz, también ponen nota, en relación con la consulta a
esas poblaciones respecto a la aprabación general de esta ley y mantienen la
posición expresada en el voto salvado en cuanto a la inconstitucionalidad del
Tratado de Libre Comercio y su desarrollo en el proyecto de Ley de Protección
de obtenciones vegetales.
Ana Virginia
Calzada M.
Presidenta a.i.
Luis Paulino Mora M. Gilberth Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Federico Sosto L. Rosa
María Abdelnour G.
Voto salvado de los Magistrados Armijo y Cruz respecto de las objeciones
de procedimiento de la consulta.
Los
suscritos salvamos el voto y declaramos que el proyecto de Ley consultado es
inconstitucional en cuando al procedimiento empleado para su aprobación
respecto a la aplicación de la resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa
número 2007-2L-005 y sus modificaciones llevadas a cabo mediante resoluciones
2007-2L-007 y 2007-2L-008; así como en lo que se relaciona con la actuación de la Presidencia de la Comisión
dictaminadora, al restringir o eliminar el derecho de discusión de las mociones
de revisión; por las razones que se exponen a continuación:
I. Objeto de la consulta: La consulta se concreta a la
valoración de la siguiente cuestión: si las resoluciones de Presidencia
–principalmente la resolución 2007-2L-008- que procedieron a interpretar el
artículo 41 bis, aplicado al trámite del proyecto consultado, fueron en
realidad una “reforma” al reglamento más que una interpretación, con el
consecuente perjuicio del derecho de enmienda de los diputados y violación de
lo establecido en el inciso 22 del artículo 121 de la Constitución
Política. Al respecto, se procede primero a analizar los
límites de la competencia de la Presidencia Parlamentaria
para interpretar el Reglamento de la Asamblea Legislativa,
para posteriormente sustentar la tesis de que efectivamente en este caso se ha
dado una violación sustancial al procedimiento al tratarse no de una
interpretación o integración, sino de una reforma al reglamento.
II.- Sobre la competencia y los
límites de la Presidencia
de la Asamblea
Legislativa para ordenar el procedimiento parlamentario:
La Sala ha tenido la ocasión de pronunciarse
respecto del carácter y alcance jurídico de las resoluciones de la Presidencia de la Asamblea Legislativa
en lo que se refiere a la concreta actuación del procedimiento parlamentario.
Al respecto ha indicado que el Presidente de la Asamblea Legislativa,
como director del debate parlamentario y conforme el inciso 4 del artículo 27
del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, puede emitir resoluciones
interpretativas del Reglamento Interno, las cuales no tienen la calidad de
“auténticas”, pues para ello solamente es competente el Plenario -de
conformidad con el procedimiento establecido en el numeral 207 ibídem- (véase
al respecto la resolución número 2006-3671). En dicha resolución se indicó que
es evidente que dicho funcionario carece de competencia para reformar el
Reglamento, o siquiera para interpretarlo en forma auténtica, pero nada le
impide interpretarlo de modo que se logre llevar a la práctica, la voluntad
mayoritaria sin menoscabar los derechos de los grupos minoritarios. Sin
embargo, a criterio de quienes suscribimos el voto disidente, aunque la Presidencia de la Asamblea Legislativa
tenga la potestad de ordenar el procedimiento parlamentario, y con ocasión de
ello, dictar resoluciones interpretativas, tal potestad encuentra su límite
justamente en el alcance del término interpretar, pues no puede ir más allá del
contenido conceptual de dicho término, procediendo a reformar, por ejemplo. Así
entonces es claro que una cosa es una resolución “interpretativa” y otra muy
diferente una resolución “creadora, innovadora o reformadora”; la primera es
compatible con el Derecho de la Constitución y la segunda, por conculcar los
principios democráticos y al propio texto constitucional (artículo 121.22),
sería una flagrante violación a nuestra Constitución Política. Sobre la
diferencia entre la interpretación, la integración y la reforma, recuérdese lo
que la doctrina jurídica más aceptada ha establecido al respecto: se interpreta
cuando la norma es oscura y se integra cuando hay ausencia de norma. En otras
palabras, ante la oscuridad cabe la interpretación y ante la ausencia o laguna,
la integración, lo que a contrario sensu significa que no procede la
interpretación cuando la norma es clara y no procede la integración cuando no
hay laguna. En el asunto que se consulta no se trató de una interpretación
(pues no se está aclarando el sentido de la norma), ni tampoco de una
integración (pues ante la ausencia lo correspondiente era aplicar
supletoriamente el resto de normas del reglamento), sino de una reforma al artículo
41 bis. Por la vía de la interpretación o integración no está permitida la
creación de procedimientos unilaterales –es decir, no aprobados por el plenario
o por la Comisión-,
porque aunque el procedimiento parlamentario tiene flexibilidad, ello es así siempre
que se haga mediante un procedimiento de reforma. Excepcionalmente y sólo por
reforma expresa, se podría reducir la participación de las minorías, pero tal
excepción, no puede justificar su aplicación por analogía a otra etapa del
procedimiento parlamentario. Así entonces, para los que suscribimos el voto de
minoría, la resolución número 2007-2L-08 es una decisión que reforma el
procedimiento parlamentario, y por tanto, un procedimiento inconstitucional
aplicado al proyecto consultado, tal como se explica a continuación.
III.- Sobre cómo la resolución
2007-2L-08 aplicada al procedimiento del proyecto de ley consultado no es una
resolución interpretativa sino una resolución reformadora del procedimiento
parlamentario: Se
considera que los consultantes llevan razón y que tanto la resolución
2007-2L-08 emitida por el Presidente de la Asamblea Legislativa
como las interpretaciones que se hicieron en el seno de la Comisión de
Asuntos Agropecuarios no son simples resoluciones interpretativas sino que
constituyen verdaderas reformas al procedimiento parlamentario, por las razones
siguientes:
Primero, el artículo 41 bis del Reglamento de
la Asamblea
Legislativa no está creando un nuevo procedimiento, sino
simplemente estableciendo la posibilidad de fijar plazos de votación a ciertos
proyectos de ley mediante una moción, quedando incólumes todos los otros
aspectos del procedimiento de formación de la ley que exige el mismo
reglamento. De esta forma, en todo lo que no contemple el artículo 41 bis es
aplicable lo establecido por el resto de normas reglamentarias. El orden para
llenar las lagunas del artículo 41 bis debía ser acudir primero al resto de
normas del mismo reglamento, pues para modificar o adicionar dicho artículo era
preciso realizar la correspondiente reforma y no pretenderse, por la vía
interpretativa, realizar una variación reglamentaria al margen del
procedimiento debido para ello, ignorando el principio democrático. Una cosa es
la aplicación al proyecto consultado de lo establecido en el artículo 41 bis
–conforme al cual los plazos de ciertas etapas del procedimiento parlamentario
se acortan o simplifican -, y otra muy diferente es haberle aplicado un
procedimiento singular y particular que va más allá del artículo reglamentario
mencionado. Tal como lo afirman los consultantes, aquellas normas generales del
procedimiento ordinario para el trámite de las leyes que no son expresamente
afectadas por el artículo 41 bis no pierden vigencia, ni pueden ser
desaplicadas mediante “interpretaciones” de la Presidencia de la Asamblea Legislativa.
Segundo,
la resolución
“interpretativa” del Presidente de la Asamblea Legislativa
establece un único envío de las mociones a la Comisión
Dictaminadora, a pesar de que el artículo 41 bis no lo
establece así y cuando el propio reglamento (artículo 137) establece que las
mociones de fondo pasarán automáticamente a la Comisión
Dictaminadora, sin que sea necesario esperar hasta el último
día de las cuatro sesiones que hay para recibir este tipo de mociones para
enviarlas a la Comisión Dictaminadora.
Tercero,
la resolución
“interpretativa” del Presidente de la Asamblea Legislativa
establece la
Comisión Dictaminadora tiene un plazo de cuatro sesiones para
conocer las mociones y que pasado dicho plazo si todavía quedaban mociones
pendientes, estas se someten a votación sin discusión. Sin embargo, el artículo
41 bis no lo establece así y cuando el propio reglamento (artículo 137)
establece que la Comisión Dictaminadora tiene tres días hábiles
cada vez que le lleguen las mociones vía artículo 137, sin indicarse que
llegado el último día si hubiere mociones pendientes, estas deban votarse sin
discusión. Lo anterior suscitó que la Comisión Permanente
de Asuntos Agropecuarios procediera el día 5 de noviembre del 2007 a votar sin discusión
un total de 298 mociones de fondo. Esta votación sin discusión, constituye una
lesión al principio de participación de los grupos o representantes que
plantearon tales mociones.
Cuarto,
la resolución
“interpretativa” del Presidente de la Asamblea Legislativa
establece que el Presidente de la Comisión
Dictaminadora puede sesionar en forma extraordinaria todas
las veces que sea necesario, a pesar de que el artículo 74 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
indica que las sesiones extraordinarias no pueden ser más de dos por semana,
salvo acuerdo de mayoría. Claramente tal “interpretación” constituyó en
realidad una reforma. La exigencia de los acuerdos de mayoría constituye una
limitación calificada para evitar decisiones unilaterales que limitan, injustificadamente,
la participación pluralista de los diversos grupos que integran el Parlamento.
Quinto,
el Presidente de la Comisión de
Asuntos Agropecuarios “interpretó” que las mociones de revisión se votarían sin
discusión alguna, a pesar de que el artículo 155 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
dispone que el diputado que hubiere pedido la revisión puede hacer uso de la
palabra hasta por quince minutos. Lo anterior suscitó que la Presidencia de la Comisión de
Asuntos Agropecuarios procediera a someter a votación un total de 84 mociones
de revisión sin permitirle a los proponentes explicar sus razones. La
imposibilidad de explicar y fundamentar la moción, contradice frontalmente la
función del parlamento, que requiere un espacio razonable y proporcional para
que se expresen las minorías o los disidentes.
Nótese
que la resolución “interpretativa” del Presidente de la Asamblea Legislativa
utiliza en ciertos casos la aplicación supletoria del artículo 137 del
reglamento, y en otros casos lo desconoce e innova. Nótese además que tal
interpretación se tradujo en una limitación del derecho de enmienda de los
diputados en cuanto a la defensa de las mociones presentadas. No es
constitucionalmente admisible proceder a una modificación del reglamento parlamentario,
vía una interpretación de la
Presidencia, sustrayendo esa decisión al Pleno de la Asamblea Legislativa.
Para quienes suscribimos el voto de minoría, una celeridad que impide
fundamentar y justificar mociones, es contraria al principio democrático y a la
participación pluralista, que supone discutir y tomar tiempo para la reflexión,
que no sólo reflejaría el criterio de las personas que participan en la
discusión al interior del parlamento, sino que permite representar e informar a
la ciudadanía sobre criterios y valoraciones alternativas. De esta forma, las
resoluciones adoptadas por el Presidente de la Asamblea Legislativa
y por el Presidente de la
Comisión fueron irrazonables, desproporcionadas y violatorias
del principio democrático, toda vez que se pudo apreciar un exceso en el uso de
sus competencias, ya que crearon procedimientos especiales mediante un acto
unilateral, no aprobado por el Plenario Legislativo, produciendo una violación
del principio de inderogabilidad singular del Reglamento Interno, de los
principios democráticos y del derecho de enmienda de los diputados. En
conclusión, aunque no corresponde a este Tribunal Constitucional indicar cuál
debió haber sido la más correcta y conforme aplicación del artículo 41 bis del
Reglamento de la
Asamblea Legislativa al caso concreto del proyecto
consultado; resulta claro, por las razones indicadas, que tanto las
resoluciones de la
Presidencia de la Asamblea Legislativa
como de la Presidencia
de la
Comisión Dictaminadora constituyeron una reforma al
Reglamento de la
Asamblea Legislativa. Así entonces, dado que tales
resoluciones “interpretativas” resultan inconstitucionales, pues se aplicaron
al procedimiento del proyecto consultado, los que suscribimos el voto
disidente, consideramos que tales yerros constituyen un vicio sustancial del
procedimiento del proyecto de “Ley de Protección de Obtenciones Vegetales”,
expediente legislativo número 16327, y por tanto, la aprobación de tal proyecto
en primer debate deviene nula por inconstitucional.
Fernando Cruz C. Gilberth
Armijo S.
Magistrado
Magistrado
Voto salvado de los Magistrados Calzada, Armijo y Cruz respecto del
irrespeto del plazo mínimo de convocatoria y publicación del orden del día en
las sesiones de Comisión, de conformidad con las consideraciones que redacta la
magistrada Calzada:
Los
suscritos Magistrados consideramos que es inconstitucional el trámite realizado
por el irrespeto del plazo mínimo de convocatoria y la no publicación de la
orden del día, en las sesiones de Comisión. Al respecto, plantean las y los
diputados consultantes si en la en la consulta No. 08-001819-0007-CO acumulada
al expediente No. 08-001787-0007-CO, se produjo un vicio de procedimiento en la
tramitación del proyecto de ley en cuestión, por cuanto acusan, se desaplicaron
disposiciones reglamentarias respecto a la convocatoria y publicación del orden
del día para las sesiones de la Comisión. Dicho aspecto referido a que el día 25
de octubre del 2007, el Plenario celebró la última y cuarta sesión en que
resultaba procedente la presentación de las mociones de fondo. Posteriormente,
el día lunes 29 de octubre se conoció y se dejó en firme la resolución de la Presidencia No.
2007-2L-009, así como la admisión e inadmisión de las mociones presentadas en
relación con el proyecto discutido, la cual finalizó a las 9:34 minutos de la
noche. Ahora bien, los artículos 72 y 74 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
señalan que la convocatoria a sesiones, debe realizarse con al menos 24 horas
de anticipación y exhibir el orden del día para conocimiento de todos los
diputados, lo cual fue incumplido en el presente caso, toda vez que la comisión
sesionó el día siguiente -30 de octubre a las seis de la tarde-, antes de
cumplirse las 24 horas. El criterio de mayoría de esta Sala reconoce que se
produjo este vicio, sin embargo, indican que tal vicio no resulta invalidante
por haberse presentado todos los diputados a sesionar en la comisión y ya para
el 25 de octubre se habían entregado todas las mociones. No obstante, los
suscritos consideramos que el fundamento de dicho plazo, lo constituye la
razonabilidad de la existencia de un lapso para que los parlamentarios puedan
estudiar con suficiente antelación las mociones que van a ser conocidas,
tomando en consideración la cantidad de las mismas y la acumulación que se hace
de éstas en bloque para ser conocidas y votadas. Si bien el 25 de octubre
finalizó el plazo de presentación de mociones, lo cierto es que la admisión y
rechazo de las mismas se produjo hasta el lunes 29 de octubre, de modo que es
hasta este momento que los diputados y diputadas tienen conocimiento de cuáles
serían las mociones que efectivamente iban a ser conocidas en comisión. Por
otro lado, no todos los diputados miembros de la comisión presentaron mociones,
razón por la cual el resto de los miembros debieron tener un plazo suficiente
para estudiarlas y votarlas. Para ello es que existe el resguardo reglamentario
de un plazo razonable, con el fin de propiciar una discusión por parte de los
diputados, que les permita un estudio reposado y responsable de los asuntos
sometidos a su conocimiento, siendo que el plazo de 24 horas, aunque resulto
corto, puede cubrir las necesidades de las y los parlamentarios para el estudio
de las mociones presentadas. Además de la necesaria publicidad de las sesiones
con el objeto de que se apersonen todos los miembros. A criterio de los
suscritos, el hecho que se hubieran presentado todos los diputados y las
diputadas a comisión no es un argumento convincente y suficiente para
convalidar la violación del procedimiento legislativo. En el presente
procedimiento y a pesar del alegato presentado por uno de los diputados de la
comisión, el plazo fue irrespetado; pues la posibilidad de acelerar el
procedimiento no justifica la supresión unilateral de un espacio que permita la
reflexión y el debate de las mociones. Lo anterior, en nuestro criterio implica
un vicio esencial en el procedimiento, toda vez que fue cercenado el principio
democrático, al haberse reducido irrazonablemente plazos mínimos estipulados
por el reglamento, en perjuicio del ejercicio de participación del legislador
derivado. El límite temporal que contiene el reglamento, es un mínimo que no
debe reducirse conforme a lo que se determinó en la resolución que se objeta.
En conclusión, dado que la sesión del 30 de octubre del 2007 se desarrolló, a pesar de que no había
transcurrido todavía el plazo de 24 horas desde su convocatoria, el plazo que
medió entre la convocatoria y la celebración de la sesión fue violatorio del
principio democrático, al no haber tenido la suficiente oportunidad de
reflexión en atención a la complejidad e importancia que reviste la normativa
en discusión.
Ana Virginia
Calzada M.
Magistrada
Fernando Cruz
C. Gilberth
Armijo S.
Magistrado Magistrado
Nota de los Magistrados Armijo y Cruz
Los
suscritos también ponemos nota respecto de la obligación que prevé el artículo
15.1.5 del Tratado de Libre Comercio, y mantenemos la posición expresada en el
voto salvado en cuanto a la inconstitucionalidad del Tratado de Libre Comercio
y su desarrollo en el proyecto de Ley de Protección de obtenciones vegetales.
Si
bien consideramos que los compromisos que impone el Convenio UPOV 1991 es una
obligación del Tratado de Libre Comercio que fue aprobado, como se expresa en
resolución que resuelve la consulta, si estimamos que existe una vinculación
entre dicho compromiso y lo que señalamos en nuestro voto salvado sobre el TLC
(2007-09469), a propósito del estado social y democrático de derecho, según las
previsiones de los artículos cincuenta y setenta y cuatro de la Constitución
Política. Tales apreciaciones resultan aplicables respecto a
las graves limitaciones que tendrá el Estado para poder compensar al pequeño y
mediano productor agrícola frente a los derechos que se reconocen al obtentor
respecto de la posesión, siembra y comercialización de variedades vegetales
protegidas en los términos que prevé la ley consultada. En el voto de minoría
sobre el TLC-República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos, indicamos que
el mencionado tratado comercial no es consonante con el estado social y
democrático de derecho y con la tutela del medio ambiente, pues limita la
capacidad de organizar y estimular la producción en función del reparto de la
riqueza, privilegiando las patentes y reconociendo un régimen de solución de
controversias inversionista-Estado que debilita sensiblemente la vigencia del
ordenamiento jurídico costarricense en perjuicio del pequeño y mediano
productor agrícola. Estas consideraciones son aplicables a la ley de protección
de obtenciones vegetales, reiterando tales argumentos en esta nota separada.
Fernando Cruz C. Gilberth
Armijo S.
Magistrado Magistrado