MODIFICACIONES
DE LA LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL
ENRIQUECIMIENTO
ILÍCITO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA,
LEY
N.º 8422, DE 6 DE OCTUBRE DE 2004
Expediente N.º 15.788
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
La reciente promulgación de la Ley contra la
corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, N.º 8422, de 6
de octubre de 2004, trajo consigo una importante contribución al esquema
normativo que pretende prevenir y extirpar ese flagelo social pero,
lamentablemente, esa normativa se aprobó con una serie de incoherencias y sin
sentidos que afectarían a muchos servidores públicos en sus derechos
fundamentales, así como al buen funcionamiento del engranaje público como tal.
En realidad, eso ocurrió por el trámite excesivamente
célere que dicha iniciativa tuvo en sus etapas finales en el Congreso, ya que
su propio nombre incitaba a la pronta aprobación y, paradójicamente, se generó
un ambiente de amedrentamiento político para que ningún diputado pretendiese
continuar con un proceso de estudio pausado, reflexivo y sesudo, lo cual si
bien hubiese retrasado un poco más su aprobación indudablemente hubiera
impedido que esa ley saliera finalmente con las galimatías que este proyecto
pretende enmendar, y otras más que conviene evaluar en otro escenario.
Lamentablemente, esa tónica de votar leyes a lo loco
(como se dice en nuestro argot popular) afecta al país, pues no sólo se generan
patologías en nuestro sistema democrático (ejemplo: el préstamo finlandés), sino que en muchos
casos se producen menoscabos hacia los derechos y garantías establecidos en el
ordenamiento constitucional vigente.
Ahora bien, este proyecto pretende corregir cuatro
problemas fundamentales que conlleva la vigente letra de la mencionada ley, a
saber:
Un sobresueldo del 55%, forzoso por prohibición
irrestricta de ejercer profesiones liberales para todo funcionario público.
Impedimento de ser empleado público y regidor
municipal o funcionario de cualquier otro órgano colegiado público a la vez,
pese a ser electo popularmente.
Deber de que todo funcionario describa todo el menaje
de su casa, sea todo lo que se ubique en su vivienda (artículos domésticos o la
ropa de este y todas las personas que habiten allí).
Tipificación como delito de la votación favorable que
un legislador emita hacia cualquier proyecto de ley o acuerdo legislativo que
le cause un beneficio para sí o su familia, pese a la protección que la
Constitución Política le brinda a cada diputado(a) en su accionar (artículo 110
Carta Magna).
En cuanto al primer punto señalado, valga indicar que
se trata de corregir un enorme error que se aprobó con la ley, porque en su
artículo 15 obliga al Erario Público a pagarle a cualquier funcionario público
un sobresueldo igual al 55% del salario base correspondiente, siendo que en
algunos casos eso no existe, además de que muchos otros funcionarios por el
tipo de puesto o su escala laboral no son remunerados en esos términos, o bien
podría tratarse de un “plus” o adicional al sobresueldo que ya se paga por ese
concepto en muchas instituciones u órganos del Estado.
En otras palabras, se trata de una amenaza para el
gasto público de nuestro país, uno de los prospectos más grandes que pueda
concebirse para disparar el gasto estatal y quebrar en términos prácticos sus
finanzas, con el evidente perjuicio que ello implicaría para todos los
costarricenses, fundamentalmente por endeudamiento público y presión fiscal.
Además, no tiene sentido establecer esto en forma de
mandato, por cuanto muchas instituciones ya tienen establecido ello en el
régimen aplicable a sus funcionarios -por las vías legales correspondientes- y
por ende no existe necesidad de establecer ese sobresueldo de manera uniforme
para todo el Sector Público, ya que eso decantaría en un grave e irreparable
daño para el país, sea que en vez de beneficiar a los trabajadores del Estado
les perjudicaría a ellos y a todos los habitantes desde el punto de vista
macroeconómico. Se trata, en resumen, de
un beneficio inexplicable para unos pocos con claro y nefasto perjuicio en sus
consecuencias para todo el país.
Por estas razones, se dispone en el artículo 1 de este
proyecto la modificación del artículo 15 de la ley de marras, para establecer
que cada institución pagará ese sobresueldo de conformidad con el régimen
aplicable y por tanto únicamente procederá el pago de un único “plus” de esta
naturaleza. Así, cuando una institución no tenga eso contemplado dentro de su
planilla, no deberá pagarlo; y cuando lo tenga, solamente lo pagará en las
proporciones y modalidades previamente establecidas.
El segundo tema antes citado y que se pretende
solventar con este proyecto, refiere al relativo absurdo de la prohibición que
el numeral 17 de la Ley establece para que los empleados públicos puedan ser al
mismo tiempo integrantes de otros órganos colegiados de la Administración
Pública.
Nos referimos a un relativo absurdo porque esa
disposición no es del todo incorrecta, ya que bien puede ocurrir que por
influencias políticas o de otro orden un funcionario público -de cualquier
institución- sea nombrado en un órgano colegiado o junta directiva de otra
institución por la vía de la designación (“a dedo”, como se dice popularmente)
o bien por concurso. En el primer caso,
la influencia indebida es más posible que en el segundo, pero lo cierto es que
en ambos no debe producirse tal posibilidad, salvo que exista una ley que
obligue a la respectiva institución a postular uno de sus funcionarios para que
sea miembro de un órgano colegiado de otra institución pública, pues en tal
supuesto se trataría del cumplimiento de esa ley y además sería materialmente
imposible pretender lo contrario, ya que si la respectiva institución no puede
disponer de sus funcionarios para tales efectos sería forzada a designar a
personas ajenas a la institución, lo cual es a todas luces impropio y carente
de sentido común.
Es por ello que se mantiene la referida prohibición
del párrafo final del artículo 17 de la mencionada ley, pero se hace más
explícita, porque se aclara que sólo opera para los nombramientos repetidos
producto de designaciones y concursos, y se agrega la salvedad de que entonces
eso no afecta las postulaciones correspondientes al cumplimiento de una ley que
así lo ordene, y también se agrega que estarán exentos de esa prohibición
aquellos que -pese a ser empleados públicos en otra institución- sean electos
popularmente como miembros o integrantes de esos órganos colegiados.
Evidentemente, esa excepción no aplicará en el caso de
juntas directivas, porque sus miembros se determinan por otros procedimientos y
el Poder Ejecutivo tendría que respetar los valladares establecidos en toda la
ley. Pero en el caso de los regidores municipales y síndicos, esta modificación
sí sería útil y -más bien- deviene en urgente, ya que en la Opinión Jurídica
154-2004, de 18 de noviembre del año en curso, la Procuraduría General de la
República indicó que este tipo de funcionarios, si bien no están obligados a
renunciar, no pueden devengar sus dietas, lo cual significa que la ley los está
obligando a trabajar de gratis pese a su esfuerzo y dedicación en beneficio de
la comunidad. En efecto, el órgano
consultivo del Estado indicó al respecto lo siguiente:
“CONCLUSIONES.
1.- Los funcionarios que se
encuentran en el supuesto de hecho que ustedes indican, no deben renunciar a
ningún cargo, ya que no incumplen con lo que dispone la Ley N.º 8422.
2.- La Ley N.º 8422 se
aplica a los regidores, propietarios y suplentes, que desempeñen un cargo
público en la Administración Pública.
Ergo, a partir de su vigencia no pueden devengar las dietas a causa de
su participación en las sesiones del Concejo.” (La cursiva no corresponde al
original)
Queda claro con esto que se trata de un gran error que
contiene esa prohibición y que comporta un insoportable nivel de injusticia,
pues debe recordarse que las dietas municipales son muy bajas, y por ende
resultan absolutamente insuficientes para cubrir por sí solas el sustento de
cualquier familia. De tal modo, es
absurdo compelir a una persona a dedicarse a esa función cantonal de manera
exclusiva por el solo hecho de que trabaja en otro ente u órgano público, ya
que aceptar eso sería tanto como revertir el principio constitucional de
inocencia establecido en el numeral 42 de nuestra Carta Magna, es decir,
presumir que todo funcionario del Estado -por ser tal- irá a una municipalidad
a actuar de manera corrupta, siendo que las circunstancias mencionadas no
existen motivos que racionalmente justifiquen ese entendimiento.
En cuanto al tercer tema que se pretende acometer en
este proyecto, sea la inclusión del menaje de casa como parte del contenido de
la declaración jurada establecida en el artículo 29 punto 2, inciso d), la Sala
Constitucional dispuso en el voto 7242-04 (como respuesta a la consulta
facultativa de constitucionalidad formulada por varios diputados), que ese
artículo de la ley violenta el principio constitucional de razonabilidad y
proporcionalidad, así como el derecho a la intimidad de la persona, en los
siguientes términos:
“la obligación
que establece la norma para los funcionarios públicos de describir el menaje de
casa -y no solamente de dar su valor total- es igualmente
inconstitucional. En primer lugar porque
es absurda y de difícil cumplimiento. La
precisión de segunda frase de la regla, según la cual “se entienden (sic) por
menaje de casa, únicamente los artículos domésticos” es aparente. ¿Qué
son los artículos domésticos?. Si
doméstico significa “perteneciente o relativo a la casa u hogar”..., los
artículos a los que alude la norma serían todos los de la casa. En segundo, una indeterminación de esa
magnitud y la injerencia que ella apareja resulta vinculada precisamente al
hogar, el primer bastión de la intimidad de las personas. Quien lea la declaración del funcionario
quedaría enterado de los rasgos más privados de su personalidad: sus gustos, la forma en que vive...” (La
cursiva y el resaltado no corresponden al original)
Finalmente, el último tema que este proyecto pretende
enmendar en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la
función pública es la condición delictiva que atribuye el artículo 48 de la ley
a cualquier diputado o diputada que emita su voto afirmativo en torno a una ley
o acuerdo parlamentario que le beneficie a sí o sus familiares. Este tema merece una pequeña aclaración: si bien es cierto esa “legislación en
beneficio propio” por parte de un legislador es un proceder totalmente
inaceptable, debe comprenderse que nuestra Constitución Política impide que esa
censura vaya más allá de la crítica política; de tal suerte que la modificación
propuesta en este proyecto no comporta una complacencia o complicidad hacia la
corrupción política (pues los nefastos antecedentes de la aprobación del
crédito finlandés y el crédito español son ejemplos claros que de es necesario
emplazar a los diputados y diputadas para la toma de decisiones serias,
pausadas, sesudas y de beneficio honesto y común), sino que se trata
simplemente del respeto a lo establecido por nuestra Constitución Política.
Hecha esa acotación y, para mayor claridad sobre este
tema arisco, conviene indicar que la Sala Constitucional -en el voto 7242-2004-
consideró que
la disposición del artículo 48 del entonces proyecto (ahora ley) se refiere
específicamente a la reacción penal contra los legisladores que pronuncien
votos favorables para la aprobación de las leyes, e indicó que eso es contrario
a lo que dispone el artículo 110 de la Constitución Política en la parte que
dice: “El Diputado no es responsable por
las opiniones que emita en la Asamblea”. Así, consideraron los señores
magistrados por mayoría lo siguiente:
“Este fuero de
indemnidad alcanza a la manifestación de opiniones que los diputados hagan en
los procedimientos legislativos; obviamente, tiene rango constitucional y es
intangible para la ley ordinaria, porque está previsto como una garantía propia
de quienes tienen el encargo de “representar a la Nación”, de modo que este
mandato representativo se pueda ejercer con una irrestricta libertad. Se trata, pues, de una garantía funcional que
la ley ordinaria no puede recortar o reducir.
..... Ahora bien, el voto es, bien mirado, una manifestación de opinión
que se produce en las fases decisorias de los procedimientos legislativos, como
una consecuencia habitualmente necesaria y lógicamente derivada de la actividad
deliberativa que lo precede. A nuestro
modo de ver, carece de consistencia sostener que la indemnidad que predica el
artículo 110 de la Constitución se reduce a las opiniones que se manifiestan
durante o con motivo de la deliberación, y no cubre las que se expresan en fase
decisoria mediante el voto. De allí, en
suma, que la inclusión en el artículo 48 del proyecto del supuesto de “voto
favorable de las leyes” contravenga lo que se dispone en el principio del
artículo 110 de la Constitución.”
Es menester aclarar que, si bien hubo otras
inconstitucionalidades apuntadas por votos de minoría de la Sala Constitucional
en el voto 7242-2004 respecto del texto del entonces proyecto (ahora Ley contra
la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública) y por
unanimidad los diputados de la Comisión Permanente Especial de Consultas de
Constitucionalidad habían recomendado al Plenario efectuar todos esos cambios
(pese a que algunos de esos diputados variaron después su posición al respecto
en el Plenario), en este proyecto se omite pretensión alguna en torno a esos
temas señalados por los votos de minoría, no porque los suscritos diputados
carezcamos de la convicción en que esas inconstitucionalidades son efectivamente
tales y por ende merecedoras de enmienda o supresión, sino porque comprendemos
que la conformación de la actual Asamblea Legislativa haría imposible la
aprobación célere de este proyecto en caso de contener esas reformas. De tal suerte, propondremos esos cambios de
la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública
mediante otro proyecto de ley, y por lo pronto solicitamos vehementemente a
nuestros compañeros y compañeras su apoyo para que esta iniciativa sea aprobada
con la rapidez que la situación demanda y por el bienestar de nuestro país.
Ergo, sometemos el presente proyecto de ley a
consideración de los diputados y diputadas para el trámite correspondiente, con
la esperanza de que sea aprobado a la mayor brevedad posible. El texto dice así:
LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
MODIFICACIONES
DE LA LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL
ENRIQUECIMIENTO
ILÍCITO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA,
LEY
N.º 8422, DE 6 DE OCTUBRE DE 2004
ARTÍCULO
1.- Modifícase el artículo 15 de la Ley
contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, Ley
N.º 8422, de 6 de octubre de 2004, para que en adelante se lea así:
“Artículo
15.- Retribución económica por la prohibición de
ejercer profesiones liberales. En el
caso de que el funcionario público no pueda ejercer profesiones liberales por
concepto de prohibición o por haberse establecido un contrato de dedicación
exclusiva, se aplicará una única compensación económica en el tanto así lo
disponga el respectivo régimen institucional.”
ARTÍCULO
2.- Modifícase el párrafo final del
artículo 17 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la
función pública, Ley N.º 8422, de 6 de octubre de 2004, para que en adelante se
lea así:
“Artículo
17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos.
(...)
Asimismo, quienes
desempeñen un cargo dentro de la función pública no podrán devengar dieta
alguna ni ser nombrados por designación o concurso como miembros de juntas
directivas o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes y
empresas de la Administración Pública.
Para todos los efectos, dicho impedimento no aplicará para los
funcionarios públicos que sean electos popularmente en el otro cargo, y tampoco
para aquellos supuestos en que una ley autorice la designación de un
representante institucional.”
ARTÍCULO
3.- Modifícase el artículo 29, en la
letra d) de su inciso 2), de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento
ilícito en la
función pública, Ley N.º 8422, de 6 de octubre de 2004, para
que en adelante se lea así:
“Artículo
29.- Contenido de la declaración. 2.
(.....)
De
los bienes muebles deberá indicarse al menos lo siguiente:
(.....)
d) Respecto del menaje de casa, su valor
total estimado. No se incluyen las obras
de arte, colecciones de cualquier índole, joyas, antigüedades, armas ni los
bienes utilizados para el ejercicio de la profesión, arte u oficio del
servidor; todos estos bienes deberán ser identificados en forma separada del
menaje de casa y deberá indicarse su valor estimado.”
ARTÍCULO
4.- Modifícase el artículo 48 de la Ley
contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, Ley
N.º 8422, de 6 de octubre de 2004, para que en adelante se lea así:
“Artículo
48.- Legislación o administración en provecho
propio. Será sancionado con prisión de
uno a ocho años, el funcionario público que sancione, promulgue, autorice,
suscriba o participe en decretos, acuerdos, actos y contratos administrativos
que otorguen, en forma directa, beneficios para sí mismo, para su cónyuge,
compañero, compañera o conviviente, sus parientes incluso hasta el tercer grado
de consanguinidad o afinidad o para las empresas en las que el funcionario
público, su cónyuge, compañero, compañera o conviviente, sus parientes incluso
hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad posean participación
accionaria, ya sea directamente o por intermedio de otras personas jurídicas en
cuyo capital social participen o sean apoderados o miembros de algún órgano
social.
Igual
pena se aplicará a quien favorezca a su cónyuge, su compañero, compañera o
conviviente o a sus parientes, incluso hasta el tercer grado de consanguinidad
o afinidad, o se favorezca a sí mismo, con beneficios patrimoniales contenidos
en convenciones colectivas, en cuya negociación haya participado como
representante de la parte patronal.”
Rige
a partir de su publicación.
Federico
Malavassi Calvo Ronaldo
Alfaro García
Peter
Guevara Guth Carlos
Herrera Calvo
Carlos
Salazar Ramírez
DIPUTADOS
25
de enero de 2005, dr.-
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e informe de la
Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos.