Veto
parcial al Decreto legislativo 9076
"Reforma
Procesal Laboral"
Laura Chinchilla Miranda,
Presidenta de la República
San José, 9 de octubre de 2012
DP-0603-2012
Señor
Víctor
Emilio Granados
Presidente
Asamblea
Legislativa
Su
Despacho
VETO PARCIAL AL DECRETO LEGISLATIVO 9076
"REFORMA PROCESAL LABORAL"
Estimado
señor Granados:
El Poder Ejecutivo estima pertinente la adopción de nuevas regulaciones
de tipo procesal laboral, como un medio para fortalecer y actualizar la
legislación social del país, y en particular la necesidad de mejorar los
aspectos procesales que garanticen la tutela judicial efectiva de los derechos
laborales y de previsión social en nuestro país.
Sin embargo, tras el examen obligatorio del decreto legislativo
denominado "Reforma Procesal Laboral", consideramos que existen,
desde nuestra perspectiva, dos aspectos inconvenientes y de
inconstitucionalidad que estimamos deben ser reconsiderados por la Asamblea
Legislativa previo a la promulgación de este texto como Ley de la República. De
no ser por esos aspectos que específicamente se señalarán, el Poder Ejecutivo
también estima que la mayor parte de la reforma propuesta, implicaría un avance
importante en la senda del bienestar económico y social del pueblo
costarricense.
Atendiendo al interés público, así como a los deberes que imponen
numerales 125, 126, 128 y 140 inciso 5) de la Constitución Política, devolvemos
sin la sanción correspondiente al Decreto Legislativo 9076, ejerciendo la
potestad de veto, con las justificaciones respectivas que se exponen de
seguido.
Aclaración obligatoria: Veto Parcial
del Decreto Legislativo
Tal y
como se mencionó líneas atrás, el Poder Ejecutivo concuerda totalmente con el
Poder Legislativo en la necesidad de ajustar la legislación procesal laboral,
como un medio para alcanzar una efectiva tutela jurisdiccional de los derechos
sociales de las y los trabajadores.
No
obstante, existen dos temas particulares en el articulado propuesto que de
manera puntual afectarían disposiciones de orden constitucional y además,
entorpecerían gravemente las actuaciones de la Administración Pública frente a
la atención de las necesidades de la colectividad. Bien lo afirma el Dr. Hugo
Alfonso Muñoz, que en gran medida, la participación del Poder Ejecutivo en el
examen previo a la promulgación de la Ley, obedece no solo al interés del
Constituyente por evitar que el Poder Legislativo se convierta en casos
aislados en una función contraria a los mejores intereses nacionales, sino que
también permite la colaboración entre ambos poderes políticos. 1
La
doctrina jurídica especializada en materia constitucional (e incluso en el
Derecho Constitucional Comparado, pues así se contempla expresamente en los
textos fundamentales de Brasil, Argentina, Colombia, Ecuador, Nicaragua, por
señalar algunos ejemplos) ha reconocido la figura jurídica del veto parcial
como una alternativa legítima de control de la actuación del Estado. En ese
sentido, la doctrina costarricense refiere que:
"El veto podría ser ejercido parcialmente. El carácter parcial significa que el Poder
Ejecutivo ha sancionado la parte no objetada. (...)
(...) Sin
embargo, el Poder Ejecutivo no
puede promulgar parcialmente ese texto sancionado, porque, de conformidad con el
artículo 126 de la Constitución, si el Ejecutivo interpone el veto debe
devolver el proyecto objetado a la Asamblea con las recomendaciones o reformas
que juzgue conveniente. Es decir, el veto parcial impide la promulgación y publicación del articulado
sancionado, que entrará en vigencia en el momento en que se resuelva la
condición de la parte objetada". 2 (El resaltado y la negrita son
proveídos)
Por tal
razón, aún cuando el Poder Ejecutivo considera que una parte (en este caso casi
la totalidad) del texto legal puede ser promulgado, existe una limitación de
orden constitucional y también de conveniencia para proceder de esa manera, y
obliga a re-enviar a la Asamblea Legislativa el decreto legislativo para la
revisión de los aspectos específicos que dan fundamento al veto parcial.
De todos
modos, existe la obligación constitucional para que este Poder de la República
deba emitir el veto respectivo, cuando estima que existen motivos de
inconstitucionalidad que afecten al decreto legislativo, y que no pueden ser
obviados por el Ejecutivo, so pena de incumplir con nuestro deber:
"c)
Un deber de actuar: el veto por inconstitucionalidad:
Diferente
es la situación del veto por razones de constitucionalidad, previsto en el
artículo 128 de la Carta Política.
En
efecto, dado su objeto y los actores participantes, puede afirmarse que el veto
por razones de constitucionalidad es un acto jurídico político. Este veto constituye un poder-deber: si el
Ejecutivo determina que el provecto aprobado no se conforma con los parámetros
de constitucionalidad, su deber es interponer el veto (...) a efecto de que normas
inconstitucionales no lleguen a integrar el ordenamiento jurídico".3
(El resaltado y la negrita son proveídos)
Por
existir razones de inconstitucionalidad que obligatoriamente deben ser
expuestas, así también estimamos oportuno hacer efectivas las razones de
inconveniencia que se explicitan en algunos aspectos puntuales de la nueva
legislación propuesta, aprovechando así la posibilidad de ejercer esa colaboración
debida entre Poderes de la República a la que nos referíamos anteriormente. En
ese sentido, nuestra intención es lograr la promulgación de una ley justa,
acorde con las pretensiones modernas del Pueblo y en franco respecto a las
disposiciones contenidas en la Constitución Política.
Así las
cosas, planteamos las siguientes razones que justifican el veto parcial:
1.- HUELGA EN SERVICIOS ESENCIALES: Veto con
relación a la reforma de los artículos 377 inciso c), 379, 382 y 383, y por
conexidad del artículo 384, todos del Código de Trabajo.
El
artículo 61 de la Constitución Política dispone que "se reconoce el
derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo
en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos
haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales
deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia".
Del texto
constitucional transcrito resulta evidente que si bien la huelga constituye un
derecho de los trabajadores, existen ámbitos en los cuales la ley puede negar
la posibilidad de su ejercicio, y en todo caso, así lo prohíbe el texto
constitucional concretamente en el caso de los servicios públicos. Esa
restricción es aún mayor cuando se está en presencia de los llamados servicios
públicos esenciales.
La
reforma procesal laboral (expediente N.° 15.990) obvió la salvedad
constitucional relativa a la huelga en servicios públicos, y admitió la
posibilidad de la huelga aún en los servicios públicos esenciales.
Si bien
la reforma planteada al artículo 382 del Código de Trabajo define los servicios
públicos esenciales como “...aquellos cuya paralización ponga en peligro los
derechos a la vida, la salud y la seguridad pública, el transporte mientras el
viaje no termine, y la carga y descarga en los muelles y atracaderos, cuando se
trate de bienes de los cuales dependa, directamente, la vida o la salud de las
personas", no prohíbe la huelga en esos servicios, sino que la autoriza,
requiriendo un aviso previo de dos semanas, así como un plan de prestación de
servicios mínimos esenciales.
Por la
importancia que tiene la continuidad en la prestación normal de los servicios
públicos esenciales, se hace necesario enumerar -sin ser taxativos- algunos
servicios públicos esenciales y ratificar el mandato constitucional de la
prohibición de la huelga en ellos, con el propósito de aclarar al operador
jurídico cuáles son éstos, y que en todo caso, que serían acordes con el texto
constitucional transcrito.
Ya la Sala Constitucional ha indicado, con claridad, que el legislador
está legitimado para definir los servicios públicos esenciales en los cuales la
huelga no se puede ejercer:
"... si bien la huelga es un derecho de todos,
ejercitable en cualquier actividad, es viable que el legislador determine en qué
casos el derecho de huelga no puede ejercitarse, específicamente
cuando se trate de actividades que
constituyen
"servicios públicos" y que por su naturaleza o por
el impacto social que tienen, no sea posible suspenderlos,
descontinuarlos o paralizarlos sin causar daño
significativo, grave e inmediato a ciertos bienes. (...)
Con base en lo expuesto, no encuentra esta Sala que
el artículo cuestionado 375 (antes, 368), al disponer: "No será permitida
la huelga en los servicios públicos...", exceda por sí solo los límites
que establece la Constitución o los convenios internacionales".
Sentencia N.° 1317-1998 de las 10:12 horas del 27
de febrero de 1998. (El resaltado y la negrita son proveídos).
En la resolución recién transcrita, la Sala Constitucional estimó
razonable excluir del derecho de huelga los servicios públicos relacionados con
la salud y la economía pública:
"La ley en este caso
define las pautas para establecer en qué casos es viable excluir el ejercicio
del derecho de huelga, cuales son, que debe tratarse de servicios públicos
absolutamente indispensables y por otro lado, que sean susceptibles de
comprometer los bienes jurídicos de la salud y la economía pública; lineamientos
que responden a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
constitucionales". Sentencia N.° 1317-1998 de las 10:12 horas del 27 de
febrero de 1998.
Asimismo, la Sala Constitucional ha determinado la prohibición de
huelga en los servicios públicos esenciales, y que a la luz de texto
constitucional, esos servicios públicos esenciales no pueden interrumpidos por
motivo de huelga:
(...) No obstante que la
operación fue realizada en un plazo razonable, lo cierto es que los derechos
constitucionales a la vida y la salud fueron vulnerados, toda vez que el motivo
por el no (sic) se efectuó la cirugía el 15 de noviembre de 2011, la
huelga de los anestesiólogos, no se justifica pues la huelga en el servicio
hospitalario está prohibida por tratarse de un servicio público esencial (...) Sentencia N.° 17212-2011 de las 15:31
horas del 14 de diciembre de 2011.
Aunado a lo anterior, es deber del Poder Ejecutivo valorar las razones
de inconveniencia nacional que se plantean a partir de una proposición
legislativa como esta. En el plano económico, las consecuencias de autorizar la
huelga en los servicios públicos
esenciales pueden resultar devastadoras para la economía nacional, para la
seguridad pública, pero sobretodo, para la atención de la salud de las y los costarricenses.
En lo que respecta a la
autorización para realizar huelgas en el sector salud, las consecuencias son
muy serias. Resulta evidente que la prestación de estos servicios está
intrínsecamente relacionada con la preservación de la vida y la integridad
física de las personas. En el ejemplo jurisprudencial citado relativo a la
prohibición de la huelga de los anestesiólogos que tuvo lugar en el año 2011,
el país sufrió una considerable crisis y se agravó el sufrimiento de las
personas ante la imposibilidad de recibir los tratamientos quirúrgicos
necesarios para la atención de sus dolencias. Miles de cirugías debieron ser
pospuestas (muchas de ellas fijadas con meses o incluso años de anticipación),
y una cantidad significativa de citas con especialistas también fueron
suspendidas. Todavía el día de hoy los medios de prensa informan que existen
pacientes a quienes no se les han realizado operaciones calificadas como
"urgentes" y que estaban previstas para realizar durante la época en
que se suscitó la huelga.
De igual modo, resulta
contraproducente e inconveniente la autorización para que los servicios de
policía puedan efectuar legalmente huelgas. Han sido considerables los
esfuerzos que el Estado Costarricense ha realizado durante los últimos años para
fortalecer a la policía frente al crimen organizado y a los hechos de violencia
que afectan al país. No es entendible que se justifique la realización de
huelgas en servicios como el que brindan los funcionarios del Organismo de
Investigación Judicial o por parte de los efectivos de la Fuerza Pública, y aún
más grave, aquellos que prestan un servicio como miembros de la Policía
Penitenciaria. La interrupción del servicio en cualquiera de esos cuerpos
policiales significa una vulneración de grandes proporciones del orden público
y una vía para que las tasas de criminalidad y la inseguridad ciudadana
florezcan durante los periodos de huelga.
Por lo expuesto, es necesario que la ley que regule
la materia excluya por completo la posibilidad de huelga en los servicios
públicos esenciales, en cuyo caso se recomienda al Poder Legislativo no solo
Por
lo expuesto, es necesario que la ley que regule la materia excluya por completo
la posibilidad de huelga en los servicios públicos esenciales, en cuyo caso se
recomienda al Poder Legislativo no solo determinar expresamente tal exclusión,
sino que con el propósito de dar cumplimiento al principio de reserva legal,
que en el texto se incorpore en la lista de los servicios esenciales todos
aquellos que la Sala Constitucional a partir de los parámetros señalados ha
venido definiendo.
La exclusión de la reforma propuesta con relación a
los artículos del Código de Trabajo antes mencionados se plantea sin perjuicio
de otros que estén vinculados con la temática expuesta.
II.
Prohibición para contratar personal temporal para sustituir huelguistas. Veto a
la reforma del párrafo segundo del Artículo 394 del Código de Trabajo.
El decreto legislativo tramitado bajo el expediente
N.° 15.990, no solo permite la huelga en los servicios públicos esenciales, sin
distinción alguna, sino además, prohíbe la contratación de trabajadores
temporales para sustituir a quienes huelguen mientras la huelga no sea calificada
ilegal. Dispone el artículo 394 del decreto legislativo:
"Artículo
394.- En
caso de huelga o paro legalmente declarado, los tribunales de trabajo darán
orden inmediata a las autoridades de policía para que se proteja debidamente a
las personas y propiedades afectadas por la huelga y se mantengan clausurados
los establecimientos, negocios, departamentos o centros de trabajo.
En los casos en que la huelga no se haya declarado
en la totalidad del centro sino en uno de los departamentos, secciones o
categoría de trabajadores específicos, el cierre operará únicamente respecto a
estos.
Mientras la huelga no haya sido calificada ilegal
se prohíbe la contratación de trabajadores o trabajadoras temporales para
sustituir a quienes huelguen. Igualmente, mientras el movimiento no haya sido
declarado ilegal, será aplicable lo dispuesto en el artículo 620.
En caso de huelga o paro
ilegal, los tribunales competentes ordenarán a las autoridades de policía que
garanticen la continuación de los trabajos por todos los medios a su alcance.
Si se tratara de servicios públicos en manos de empresarios particulares, el
Poder Ejecutivo podrá asumir, con ese fin, su control temporal; para ello, el
juzgado competente podrá nombrar a una persona idónea como curador". (El
subrayado es nuestro).
Ya hemos mencionado que la solución de la huelga
puede demorar indefinidamente por diversas razones, sea por complicaciones de
orden procesal en sede jurisdiccional o por dificultades en el diálogo entre
ambas partes, por señalar las más probables. Esa prolongación imprevista
implicaría necesariamente que se tenga por aprobado el plan provisional
presentado por el sindicato (conforme las regulaciones que plantea la reforma
al artículo 383 del Código de Trabajo prevista en este Decreto Legislativo), e
iniciaría la huelga en los servicios públicos, sin que el Poder Ejecutivo pueda
sustituir a los trabajadores en huelga.
Tal situación limita inconvenientemente las
potestades atribuidas constitucionalmente al Poder Ejecutivo en relación con la
vigilancia del buen funcionamiento de los servicios públicos (Artículo 140
inciso 8), aparte de que pone en evidente e innecesario riesgo la prestación
efectiva y continua de servicios públicos esenciales para la colectividad.
Acerca de la irrenunciabilidad del ejercicio de ese
tipo de potestades, la Procuraduría General de la República, con fundamento en
precedentes de la jurisdicción constitucional, ha indicado lo siguiente:
"Es pacífica la doctrina en el Derecho
Administrativo, en el sentido de que las potestades del Estado son
irrenunciables, imprescriptibles e intransferibles (véanse, entre otros, los
votos números 385-90 y 551-91 del Tribunal Constitucional). Desde esta
perspectiva, y en vista de que este instituto se deriva directamente del
Derecho de la Constitución, el legislador, a través del uso de la potestad de
legislar, no puede rebasar este límite. En otras palabras, no puede dictar una
ley en la cual el Estado renuncia, transmite o acepta la prescripción de una
potestad. Una norma legal en esa dirección, sería abiertamente
inconstitucional". (Procuraduría General de la República, opinión jurídica
N.° 043-2003 de 12 de marzo de 2003).
Asimismo, esta restricción a la contratación de
personal temporal no solo se rechaza por razones de inconstitucionalidad, sino
también por razones de inconveniencia nacional. Aunado al deber del Estado por
garantizar la continuidad del servicio, la actividad económica del país en
general, la prestación de servicios de salud pública, los servicios de
seguridad pública, por señalar algunos, no pueden verse detenidos por motivos
de huelga en tanto causan una grave afectación para los derechos de la
ciudadanía en general.
El hecho de que la Administración pueda contratar
personal de forma temporal supone una medida para evitar la afectación de los
intereses nacionales. Por la experiencia nacional la solución de las huelgas
suele prolongarse en el tiempo, y mientras se espera su solución definitiva, la
paralización de los servicios provocaría un caos general y graves pérdidas para
el país. Desde esa perspectiva, una regulación como la que plantea este decreto
legislativo limita de manera irrazonable y desproporcionada el ejercicio de
potestades irrenunciables de la Administración Pública, lo cual resulta
profundamente inconveniente y perjudicial para la colectividad en general
Por ello mienntras esa
declaratoria de legalidad o ilegalidad de la huelga no exista, se debe permitir
al Estado Costarricense asegurar la prestación de los servicios públicos, razón
por la cual recomendamos a la Asamblea Legislativa la modificación de este
aspecto de forma tal que exista la posibilidad de contratación de personal
temporal en el ínterin de declaratoria de legalidad o ilegalidad de la huelga.
Finalmente, el Poder Ejecutivo formula respetuoso
exhorto al Poder Legislativo para que de conformidad con las reglas procesales
aplicables, proceda al conocimiento y resolución de los aspectos contenidos en
este veto parcial, de forma tal que el país pueda contar con el resto de esta
importante reforma legal a la mayor brevedad posible.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, el Poder Ejecutivo devuelve a la
Asamblea Legislativa en tiempo sin su sanción el decreto legislativo 9076
"Reforma Procesal Laboral".
Reciba
las muestras de nuestra consideración y estima.
Laura
Chinchilla Miranda Fernando
Ferraro Castro
Presidenta
de la República Ministro
de Justicia y Paz
Carlos
Ricardo Benavides Sandra
Piszk
Ministro
de la Presidencia Ministra
de Trabajo y Seguridad Social
Mi
1Muñoz, H. La Asamblea Legislativa en Costa
Rica. Ed. Costa Rica, San José, 1977. Pp. 156
2Hernández Valle, R. El Poder Ejecutivo. Ed. Juricentro, San José, 1997. Pp. 188 y 189.
3 Hernández
Valle, R. Op cit. Pp. 194