EXPEDIENTE Nº
15.646
PROYECTO DE
“LEY PARA LA INSPECCIÓN y REGULACIÓN DE LOS CENTROS DOCENTES PRIVADOS”
INFORME JURÍDICO ST. 230-2004 J DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS
Elaborado por: Licda. Silvia Patricia González Cruz
Supervisado
por: Lic. Freddy Camacho Ortiz
junio de 2006
TABLA DE
CONTENIDO
I. Resumen del proyecto 3
II. Consideraciones sobre el fondo del proyecto 3
A. Potestad de
inspección del Estado sobre los centros de educación privados 4
1. Noción de la
libertad de enseñanza privada 4
2. Potestad de
inspección o de fiscalización del Estado sobre los centros de educación
privados 5
3. Regulación
de los centros privados de enseñanza preescolar, general básica, diversificada,
parauniversitaria y universitaria 6
B. Comentarios al articulado del proyecto 9
III. Aspectos
de técnica legislativa 17
IV. Aspectos de
trámite legislativo 19
A. Votación
requerida 19
B. Delegación a
comisión permanente con potestad legislativa plena 19
C. Consultas 19
1.
Obligatorias: 19
2.
Facultativas: 19
V. Antecedentes 20
INFORME JURÍDICO*
“LEY PARA LA INSPECCIÓN Y REGULACIÓN DE LOS CENTROS
DOCENTES PRIVADOS”
EXPEDIENTE 15.646
I. Resumen del proyecto
La iniciativa
pretende establecer normativa adecuada para que los centros docentes privados
de educación preescolar, general básica,
diversificada, parauniversitaria y la universitaria, establecidos en nuestro
país o que se vayan a establecer en el mismo, sean regulados e inspeccionados
efectivamente, en lo académico y administrativo.
La exposición
de motivos del proyecto indica que el mismo pretende dar respuesta a la circunstancia de “la gran
proliferación de centros docentes privados, sobre los que el Ministerio de
Educación no tiene ninguna injerencia, porque carece precisamente de una
legislación adecuada que regule la enseñanza que se imparte en esos centros
privados y pueda inspeccionarla como un deber constitucional.” Y que también
con el proyecto se procura dar respuesta a la circunstancia de que en un
informe de labores rendido por la
Defensoría de los Habitantes a la Asamblea Legislativa, la primera de
estas entidades externó su “preocupación por la
ausencia de regulación en materia de enseñanza privada.”
II. Consideraciones
sobre el fondo del proyecto
La iniciativa
es prácticamente igual al proyecto de ley, Expediente Nº 15.325 “Inspección y
Regulación de los Centros Docentes Privados” , excepto que no comprende las
siguientes disposiciones, que hacen referencia al tema del “pago de cánones”:
el inciso k del artículo 11; el inciso d) del artículo 28; el artículo 42; y el
artículo 90. Con la salvedad del inciso
j) del artículo 70, que por error, considera esta asesoría, se mantiene.
A. Potestad de inspección del Estado sobre los centros de educación
privados
1. Noción de la libertad de enseñanza privada
La libertad de enseñanza
privada es una libertad pública que el Estado reconoce, reglamenta y
tutela. Está consagrada, en nuestro
ordenamiento jurídico, en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
El artículo 79
constitucional dispone: “Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado
estará bajo la inspección del Estado”.
Por su parte el artículo 80 establece: “La iniciativa privada en materia
educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma establecida por la ley”.
La libertad de
enseñanza privada comprende el derecho de aprender (implica la libertad que
tiene toda persona para elegir a sus maestros y, por ello, el tipo de educación
que desea recibir; libertad que es
ejercida, en el caso de los niños, a
través de sus padres) y el derecho de fundar, organizar, dirigir y administrar
centros docentes privados (que el Estado está obligado a estimular, según el
citado artículo 80 constitucional).[1]
Sobre esto último, el Doctor Rubén Hernández Valle dice que de la
redacción genérica del mencionado
artículo 79 constitucional, es posible afirmar que la creación de
centros de educación privados está abierta a todas las personas, ya sean
físicas o jurídicas; y que abarca desde la fundación de jardines de
infantes hasta la apertura de centros de educación universitaria.[2]
La Sala
Constitucional, en el Considerando X del Voto Nº 3550-92 de las 16:00 hrs. del
24 de noviembre de 1992, desarrolla el contenido de la libertad de enseñanza
privada, en los siguientes términos:
“X. El hecho de
que la enseñanza sea, precisamente, un “derecho de libertad” implica, entre
otras cosas: a) Que se trata por su naturaleza, por su ubicación y contenido
constitucionales y por su posición en el Derecho de los Derechos Humanos –tanto
interno como internacional- de un verdadero “derecho fundamental”, por ende
derivado de la “intrínseca dignidad del ser humano –en la expresa definición de
la Declaración Universal-, no de la voluntad del Estado ni de ninguna autoridad
política o social, los cuales tienen el deber –y solamente el deber, no el
derecho ni la opción- de reconocerlo como tal derecho fundamental, a favor de
todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna; de
respetarlo ellos mismos, sin violarlo, ni manipularlo, ni escamotearlo, por
medios directos o indirectos, desnudos o encubiertos; y de garantizarlo frente
a todo y frente a todos, poniendo a disposición los mecanismos jurídicos y las
condiciones materiales necesarios para que esté al alcance de todos y por todos
pueda ser gozado efectivamente; b) Que, por ser precisamente un derecho humano
fundamental, quien lo actúe lo hace a nombre propio, en ejercicio de una
actividad de la que es titular y no de una concesión o permiso del poder
público, el cual puede, a lo sumo, y
siempre que lo haga por los órganos competentes y mediante el ejercicio
de simples poderes de tutela, “inspeccionarlo”, valga decir, vigilar su
ejercicio para garantizar, precisa y únicamente, el equilibrio armónico entre
la libertad de educación del que la ofrece –educador- y la libertad de
educación del que la recibe –educando-, así como fiscalizar su cumplimiento y
eventualmente sancionar su incumplimiento; c) Que el mismo equilibrio armónico
entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado,
dentro de rigurosos límites de razonabilidad y
proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza
requisitos y garantías mínimos de curricullum y
excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a
los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo
de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en
general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a
educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero eso sí, sin imponerles
a los primeros fines ni rígidos
contenidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa,
económica, ideológica, académica y docente –recuérdese que no hay autonomía
mayor que la de la libertad-;Que por ser, a su vez, una “libertad” –un “derecho
de libertad” le convienen las condiciones, atributos, efectos y garantías de la
libertad en general, la cual, entendida como ausencia de coacción arbitraria,
es uno de los derechos humanos fundamentales –o más fundamentales-, como que se
asienta en la base misma de todo el sistema democrático constitucional-. Ella significa, desde el punto de vista
jurídico, que existen actos de los particulares que el Estado no puede
suprimir, alterar, restringir ni controlar, aun mediante o con fundamento en
una ley. Estos actos son, en primer
lugar, los aludidos por la Constitución como “acciones privadas que no dañen la
moral o el orden público, o que no perjudiquen a tercero”.
2. Potestad de inspección o de fiscalización del Estado sobre los
centros de educación privados
Conforme al
mencionado supra artículo 79 constitucional, le
corresponde al Estado la inspección de los centros de enseñanza privados.
La Sala
Constitucional dice, en el citado Voto Nº 3550-92, que cuando la Constitución
Política menciona al Estado, se refiere al Estado considerado persona jurídica
que actúa mediante órganos constitucionales (que son los poderes públicos: el
Poder Ejecutivo, con potestades administrativas; el Poder Legislativo, con
potestades legislativas; y el Poder Judicial, con potestades jurisdiccionales;
y otros órganos establecidos por la Constitución, con competencias a texto
expreso) o legales (éstos en la medida que estén autorizados por la Constitución).
El Estado en
cuanto administra, poseedor de la mayoría de las potestades administrativas,
constituye la Administración Pública Central o Poder Ejecutivo (que en sentido
restringido, conforme al artículo 140 constitucional, lo conforman el
Presidente y el Ministro del ramo).
De manera que
cuando el artículo 79 constitucional menciona que corresponde al Estado la
inspección de los centros de enseñanza privados, debe entenderse que el Estado
es justamente el Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Educación Pública).
Al respecto, la
Sala Constitucional, en el mencionado
Voto 3550-92, Considerando XXVIII, dice:
“XXVIII [...]. En consecuencia, la inspección del
Estado en materia de educación privada, por ser una potestad administrativa, sólo
puede ser ejercida por la Administración Central, Poder Ejecutivo -Presidente y
Ministro del ramo, art. 140 Const.-. con la ayuda y, en su caso el asesoramiento que consideren
conveniente de sus dependencias, incluido el mismo Consejo Superior de Educación;
y todo ello, desde luego, de acuerdo con la ley, la cual no puede, empero,
delegarla en un órgano diferente, porque violaría el principio de legalidad y,
por ende, la propia Constitución.”
Normativa
consecuente con lo expuesto es el artículo 33 de la Ley Fundamental de
Educación (Ley Nº 2160 de 25 de setiembre de 1957), que dispone, precisamente,
que los “establecimientos privados de enseñanza estarán sometidos a la
inspección del Estado, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución
Política.” También, el artículo 4 de la Ley Orgánica del Ministerio
de Educación Pública (Ley Nº 3481 de 13 de enero de 1965), dispone que
corresponde a ese Ministerio “[...] inspeccionar la educación que se
imparta en todo centro docente privado, [...].
A criterio del
doctor Hernández Valle, la potestad de inspección tiene un contenido que
comprende dos aspectos: “a) la autorización para fundar y abrir centros de
educación privados y, b) la regulación de su funcionamiento. Agrega que en “cuanto al primer aspecto, es
evidente que la creación y apertura de cualquier centro de educación privada
está sujeto a la autorización del Ministerio de Educación; y que en “relación
con el segundo aspecto, es claro que el funcionamiento de los centros de
educación queda sujeto a los mismos límites que rigen las demás libertades
públicas en Costa Rica: la moral, las buenas costumbres y el orden público.” [3]
3. Regulación de los centros privados de enseñanza preescolar, general
básica, diversificada, parauniversitaria
y universitaria
Interesa
referirse sobre la regulación de los centros privados de enseñanza preescolar,
general básica, diversificada, parauniversitaria y
universitaria. Se citan, a propósito del
proyecto, las disposiciones que refieren sobre la inspección de los referidos
centros docentes.
a. Acerca de
los centros privados de enseñanza preescolar, general básica y diversificada
El artículo 33
y siguientes de la Ley Fundamental de Educación (Ley Nº 2160 de 25 de setiembre
de 1957) y el Reglamento sobre Centros
Docentes Privados (Decreto Ejecutivo Nº 24017-MEP de 9 de febrero de 1995),
regulan a los centros privados de enseñanza preescolar, general básica y diversificada.[4]
El citado
artículo 33 de la Ley Fundamental de Educación, dispone que “los establecimientos
privados de enseñanza [se refiere, entre otros, a los de
enseñanza preescolar, primaria y diversificada] estarán sometidos a la inspección del
Estado, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución Política.”
El artículo 3
del citado Reglamento establece que éste es “aplicable solo a aquellos centros docentes [privados] cuyos estudios tentan
[sic] o pretendan tener correspondencia con
los grados de los niveles de la Educación Preescolar, la Educación General
Básica y la Educación Diversificada, en sus distintas ramas y modalidades, del
sistema educativo estatal, [...]”
A propósito de
la inspección de los mencionados centros docentes privados, el Considerando
Primero del mismo Reglamento menciona el apartado a), in fine, de la parte resolutiva del Voto de la Sala
Constitucional Nº 3550-92 que dice, precisamente: “[...] mientras no se promulguen otras normas
legales y reglamentarias acordes con lo dispuesto y considerado en esta sentencia, la inspección de los
establecimientos privados de enseñanza se hará por el Poder Ejecutivo, mediante
la cartera de Educación Pública, de conformidad con los principios consagrados
en los artículos 79, 80 y 28 de la Constitución Política y las normas legales
aplicables.”
b. Acerca de
los centros privados de enseñanza superior parauniversitaria
Los centros
privados de enseñanza superior parauniversitaria
son regulados por la Ley Nº 6541 de 19
de noviembre de 1980, Ley que regula todo lo referente a la creación y
funcionamiento de las instituciones de educación superior parauniversitaria
y por su Reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 30431-MEP de 23 de abril de 2002,
Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria).
El artículo 2
de la mencionada Ley Nº 6541 dispone que se consideran “instituciones de
educación parauniversitaria las reconocidas así por
el Consejo Superior de Educación, y cuyo objetivo principal sea ofrecer
carreras cortas completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas
de la educación diversificada. El nivel de las carreras de educación superior parauniversitaria es intermedio, entre la educación
diversificada y la educación superior universitaria.”
El artículo 4
de su Reglamento establece que las “instituciones de educación Superior Parauniversitaria son los colegios universitarios públicos
y los institutos privados con carreras cortas de Diplomado Parauniversitario.”
El artículo 6,
subsiguiente, señala que “los institutos o escuelas de Educación Superior Parauniversitaria privados son instituciones dedicadas a la
docencia, en carreras cortas completas de dos o tres años de duración, siempre
y cuando sean reconocidos por el Consejo Superior de Educación. Se establecen, mantienen y administran por la
iniciativa y actividad privadas.”
En cuanto a la
inspección de los institutos de educación superior parauniversitaria
privados, conforme al artículo 64 del mencionado Reglamento están bajo la
inspección del Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación
Pública.
Al respecto,
precisa decir que en el Consejo Superior de Educación existe una dependencia
encargada específicamente de la supervisión de las instituciones de educación
superior parauniversitaria, en general (colegios
universitarios públicos e institutos de educación parauniversitaria
privados). No obstante, actualmente, por virtud del Voto Nº 3550-92 de la Sala
Constitucional, tiene suspendidas sus
funciones; ya que las mismas le competen al Poder Ejecutivo, según se indica
expresamente en el Considerando XXVIII del referido voto, que dice:
“[...] El Consejo Superior de Educación es un
órgano constitucional excepcional, al que corresponde “la dirección general de
la enseñanza oficial (art. 81 Const.); y no puede ser
investido por la ley ordinaria, mucho menos por un reglamento, de potestades
del Estado no autorizadas expresamente por el texto constitucional, de manera
que si, como se ha dicho, la enseñanza privada no es educación pública, nada
tiene que hacer el Consejo en relación con ella. En consecuencia, la inspección del Estado en
materia de educación privada, por ser una potestad administrativa, sólo puede
ser ejercida por la Administración Central, valga decir, el Poder Ejecutivo
–Presidente y Ministro del ramo, art. 140 Const.-,
con la ayuda y, en su caso, el asesoramiento que consideren conveniente de sus
dependencias, incluido el mismo Consejo Superior de Educación; y todo ello,
desde luego, de acuerdo con la ley, la cual no puede, empero, delegarla en un
órgano diferente, porque violaría el principio de legalidad y, por ende, la
propia Constitución [...]”
c. Acerca de
los centros privados de enseñanza superior universitaria
Los centros
privados de enseñanza superior universitaria están regulados por la ley que
crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada -CONESUP (Ley
Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981) y por su Reglamento (Decreto Ejecutivo Nº
29631 de 18 de junio de 2001, Reglamento General del Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Universitaria Privada).
Conforme al
inciso e) del artículo 3 de la mencionada Ley Nº 6693, corresponde al Consejo
Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (órgano adscrito al
Ministerio de Educación Pública) ejercer
vigilancia e inspección sobre las
universidades privadas.
El citado
Reglamento dispone en su artículo 2, inciso f), que corresponde al CONESUP
realizar “inspecciones periódicas de las universidades [privadas] con el objeto de verificar el
cumplimiento de la Ley, el presente Reglamento y los compromisos académicos
adquiridos por éstas.”
B. Comentarios al articulado del
proyecto
Este apartado
comprende los comentarios que esta asesoría le hace a determinados artículos
del proyecto, como sigue:
Artículo 1
Esta asesoría
aconseja reformular esta disposición porque el artículo 79 de la Constitución
Política no refiere sobre la inspección y regulación de los centros docentes
privados, sino que indica que todo centro docente privado ha de estar bajo la
“inspección” del Estado, como se expuso en el apartado anterior.
Artículo 7
En este artículo
se dispone la creación de la Dirección
Nacional de Centros Docentes Privados del Ministerio de Educación Pública como
órgano de desconcentración mínima[5], adscrito al Ministerio de Educación
Pública, para la inspección y regulación de los centros privados de educación
preescolar, general básica, diversificada, parauniversitaria,
especial, técnica, de adultos, de idiomas, en computación, secretariado y
contabilidad.
De conformidad
con el Voto Nº 3550-92 de la Sala Constitucional -específicamente el
Considerando XXVIII, citado en el apartado anterior- ese órgano no podría
inspeccionar y regular los mencionados centros docentes privados porque ello,
según el artículo 79 constitucional, es una potestad administrativa que solo
puede ser ejercida por el Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de
Educación).
De manera que
en, ese sentido, esta disposición deviene en inconstitucional, lo mismo que el
inciso b) del artículo 11 del proyecto, porque el mismo indica que a la
Dirección Nacional de Centros Docentes Privados le corresponde aprobar o
denegar la autorización y reconocimiento oficial de los centros docentes
privados.
Interesa referirse , en lo sucesivo, sobre importantes aspectos de la
educación especial, técnica y de adultos.
El artículo 27 de
la Ley Nº 2160 de 25 de setiembre de 1957, Ley Fundamental de Educación, define
a la educación especial como “el conjunto de apoyos y servicios a disposición
de los alumnos con necesidades educativas especiales, ya sea que los requieran
temporal o permanentemente.”
Actualmente,
los servicios de educación especial los brinda el Ministerio de Educación
Pública mediante escuelas de enseñanza especial (son centros educativos en los
que se imparte la enseñanza a niños y jóvenes minusválidos), aulas diferenciadas
(son aulas ubicadas en las instituciones que imparten el I y II ciclo de la
enseñanza general básica, en las que se atienden niños sordos y retardados
mentales. Su propósito primordial es la
integración social de los niños excepcionales con los niños normales) y aulas
recurso (son aulas ubicadas en las
instituciones que imparten el I y II ciclos de la educación general básica en
las que se atienden grupos de niños con problemas de aprendizaje).
Respecto a la
educación técnica, el artículo 17 de la citada Ley Nº 2160 establece que la
misma se ofrece a quienes deseen hacer carreras de naturaleza vocacional o profesional de grado medio para ingresar a
las cuales se requiere haber terminado la escuela primaria o una parte de la
secundaria. Y que la duración de dichas
carreras y los respectivos planes de estudio son establecidos por el Consejo
Superior de Educación de acuerdo con las necesidades del país y con las
características peculiares de las profesiones y oficios.
Actualmente, el
Ministerio de Educación Pública supervisa dos centros de enseñanza técnica semiprivados que son el Colegio Técnico Profesional Don Bosco y el Colegio Vocacional de Artes y Oficios de Cartago
(COVAO).
La educación de
adultos la ofrece el Ministerio de Educación Pública a las personas mayores de
quince años, mediante los programas de Bachillerato por Madurez, Educación
Diversificada a Distancia, Educación General Básica Abierta, en los Institutos
Profesionales Femeninos (IPF) y en los Institutos Profesionales de Educación Comunitaria
(IPEC).
Los centros
privados de enseñanza de idiomas, computación, secretariado y contabilidad no
son objeto de inspección por parte del Ministerio de Educación.[6]
Artículo 11
Esta asesoría
considera que el inciso g) del artículo es impreciso y, por ende, atenta contra
el principio de seguridad jurídica, porque no especifica cuál reglamento
interno debe aprobar el Consejo Superior de Educación.
Artículo 13:
Sobre este artículo
advierte esta asesoría, en primer lugar, que se incluye dentro de los
propósitos de la eventual Ley, a los centros docentes privados que funcionen
como guarderías infantiles. Las mismas
estaban reguladas por la Ley Nº 7380 de 8 de marzo de 1984, Ley General para
las Guarderías Infantiles y Hogares Escuela.
Ley que fue derogada expresamente por la Ley Nº 8017 de 29 de agosto de
2000, Ley General de Centros de Atención Integral.
El artículo 1
de la derogada Ley Nº 7380 definía a las guarderías infantiles como “centros de
carácter público, privado o mixto, cuyo fin es lograr la atención integral del
niño y de la niña en las áreas: psicosocial, de
salud, de nutrición y de educación, preescolar y escolar.” El mismo artículo decía que la Ley es para cubrir
a todos los niños y niñas de cualquier trabajador que ocupe el servicio.
La Ley Nº 8017,
que precisamente derogó en forma expresa a la Ley Nº 7380, crea centros de atención integral -públicos,
privados y mixtos- que define en su artículo 2, inciso b), como centros que
“brindan servicio a personas hasta de doce años de edad, en diferentes
jornadas, donde se les garantiza la satisfacción de sus necesidades básicas y
se promueve su desarrollo integral. [...].
El artículo 4
de la referida Ley Nº 8017 dice que su normativa se aplica a todos los centros
de atención integral “excepto a los que se encuentran bajo la tutela, el apoyo
y la supervisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio
de Educación Pública.” Además, en su
artículo 6 dispone que son centros autorizados,
supervisados y fiscalizados por el Consejo de Atención Integral (órgano
adscrito al Ministerio de Salud).
Por otro lado,
también se advierte que esta disposición del proyecto no incluye a los centros
docentes privados que menciona precisamente el artículo 7, esto es, los de
educación parauniversitaria, especial, de adultos,
comercial, de idiomas y técnica.
Artículo 22
En esta
disposición se condiciona el funcionamiento de los centros docentes privados a
la necesaria previa y expresa autorización de la Dirección Nacional de Centros
Docentes Privados. Al respecto,
considera esta asesoría que nada obsta, por tratarse precisamente del ejercicio
de la libertad de enseñar, para que un determinado centro docente privado
comience a funcionar o funcione sin la mencionada autorización, pues lo que le
corresponde al Estado es su inspección.
Artículo 24
Esta
disposición, al establecer que los centros docentes privados deben implementar un programa de becas para
estudiantes de bajos recursos, restringe la libertad de comercio o empresarial
de los referidos centros, al imponerle esa especie de carga que incide en el
lucro de los mismos, violentándose justamente el artículo 46 de la Constitución
Política, el cual establece precisamente que es prohibido cualquier acto,
aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de
comercio.
También,
considera esta asesoría que exigir un programa de becas a los centros docentes
privados, extralimita la potestad de inspección que tiene el Estado sobre los
mismos.
Artículo 38
Es una
disposición imprecisa que contraviene el principio de seguridad jurídica,
porque no se especifican las pruebas que debe aplicar a un determinado “centro
privado”, la Dirección Nacional de Centros Docentes Privados.
Artículo 39
Considera esta asesoría
que en el inciso b) de la disposición, debe fijarse el término de la suspensión
temporal de la acreditación y funcionamiento del centro docente privado
afectado con esa medida; y también las condiciones para el levantamiento de la
misma.
Una disposición
similar, que fija el término de un año, es la del artículo 17, inciso b), de la
ley que crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria
Privada
-CONESUP- (Ley Nº 6693 de 27 de
noviembre de 1981):
“Artículo 17.-
El incumplimiento de las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, por parte
de las universidades privadas, será sancionado, según los casos y
circunstancias, con:
[...] b)
Suspensión temporal de sus actividades hasta por un año. Si transcurrido el término no se han superado
las irregularidades, por las cuales la universidad fue sancionada, ésta se
tendrá por clausurada, en cuyo caso toda la documentación referente a los
registros de calificación y promoción de los estudiantes deberá ser depositada
en el Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria.”
Incluso, llama
la atención que en el proyecto se omita una regulación similar a la del
referido artículo 17, para las universidades privadas.
Artículo 41
Esta disposición
es innecesaria porque, ya de por sí, el artículo 40 del proyecto señala que
para la imposición de sanciones debe seguirse el procedimiento ordinario de la
Ley General de la Administración Pública.
Artículo 44
La disposición
es imprecisa porque no determina el caso o los casos en que es necesario, “a
fin de preservar el nivel de enseñanza debido”, que la Dirección Nacional de
Centros Docentes Privados cree una junta interventora del centro docente
privado de que se trate.
Este artículo
44 del proyecto parece una reproducción del artículo 21 de la mencionada ley
que crea el CONESUP (Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981), pero con una
grave omisión, pues no aclara que la junta interventora intervendrá en razón
del cese de la actividad del centro docente privado, de hecho o de derecho, a
fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio a su cargo.
`
Artículo 55
Mediante el
artículo se crea el Consejo Nacional de la Enseñanza Superior Universitaria
Privada (CONESUP). De manera que en el
artículo 94 del proyecto se deroga la Ley Nº
6693 de 27 de noviembre de 1981, Crea Consejo Nacional de Enseñanza
Superior Universitaria Privada -CONESUP.
Dispone el
artículo que la referida entidad se crea como un órgano de desconcentración
mínima adscrito al Ministerio de
Educación Pública.
El artículo 1
de la mencionada Ley 6693 establece que el Consejo Nacional de Enseñanza
Superior Universitaria Privada es un órgano adscrito al Ministerio de Educación
Pública. Establece lo mismo el artículo
1 del Decreto Ejecutivo Nº 29907 de 3 de setiembre de 2001, Reglamento
General del Consejo Nacional de Enseñanza
Superior Universitaria Privada.
Artículo 57
Comparando este
artículo, que refiere sobre los miembros que integran el Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP), con el artículo 1 de la mencionada Ley Nº 6693, el cual refiere
también sobre lo mismo; existe un cambio en la integración pues se elimina el
representante de la Oficina de Planificación Nacional; se aumentan a tres los
representantes de los colegios profesionales y se aumentan a dos los
representantes del Consejo Nacional de Enseñanza Educación Superior
Universitaria.
Además, se
amplía el plazo del nombramiento de los referidos representantes, de dos a
cuatro años, pero se limita su
reelección a solo una vez. Al
respecto, debería indicarse que ello salvo el Ministro de Educación Pública.
Sobre el mismo
artículo advierte esta asesoría que en su último párrafo dispone escuetamente
sobre las dietas que han de percibir, pareciera, todos los miembros del
CONESUP. Es una disposición que se repite en el artículo 60
in fine, lo que consideramos es un defecto que sugerimos sea corregido.
Artículo 58
Esta
disposición establece que ningún miembro del CONESUP podrá tener,
prácticamente, ninguna relación con las universidades privadas, pero pareciera
lógico que debiera hacerse la salvedad con el representante de las mismas.
Artículo 61
Comparando este
artículo, el cual dispone sobre las funciones del CONESUP, con el artículo 3 de
la Ley Nº 6693, que refiere también sobre lo mismo; se advierte que las primeras siete funciones
contenidas en los incisos a), b), c), d), e), f) y g), del artículo propuesto,
son similares a las contenidas en los incisos a), b), c), ch,
d), e) y f), respectivamente, del mencionado artículo 3 de la Ley 6693,
vigente. Se agregan como funciones
nuevas trece más (incisos “h” al “t”).
Advierte esta
asesoría, que el inciso g) del mencionado artículo 61 de la iniciativa respecto
del vigente artículo 3, inciso f), de la Ley Nº 6693, presenta dos variantes
importantes, pues dice que el CONESUP ha de aplicar las sanciones previstas en
esta ley, pero en el proyecto no se incluyen las sanciones correspondientes, ni
se retoman las indicadas en el artículo 17 de la Ley Nº 6693[7], que precisamente menciona el artículo
3, inciso f) de la misma Ley Nº 6693.
La otra variante es que en el referido
inciso g) se agrega que el CONESUP ha de aplicar las sanciones previstas
en el reglamento de la ley, asunto que no procede, ya que las sanciones deben
estar estipuladas en la ley.
Hacemos notar
que el inciso h) del artículo propuesto es prácticamente una repetición del
inciso f) del mismo artículo, ya que ambos se refieren a la función de inspección estatal.
Artículo 69
El término
jurídico “personalidad jurídica” está mal empleado. El adecuado y preciso es el término “persona
jurídica”.
En sus últimas líneas
el artículo refiere sobre la sanción a transgresiones académicas, lo que no
corresponde con el contenido propio del artículo.
Artículo 70
En esta
disposición la existencia del inciso j), que refiere sobre el “pago del canon
de inscripción”, es un error. Al
respecto, sobra decir que no tiene relación alguna con el resto del articulado.
La presente
iniciativa a diferencia de su similar, Expediente Nº 15325, no contempla el
pago de cánones.
Artículo 81
Es una
disposición imprecisa, lo que contraviene el principio de seguridad jurídica,
porque no dice cuáles son las partes contratantes, ni respecto de qué contrato.
En el texto del
artículo está de por demás la palabra “deberes”, porque a la misma la comprende
la palabra técnico-jurídica “obligaciones” que está también en el texto.
Artículo 82
Es una
disposición oscura e imprecisa, lo que atenta contra el principio de seguridad
jurídica, ya que no queda claro si lo que reglamentan las universidades
privadas y aprueba el CONESUP son las carreras, o bien, el trabajo social al
que también hace referencia el artículo.
Artículo 83
En esta
disposición se establece que cada centro universitario privado ha de
implementar un programa de becas para ayudar a los estudiantes matriculados en la
misma. Sobre ello, tómense en cuenta los
comentarios hechos al artículo 24 del proyecto, respecto de su
inconstitucionalidad por violación al principio de la libertad de comercio.
Artículo 87
Esta
disposición refiere sobre la “intervención académica” -ordenada por el CONESUP-
de una universidad privada o un departamento, cátedra o carrera, previa
resolución en los casos que enuncia en
los incisos a), b) y c).
Es una
disposición diferente a la del artículo 21 de la Ley Nº 6693 porque esta última
disposición refiere sobre la intervención de una universidad privada que haya
cesado en “su actividad académica de hecho o de derecho, a fin de garantizar la
continuidad en la prestación del servicio a su cargo.”
En el caso
contenido en el inciso a) del referido artículo 87 propuesto, considera esta
asesoría que la intervención académica de una universidad privada, en situación
de administración por intervención judicial, sería una medida excesiva que es
inconstitucional por desproporcionada, pues de conformidad con el artículo 709
del Código Procesal Civil, ese tipo de proceso opera siempre y cuando la
difícil situación económica o financiera sea superable. Entonces, al ser superable el aspecto
económico, no parece justificable una intervención académica por parte del
CONESUP.
Advertimos que
en el caso contenido en el inciso c), conforme al cual el CONESUP puede ordenar
la intervención académica “cuando se compruebe transgresión
flagrante académica”, falta precisar justamente lo que sería una “transgresión flagrante académica”, concepto que a nuestro
entender es ambiguo e indeterminado, pues si bien debe estar ocurriendo en el
momento (de ahí la flagrancia), no especifica los tipos de esa transgresión, ya que no debe ser cualquiera, sino una de
tal gravedad que la intervención sea la única medida posible para resolverla.
Artículo 92
Es incorrecta
la referencia al artículo 91, misma que se hace en el último párrafo del
artículo en comentario. Podría ser que
se refiera al artículo 90, en donde se menciona, en el último párrafo, las
cuentas bancarias a nombre del CONESUP y de la Dirección Nacional de Centros
Docentes Privados.
Artículo 94
En esta
disposición el legislador debe decidir cuáles leyes, aparte de la Ley Nº 6693
de 27 de noviembre de 1981, deroga, ya que existen otras leyes que también
estarían siendo derogadas tácitamente, como lo son la Ley Nº 6541 de 19 de
noviembre de 1980, Ley que regula todo lo referente a la creación y
funcionamiento de las instituciones de educación superior parauniversitaria
y la Ley Nº 8017 de 29 de agosto de 2000, Ley General de Centros de Atención
Integral.
Artículo 95
En este
artículo se dispone el plazo que tendrá el Poder Ejecutivo para reglamentar la
eventual Ley, lo cual es inconstitucional, ya que esa es una atribución propia
del Poder Ejecutivo, como así lo dispone el inciso 3 del artículo 140
constitucional. Atribución que
ejercitará en el momento que lo considere oportuno.
Transitorios I,
II, III, IV, V, VI, VII, VIII
Esta asesoría advierte
que en el Transitorio I se cita el Decreto Ejecutivo Nº 24017-MEP, el cual nada
tiene que ver con las universidades privadas y, por ende, con el CONESUP. Corregido esto deberán reformularse los
Transitorios II, III y IV.
En el
Transitorio V se le da supervivencia a
la Ley Nº 6693, lo que no es consecuente con lo que dispone el artículo 94 del
proyecto y que es justamente la derogación de la mencionada Ley. Por lo que ha de corregirse el Transitorio V,
o corregirse, en el artículo 94, el momento a partir del cual regirá la
derogatoria de la referida Ley; ya que no es posible pretender mantener vigente
una legislación que a su vez está siendo derogada.
Aconseja esta
asesoría incluir un transitorio que disponga sobre lo que sucederá con el
actual director del Departamento de Centros Docentes Privados, ya que sus
funciones vendrían a ser asumidas por el nuevo director general de la Dirección
Nacional de Centros Docentes Privados.
III. Aspectos de técnica legislativa
Los siguientes
son comentarios al proyecto que propugnan por una correcta técnica legislativa:
· El contenido del Capítulo I Disposiciones Generales
no concuerda con la regulación del Título I Inspección y Regulación a Centros
de Enseñanza Básica y Diversificada, ya que éste último se refiere a la
educación básica y diversificada, mientras que el primero abarca también la
educación parauniversitaria y la universitaria. Esas Disposiciones Generales deberían ocupar
el lugar del Título I.
· En el Título II De las Universidades Privadas, del
proyecto, la numeración de un capítulo es incorrecta pues en lugar de ser el
Capítulo VI, debería ser el Capítulo V.
Siendo entonces que el mencionado Título II está compuesto por cinco
capítulos.
· En la siguiente última frase del artículo 7 del
proyecto: “así
como en su estructura física y académica” , están de por demás, precisamente,
las palabras señaladas con negrita, si lo que se quiere decir es que el órgano mencionado en el párrafo anterior,
tiene como competencia la inspección y regulación de los centros docentes
privados, en cuanto a su estructura física y académica.
· En el artículo 12 de la iniciativa sería conveniente
sustituir la frase “Director Nacional”,
por “Director General” para estar acorde con el articulado, en donde se
refiere al mencionado funcionario (artículos 8 y 9 del proyecto).
· En el artículo 14, propiamente su texto, es
conveniente sustituir en el mismo, por el signo de puntuación punto y seguido (;), el segundo signo
ortográfico coma (,) que se encuentra entre las palabras “privados” y
“en”.
· En el
artículo 27 sugerimos que se
complete con la palabra “Nacional” el nombre de la entidad mencionada.
· En el
artículo 30, es conveniente completar su texto con las palabras
“solicitud de”, antes de la palabra “autorización”.
· En el artículo 36 sugerimos eliminar de su texto el
signo de puntuación coma (,) que se encuentra entre las palabras “y” y “que”.
· En el párrafo tercero del artículo 63, es recomendable
sustituir la palabra “de”, que se encuentra entre las palabras “regionales” y
“los”, por la palabra “a”.
· El artículo 65
no corresponde al contenido propio del Capítulo III Reconocimiento
Oficial de las Universidades Privadas, del Título II De las Universidades
Privadas.
· Los artículos 66, 67 y 68 no corresponden al
contenido propio del Capítulo III Reconocimiento Oficial de las Universidades
Privadas, del Título II De las Universidades Privadas.
· Los artículos 67 y 68 deben fundirse en
un solo artículo por referirse a lo mismo.
· En el texto del artículo 90 es conveniente sustituir
la palabra “de”, que se encuentra entre las palabras “recursos” y “la”, por la palabra “a”. También, sustituir
la palabra “el”, que se encuentra entre las palabras “y” y “CONESUP”, por la
palabra “al”.
· En el artículo 93 es recomendable agregar al texto
del artículo las palabras “o” y “por” entre las palabras “política,” y “credo”.
· Debe corregirse íntegramente la numeración del
articulado pues al artículo 41 le sigue el artículo 43 y al artículo 89 le
sigue el artículo 91.
IV. Aspectos de trámite legislativo
De conformidad
con lo que dispone el artículo 119 de la Constitución Política, el Proyecto de
Ley objeto de estudio, requiere, para su aprobación, de la mayoría absoluta de
votos de los diputados presentes.
B. Delegación a comisión permanente con potestad legislativa plena
Conforme a lo
que establece el artículo 124 de la Constitución Política, el Proyecto de Ley
puede ser delegado, para su conocimiento y aprobación en una Comisión
Permanente con Potestad Legislativa Plena.
Ninguna.
Ministerio de
Educación Pública
Consejo
Superior de Educación
Consejo
Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP)
Consejo Nacional
de Rectores (CONARE)
Colegios
Profesionales
Defensoría de
los Habitantes
Unión
Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP)
LEYES
Ley Nº 2160 de
25 de setiembre de 1957, Ley Fundamental de Educación.
Ley Nº 1362 de
8 de octubre de 1951, Ley de Creación del Consejo Superior de Educación
Pública.
Ley Nº 5193 de
13 de abril de 1973, Ley de Adecuación de Términos al Plan Nacional de
Desarrollo Educativo.
Ley Nº 3481 de
13 de enero de 1965, Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública.
Ley Nº 8017 de
29 de agosto de 2000, Ley General de Centros de Atención Integral.
Ley Nº 6541 de
19 de noviembre de 1980, Ley que regula todo lo referente a la creación y funcionamiento
de las instituciones de educación superior parauniversitaria.
Ley Nº 6693 de
27 de noviembre de 1981, Crea Consejo Nacional Enseñanza Superior Universitaria
Privada CONESUP.
DECRETOS
EJECUTIVOS
Reglamento
sobre Centros Docentes Privados, Decreto Ejecutivo Nº 24017 de 9 de febrero de
1995.
Reglamento de
la Educación Superior Parauniversitaria, Decreto
Ejecutivo Nº 30431-MEP de 23 de abril de 2002.
RESOLUCIONES DE
LA SALA CONSTITUCIONAL
Voto Nº 3550-92
de las 16:00 hrs. del 24 de noviembre de 1992.
Voto Nº 6869-96
de las 14:51 hrs. del 18 de diciembre de 1996.
Ana Teresa
1º de set. 2004
* Elaborado por la Licda. Silvia Patricia González Cruz. Supervisado por el Lic. Freddy Camacho Ortiz, Coordinador de Grupo Jurídico.
[1] HERNÁNDEZ VALLE (Rubén), El Derecho de la Constitución,
San José, Editorial Juricentro, 1994, p.497
[2] HERNÁNDEZ VALLE (Rubén), Las libertades públicas en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, 1980, p. 218.
[3] HERNÁNDEZ
VALLE (Rubén), El Derecho de la Constitución, San José, Editorial Juricentro, Vol II, 1994, p. 504.
[4] El artículo 2 de la Ley Nº 5193 de 13 de abril de 1973, Ley de Adecuación de Términos al Plan Nacional de Desarrollo Educativo, dispone que la “Educación General Básica comprende los ciclos necesarios para una educación primaria de seis años y el primer ciclo de la educación media o secundaria. La Educación Diversificada incluye en todos sus extremos, al segundo ciclo de la educación media, secundaria o bachillerato de la anterior estructura.”
[5] Importa ilustrar brevemente, a propósito de lo que significa
que a un determinado órgano se le
atribuya desconcentración mínima: “[...] la desconcentración administrativa se
produce cuando por ley o por norma constitucional, [...] se atribuye una competencia en forma exclusiva a un
órgano inferior, con perjuicio de la competencia del superior jerárquico. [La
desconcentración constituye una afectación al principio de jerarquía]” HERNÁNDEZ VALLE (Rubén), El Derecho de la
Constitución, San José, Editorial Juricentro,
Vol. II, 1994, p. 28
La desconcentración se da, precisamente, dentro de un
Ministerio o dentro de un ente, y por ello solo puede hablarse de “órganos”
desconcentrados y no de “entes” desconcentrados. MURILLO ARIAS (Mauro), Ensayos de Derecho
Público, San José, EUNED, 1998, p.23.
La Ley Nº 6227 de 2
de mayo de 1978, Ley General de la
Administración Pública, en su artículo 83, contempla dos grados posibles de
desconcentración, según las restricciones que se impongan a la jerarquía: la
mínima y la máxima. En la primera, el superior no puede avocar las competencias
del inferior, ni revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a
instancia de parte. En la segunda,
además de lo anterior, el superior no puede impartirle órdenes, instrucciones o
circulares al inferior.
[6] Ello de conformidad con la entrevista realizada el día 18 de junio de 2004, a la Licda. Rosa Carranza Rojas, funcionaria de la Oficina de Supervisión de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria del Consejo Superior de Educación.
[7] El artículo 17 de la Ley Nº 6693
establece: “El incumplimiento de las
disposiciones de esta ley y sus reglamentos, por parte de las universidades
privadas, será sancionado, según los casos y circunstancias, con:
a) Amonestación por escrito.
b) Suspensión temporal de sus actividades hasta por un año. Si transcurrido el término no se han superado las irregularidades, por las cuales la universidad fue sancionada, ésta se tendrá por clausurada, en cuyo caso toda la documentación referente a los registros de calificación y promoción de los estudiantes deberá ser depositada en el Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria.”