NO. 15191
UTILIZACIÓN DEL SOFTWARE LIBRE EN LAS
INSTITUCIONES DEL ESTADO
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
La
complejidad del mundo donde vivimos exige de los países una permanente revisión
y adaptación de sus marcos institucionales, a fin de estar al compás de los
nuevos retos que nos impone el sorprendente desarrollo tecnológico.
El descubrimiento de nuevas tecnologías informáticas, entre
estas el software libre, se ha convertido, con el devenir del tiempo, en un
instrumento idóneo para asegurar de una manera más adecuada la protección de la
información con la que cuenta el Estado. De esta forma, la tecnología cumple
una función facilitadora de las diferentes y
múltiples actividades humanas, siendo una de ellas el manejo de información
reservada en las esferas del Estado.
Es en este
contexto que el Estado debe incorporar aquellas tecnologías que ayudan a
reforzar el ejercicio del derecho de la información de los ciudadanos y su
debida reserva en los casos que lo ameriten; este es el objetivo de utilizar el
software libre en todas las instituciones del Estado.
Los principios elementales a los que se refiere esta
iniciativa están vinculados a las garantías básicas del Estado democrático de
derecho y pueden resumirse en: el libre acceso del ciudadano a la información
pública, la perennidad de los datos públicos, así como la seguridad del Estado
y de los ciudadanos. Ante ello, el uso de formatos estándar y abiertos permiten garantizar este libre acceso y, de ser necesario,
crear un software compatible.
Para
garantizar la seguridad nacional es indispensable contar con sistemas
desprovistos de elementos que permitan el control a distancia o la posible
transmisión no deseada de información a terceros. Por lo tanto, se requieren
sistemas cuyo código fuente sea de libre acceso al público, con el fin de que
pueda ser examinado por el propio Estado, los ciudadanos y un sinnúmero de
expertos independientes en el mundo.
Muchos
países han reconocido, formalmente, el uso exclusivo del software libre en el
sector estatal. Por ejemplo, el Gobierno alemán escogió el sistema operativo suse linux para implementarlo en
sus oficinas; otros países de la Unión Europea han seguido la misma iniciativa,
tanto en el campo práctico como en el jurídico, tal es el caso de Francia donde
se discute una norma legal sobre el tema. En Argentina, Perú y Colombia se
tramitan proyectos de ley, y en Brasil, el Estado de Recife ha decidido adoptar
legislación sobre este tipo de software. También el gobierno de la ciudad de
México ha iniciado una importante migración para acoger el software libre en
forma generalizada; además, este país es líder en Occidente. En España, el
Municipio de Extremadura invirtió en un sistema operativo llamado linex y en aplicaciones de productividad que se distribuyen
en las escuelas y en la empresa privada. Por su parte, la República Popular
China ha adoptado desde hace varios años el software libre como una política de
Estado y recientemente lo han hecho la República de África del Sur y los países
escandinavos. En los Estados Unidos, la NASA y la US NAVY, entre muchas otras
organizaciones, han adoptado el software libre en casos como las iniciativas
gubernamentales y del sector privado. Cabe señalar que del universo de software
para servidores, comercializado en Estados Unidos el año pasado, el veintisiete
por ciento (27%) correspondió a programas "libres", proporción muy
significativa para ese enorme y exigente mercado.
En Costa
Rica debe hacerse especial mención tanto a la capacidad tecnológica como a la
experiencia adquirida por un importante número de profesionales y empresas que
actualmente utilizan el software libre. A ello debe agregarse que el
antecedente más importante al proyecto es el Decreto Ejecutivo Nº30236-J de febrero de 2002, que dentro de la misma
temática que promueve este proyecto de ley señala: “Artículo 11.- Las
instituciones del Estado en los casos que sea posible, podrán utilizar software
de código abierto en sus diferentes aplicaciones, como una alternativa útil...”.,
Si bien es
cierto el software libre, en relación con el software propietario, representa
un ahorro sustancial para la economía del Estado, no es el punto principal de
apoyo. Su ventaja comparativa se focaliza en los
reaseguros tecnológicos que el programa otorga a la información con la que
cuenta el Estado, que en muchos casos es confidencial.
En cuanto a
los recursos destinados por el Estado,
por concepto de licencias de software, conforme a una muestra de siete
instituciones, a saber: el Instituto Nacional de Seguros, el Banco Nacional, el
Banco Central de Costa Rica, el Instituto Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio
de Justicia, el Registro Nacional y el Ministerio de Economía, en un período de
cinco años han destinado Ë5.514,00 millones de colones, para un promedio anual de Ë1.102,00
millones de colones. Si dentro de esta lógica de gasto se considera todo el
sector estatal, obviamente las cifras serán mayores.
Los
principales beneficios del proyecto pueden resumirse en los siguientes tópicos:
Seguridad nacional:
Para cumplir sus funciones, el Estado
debe almacenar y procesar la información relativa a los ciudadanos. La relación
entre el individuo y el Estado depende de la privacidad e integridad de estos
datos, que deben resguardarse adecuadamente contra tres riesgos específicos:
a) Riesgo de
filtración: los datos confidenciales deben tratarse de manera que solo las
personas y las instituciones autorizadas puedan tener acceso a ellos.
b) Riesgo de
imposibilidad de acceso: los datos deben almacenarse de forma que el acceso a
estos, por parte de las personas y las instituciones autorizadas, esté
garantizado durante toda la vida útil de la información.
c) Riesgo de
manipulación: los datos solo pueden ser modificados por las personas y las
instituciones autorizadas.
El software libre le permite al
usuario una completa y exhaustiva inspección del mecanismo mediante el cual
procesa los datos; esta es una excelente medida de seguridad, pues los
mecanismos, al estar expuestos, constantemente están a la vista de
profesionales capacitados, por cuanto es más difícil encontrar errores de
programación u ocultar funciones maliciosas, incluso si el usuario final no se
toma el trabajo de buscarlos.
Independencia tecnológica:
Con el software
propietario no hay libertad de contratación en cuanto
ampliaciones y correcciones del sistema que utiliza; se produce una
dependencia tecnológica donde el proveedor está en condiciones de dictar unilateralmente
términos, plazos y precios.
Por el contrario, con el
software libre el usuario puede controlar, corregir y modificar el programa
para adecuarlo a sus necesidades. Esta libertad no está destinada solamente a
los programadores; si bien son ellos
quienes pueden capitalizarla en primera instancia, los usuarios también se
benefician ya que pueden contratar cualquier programador (no solo al autor
original) para que corrija los errores o añada funcionalidad.
Desarrollo local:
En el caso del software
propietario, el usuario está habilitado para ejecutar un programa pero no para
inspeccionarlo ni modificarlo, esto lo hace dependiente de una tecnología que
no solo le es incomprensible sino que le está expresamente vedada. Por otra
parte, los profesionales que podrían ayudarle a alcanzar sus metas, también
están limitados porque el funcionamiento del programa es secreto y la
inspección está prohibida, lo que hace imposible la depuración; asimismo, cada
vez más las posibilidades de los profesionales locales de ofrecer valor
agregado están más limitadas y sus horizontes laborales más reducidos. El software libre neutralizaría las
desventajas del software propietario.
Costo del software:
Con el software libre el
costo se reduce considerablemente, pues no sería necesario solicitar las
licencias para seguir utilizando el programa, lo que sí sucede con el software
propietario, donde el usuario debe mantener controlados los costos, pues de lo
contrario podría verse imposibilitado de
llevar a cabo sus metas, a fuerza de erogaciones no planificadas.
El costo que supone el cambio del
software propietario al software libre se circunscribe al proceso migratorio.
Si bien es cierto el proceso
migratorio involucra costos en relevamientos, toma de
decisiones para implementar los nuevos sistemas, mano de obra para realizar el
cambio, conversión de datos, reentrenamiento del personal y, eventualmente,
gastos en licencias y/o desarrollo y tiempo, no es menos cierto que estos
costos sean fijos y se paguen por una sola vez. Por el contrario, el software
propietario utilizado actualmente tiene costos fijos que fueron pagados y no
pueden recuperarse. Además de estos
costos hay otros costos involucrados en el software propietario:
actualizaciones permanentes (a veces acentuadas por un monopolio autosostenido) y sobre todo el inmenso precio que tiene
para el Estado la pérdida de las libertades que le garantizan el control de su
propia información. Estos costos son permanentes y crecen con el tiempo y tarde
o temprano superan los costos fijos de
realizar una migración. En fin, son mayores los beneficios a los costos que el
proceso de migración supone.
Por lo anterior, someto a
consideración de las señoras diputadas y de los señores diputados el siguiente
proyecto de ley.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
UTILIZACIÓN DEL SOFTWARE LIBRE EN LAS
INSTITUCIONES DEL ESTADO
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
ARTÍCULO 1.- Definiciones
Para los
efectos de la presente Ley, se define la siguiente terminología:
a) Programa o
software: conjunto de instrucciones, reglas, procedimientos y documentos
almacenados electrónicamente de manera tal que un dispositivo de procesamiento
pueda utilizarlos para llevar a cabo una tarea específica o resolver un
problema determinado.
b) Software
libre: software licenciado por su autor de manera tal que se ofrezcan a sus
usuarios las siguientes libertades:
i) Libertad de
ejecutar el programa con cualquier propósito (sin discriminar contra personas o
grupos y sin imponer restricciones a las actividades para las que el programa
puede ser utilizado). Esta libertad implica que la licencia del software no
incluya ninguna restricción al número de usuarios que pueden ejecutarlo, número
de equipos en que se puede instalar ni propósitos para los que se puede
utilizar.
ii) Libertad de estudiar la manera como opera el programa
(incluyendo la realización de cualquier tipo de pruebas técnicas y la
publicación de los resultados) sin ninguna restricción y adaptarlo a las necesidades
particulares.
iii) Libertad para redistribuir copias del programa (incluido su
código fuente) a quien desee, bajo las mismas libertades que le fueron
otorgadas.
iv) Libertad
para mejorar el programa y distribuirlo al público bajo las mismas condiciones
que le fueron otorgadas con el programa original.
Para poder garantizar las
libertades en el uso del software libre, es necesario que los usuarios del
software tengan acceso a su código fuente y que este se encuentre en un formato
abierto.
c) Software
propietario: es el software que no es libre; es decir, aquel cuyo autor no está
dispuesto a licenciar y otorgar a los usuarios las libertades señaladas en el
inciso b) de este artículo.
ARTÍCULO 2.- Principios
El Estado
debe obtener el control efectivo sobre los sistemas de información de los que
depende su funcionamiento, y evitar estar sujeto a proveedores únicos.
Asimismo, debe promover la igualdad de acceso a la información pública por
parte de los ciudadanos y evitar forzarlos a depender de proveedores únicos, de
conformidad con la Constitución Política.
Con el
propósito de garantizar la transparencia, el Estado debe permitirle al público
conocer las tecnologías que utiliza para su funcionamiento, salvo en los casos
en que esto implique riesgos para la seguridad nacional.
El Estado debe utilizar sistemas de información que eviten
el acceso a la información por parte de personas no autorizadas, según lo
establecido por la Ley, para garantizar la seguridad nacional y el respeto a la
privacidad de los ciudadanos.
Para que un
software se considere válido y pueda ser utilizado por el Estado, no es
suficiente que sea adecuado para cumplir la labor técnica sino que deben
considerarse todos los aspectos referentes a su esquema de licenciamiento y
restricciones.
CAPÍTULO II
Ámbito de aplicación
ARTÍCULO 3.- Aplicación
del software libre
Todas las
instituciones y empresas del Estado emplearán preferiblemente el software libre
en sus diferentes opciones, en sus sistemas de información y en el manejo de
los datos, garantizando el respeto a los derechos de la propiedad intelectual.
ARTÍCULO 4.- Excepciones
Será
recomendable utilizar el software propietario en las siguientes situaciones:
a) Cuando no se
disponga de programas de software libre adecuados para cumplir una determinada
labor.
b) Cuando la
utilización del software libre pueda causar incompatibilidad operacional con
otros programas utilizados en el Sector Público.
La
utilización del software propietario deberá ser respaldada por los debidos
criterios técnicos y corresponderá a la autoridad de aplicación de esta Ley
decidir cuál será el modelo de licencia específico por utilizar.
ARTÍCULO 5.- Responsabilidad
legal
El director
administrativo y el jefe de sistemas, dentro de cada entidad sobre la que tenga
alcance el artículo 3 de esta Ley, o quienes en ella cumplan sus funciones,
serán responsables por el cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley.
ARTÍCULO 6.-
Educación
Recomiéndase a las instituciones de educación dar prioridad
a la enseñanza de sistemas de software libre por encima de los sistemas de
software propietarios.
A las
instituciones de educación superior se les recomendará incentivar la creación
de grupos conformados por docentes y estudiantes que produzcan, distribuyan,
implementen y capaciten sobre el software libre.
Rige a
partir de su publicación.
Laura Chinchilla Miranda
DIPUTADA
29 de enero de 2003.-lrr
NOTA: Este
proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión
Permanente
de Gobierno y Administración