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31 de
octubre de 2022
PGR-OJ-149-2022
Señora
Flor
Sánchez Rodríguez
Jefa
de Area VI
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Me
refiero a su atento oficio N. AL-CPAHAC-0366-2022 de 30 de setiembre de
2022, mediante el cual comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de
Asuntos Hacendarios, en sesión N.° 44, celebrada el 20 de setiembre de
2022, dispuso consultar el criterio de la Procuraduría
General de la República sobre el texto dictaminado del proyecto de Ley
Expediente N.° 22.661, intitulado “MANEJO EFICIENTE DE LA LIQUIDEZ DEL
ESTADO”.
De conformidad con nuestra Ley Orgánica, la
función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a
solicitud de la autoridad administrativa (artículo 4). No obstante, en un
afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido
evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de
facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les
atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en
relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que,
razonablemente, puedan considerarse de interés general. Es claro que esta
forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos,
colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello
mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento
que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y
particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la
asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración
Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene
como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura
de la consulta que se formule.
De previo a referirnos a su consulta, ante la
indicación de que debíamos de responder esta solicitud antes del 12 de
octubre, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al
proyecto, debe manifestarse que las consultas facultativas como la
presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la
República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto
al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado
incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de
conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190)
deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado
interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de
Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución
autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al
respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio
de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre
de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre
de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de
noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13
de enero de 2020, OJ-017-2021 de 13 de enero de 2021, OJ-055-2021, 8 de
marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de
febrero de 2022 y PGR- OJ-129-2022 de 06 de octubre de 2022). Debe
recordarse, al efecto, que la consulta a la Procuraduría no constituye un
trámite expresamente previsto constitucional o reglamentaria para la
formación de la ley, situación que sí ocurre con las consultas previstas en
el artículo 157 del Reglamento Legislativo.
OBJETO DEL PROYECTO:
Conforme
lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, la finalidad de la
propuesta es establecer los criterios y parámetros para un manejo eficiente
y eficaz de la liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y
pagos que recibe y realiza el Sector Público o a nombre de éste. Además,
velar por el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia,
transparencia y caja única con el fin de mejorar la calidad de los servicios
públicos y el bienestar de la ciudadanía.
Dado
que la liquidez pública es un concepto que se emplea en relación con el
sector público, se indica que la Ley, de aprobarse, se aplicaría a la
totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los
administre o custodie, así como a los ingresos de origen
público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los
sujetos privados. Van a ser considerados ingresos públicos los ingresos y
rentas que se reciben a nombre del Estado o que son propiedad del Estado.
La Procuraduría se refiere a la propuesta
legislativa, contemplando los siguientes aspectos:
· PROBLEMAS DE TECNICA LEGISLATIVA
· EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE CAJA UNICA
· LA CONSTITUCION DE PLATAFORMAS INTEROPERATIVAS
· EL SISTEMA DE CUENTAS Y SU EFECTO
· LA PROGRAMACIÓN FINANCIERA
· OBSERVACIONES A ALGUNOS ARTÍCULOS DEL PROYECTO
I- PROBLEMAS DE TECNICA LEGISLATIVA
En
relación con la propuesta que se conoce, deben señalarse los siguientes
aspectos que atañen a la técnica legislativa y, particularmente, a la
calidad de la ley que se propone.
1-. Como
se indicó, la finalidad del presente proyecto de ley es establecer
criterios y parámetros para el manejo eficiente y eficaz de la
liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y pagos que
recibe y realiza el Sector Público o a nombre de éste. Además, velar
por el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia,
transparencia y caja única con el fin de mejorar la calidad de los
servicios públicos y el bienestar de la ciudadanía.
La
administración de liquidez forma parte de la gestión financiera de un ente.
Gestión financiera que en el caso de Costa Rica es regulada
fundamentalmente por la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos. Ley que regula el
régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o
custodios de los fondos públicos y crea un sistema de administración
financiera, compuesto de subsistemas, entre ellos el de la tesorería
nacional.
De acuerdo con el numeral 58 de esa Ley:
“El Subsistema de Tesorería
comprende tanto el conjunto de órganos participantes como las normas y los
procedimientos utilizados en la percepción, el seguimiento y control de los
recursos financieros del tesoro público y en los pagos de las obligaciones
contraídas de conformidad con la Ley de presupuesto, así como la administración
y custodia de los dineros y valores que se generen”.
De su
texto se deriva que la administración de la liquidez es parte del
subsistema de Tesorería.
De modo que si se hace
necesario ampliar y/o modernizar la regulación sobre la administración de
liquidez, lo procedente es que se haga mediante una reforma a la Ley de
Administración Financiera. No que se pretenda una ley nueva y que la Ley de
Administración Financiera se adecúe a lo dispuesto por esta propuesta, como
pareciera ser el interés de los proponentes. Enfatizamos: la administración
de liquidez es solo un aspecto del régimen financiero de la Administración
Pública y la ley que regula ese régimen es la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N. 8131 de 18 de
septiembre de 2001.
Remarcamos,
al efecto, que la administración de la liquidez en procura del mayor
beneficio de las finanzas públicas es hoy día un objetivo del Subsistema de
Tesorería, según lo dispone el artículo 59 inciso d) de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Claro está, ese objetivo
está referido a la liquidez del Gobierno de la República. El proyecto
ciertamente tiene un ámbito más amplio (el sector público) pero no deja de
estar relacionado con lo dispuesto en la Ley 8131.
Incluso,
cabría señalar que el proyecto de ley pretende incluir disposiciones,
artículos 21 y 22 relativos a las competencias de la Tesorería Nacional,
cuyo contenido permitiría considerar que están implícitas en las
competencias reconocidas por la Ley 8131, solo que se propone referirlas
ahora a toda la liquidez del sector público. Así como comprende
disposiciones de las cuales es válido cuestionarse si son propias de una
ley, dado que muchas conciernen aspectos operativos de la administración de
liquidez que se pretende.
2-.
Cuestiones terminológicas:
En el
artículo primero del proyecto de Ley se señala que la liquidez pública está
constituida por los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza
el Sector Público. No obstante, en el artículo 2 se dispone que
el proyecto se aplica a todos los ingresos públicos y que se consideran
como tales “todos los ingresos y rentas que se reciben a nombre del Estado
o que son propiedad del Estado”.
El
sector público costarricense no se identifica con el Estado. Por el
contrario, dicho término, creado por la Contabilidad Nacional, comprende a
las Administraciones Públicas, Central y Descentralizada y en esta última
abarca tanto los entes institucionales como los entes corporativos,
empresas públicas financieras o no financieras. Tema conceptual
que se considera debe ser subsanado, ya que es susceptible de generar
problemas en orden a la aplicación de la ley, si este proyecto se llegare a
aprobar.
La
indebida utilización de los conceptos Estado y sector público se reproduce
en el artículo 4 de la propuesta. De acuerdo con dicho numeral, son
ingresos de origen públicos los transferidos o puestos a disposición de un
sujeto privado a título gratuito por parte del sector público. Lo que
comprende a cualquier Administración o empresa que integre sector público.
Empero,
al referirse a los ingresos públicos los define como “ingresos y rentas que
se reciben a nombre del Estado o que son propiedad del Estado”. Lo
que permitiría considerar, a contrario sensu, que los ingresos y rentas
recibidos por otros organismos públicos no son ingresos públicos, aunque
esos organismos integren el sector público y formen parte de la Hacienda
Pública definida por el artículo 8 de la Ley de la Contraloría General de
la República. Y aún cuando
se considerara que el Estado abarca los entes descentralizados
organizados bajo forma institucional, plantearía el problema de los
ingresos de las empresas públicas no estatales y de los entes públicos no
estatales.
Por otra
parte, en la propuesta del artículo 21 se introduce otro concepto:
el tesoro sin que se determine qué comprende. En
efecto, se dispondría en el inciso c) como competencia de la Tesorería:
“Preparar el flujo de caja del Sistema de Cuentas
del Sector Público establecido en la presente ley, efectuar las
estimaciones y proyecciones de las
operaciones del tesoro y darles seguimiento”.
¿Abarca
el término tesoro todo el sector público? Esta es una pregunta que no puede
determinarse del conjunto de esa propuesta legislativa.
3-. En
cuanto a los principios
El
inciso d) del artículo 3 comprende dentro de los principios la
conceptualización del “Manejo eficiente de la liquidez: proceso de
administración que ordena que todos los ingresos y pagos del Sector Público
sean gestionados de manera eficiente, oportuna,
transparente, con soporte en las tecnologías y en beneficio de la
ciudadanía. El cual comprende tres etapas: captación de ingresos,
administración de la liquidez y proceso de pagos”.
Conceptualización
que, por no tratarse de un principio, no debe estar comprendida en un
numeral referido a los principios. Lo que explica que esté contenido en el
inciso f) del artículo 4, relativo a Definiciones: “Manejo eficiente de la liquidez:
proceso de administración de todos los ingresos y pagos del Sector
Público basado en una gestión eficiente, oportuna, transparente, con
soporte en las tecnologías y en beneficio de la ciudadanía. El cual
comprende tres etapas: captación de ingresos, administración de la liquidez
y proceso de pagos”.
Nótese
que lo que se pretende elevar a principio es la actividad propiamente de
administración de liquidez en los términos que se define.
Igual
comentario puede ser hecho respecto del inciso g) de dicho numeral 3. Según
ese numeral, el principio sería: “Enfoque todo gobierno: ordena que la
actuación estatal debe llevarse a cabo en todos los niveles de gobierno,
bajo un enfoque integrado y coordinado de las instituciones que generan o
reciban ingresos públicos, con la finalidad de lograr un manejo eficiente
de la liquidez pública y resultados para la ciudadanía”. Lo cual no
constituye un principio.
En fin,
el deber de probidad, principio ético que regula la actuación de todo
funcionario público, está establecido en el artículo 3 de la Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los funcionarios públicos:
Artículo 3º—Deber de probidad. El
funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción
del interés público. Este deber se manifestará,
fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas
prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en
condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al
demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le
confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en
cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los
objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente,
al administrar los recursos públicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas
satisfactoriamente.
Principio que es de alcance general,
independientemente del contenido de la actuación o sector en que intervenga
el funcionario público.
Empero,
en el inciso h) del artículo 3 de la propuesta se reproduce dicho numeral 3
de la Ley 8422 casi en forma literal:
“Deber de probidad: obliga a que todo
funcionario y funcionaria pública debe orientar su gestión a la
satisfacción del interés público, demostrar rectitud y buena fe en el
ejercicio de las potestades que le confiere la ley, asegurarse de que las
decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la
imparcialidad y a los objetivos propios de la institucionalidad, y
administrar los recursos con apego a los principios de legalidad, eficacia,
economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente”.
Transcripción
que es absolutamente innecesaria pero que es susceptible de generar
confusiones a los operadores jurídicos. De considerarse conveniente
recordar que los funcionarios que administran la liquidez deben actuar con
sujeción al deber de probidad, basta señalar que la administración de
liquidez se ejercerá con sujeción a dicho deber.
4-. La
ausencia de una disposición general sobre las excepciones determina el
carácter reiterativo de estas exclusiones:
En orden
al ámbito de aplicación de la norma, se pretende que no incluya la liquidez
pública originada en ciertas actividades: En particular de
las actividades que se realicen bajo régimen de competencia y tengan
como propósito la generación de lucro, los fondos de pensiones y las cuotas
obrero-patronales y cuota estatal.
Esta
excepción al ámbito de aplicación de la administración de la liquidez debe
estar contenida en una disposición de carácter general, que delimite el
objeto del proyecto. Es de advertir, sin embargo, que, como se regula la
administración de liquidez por etapas, la excepción se incluye en los
artículos 10, en relación con el Sistema centralizado de captación de
ingresos, para el proceso de pago se incluye en el artículo 16, así como en
el artículo 18 para el sistema de cuentas del Sector Público. Lo cual
resulta innecesario, si desde el inicio del proyecto se establecen los
supuestos de excepción al ámbito de aplicación.
Es de
considerar que una norma general con ese alcance permitiría precisar cuáles
son las entidades que no solo están en régimen
de competencia sino que también están dirigidas a la generación
de lucro, ya que sin esa precisión podría dificultarse aplicar la ley y en
todo caso, ésta va a estar expuesta a la interpretación de cuáles
actividades en competencia se realizan para generar el lucro y cuáles no.
Es de
recordar, por demás, que los ingresos de los fondos de pensiones, aun
cuando sean administrados por entes públicos, pertenecen a sus
afiliados, artículos 30 y 31 de la Ley de Protección al Trabajador.
Dispone el artículo 52 de la Ley 7983:
“ARTÍCULO 52.- Naturaleza
jurídica y propiedad. Los fondos administrados por las operadoras
u organizaciones sociales constituyen patrimonios autónomos, propiedad de
los afiliados y son distintos del patrimonio de la entidad autorizada. Cada
afiliado al plan respectivo es copropietario del fondo según su parte
alícuota. La entidad autorizada, según los criterios de valuación que
determine la Superintendencia, establecerá periódicamente el valor de la
participación de cada afiliado”.
Por
consiguiente, en tesis de principio, la administración de la liquidez
pública no puede abarcar los fondos de pensión. Al no estarse en presencia de ingresos públicos,
estos fondos no deberían estar comprendidos por esta ley. Debe recalcarse,
además, que por la propia finalidad del fondo de pensiones,
es indispensable que el administrador pueda realizar inversiones con esos
fondos.
En ese
sentido, podría estarse ante una confusión entre los ingresos de las
operadoras de pensiones o entidades encargadas de administrar un
determinado fondo de pensión, de naturaleza pública, y los ingresos de los
fondos de pensión que son propiedad de los afiliados.
5-. La
referencia al establecimiento de plataformas interoperables
Diversos
artículos se refieren al establecimiento de plataformas tecnológicas
interoperables. La regulación segmentada de la administración de liquidez
genera la duda sobre si se trata de una sola plataforma tecnológica que
sostendrá diversas operaciones. O si, por el contrario, se trata de cuatro
plataformas distintas. Sea las establecidas en los artículos 10 captación
de ingresos, 16 realización de pagos, 18 Sistema de Cuentas del Sector
Público y 19, administración de la liquidez, lo cual debería ser
aclarado por seguridad jurídica.
Pareciera,
empero, que se trata de una única plataforma, susceptible de permitir la
captación de ingresos, la realización de pagos, la administración de
liquidez y el Sistema de Cuentas.
6-. Se propone que el artículo 21 regule las
competencias de la Tesorería Nacional, como administrador de los Sistemas.
No obstante, en dicho numeral se
establece un inciso t) que preceptuaría:
“El Ministerio de Hacienda deberá establecer
mecanismos de capacitación idóneos y permanentes para la gestión de la
presente ley”.
Es
importante recordar que la regulación del Ministerio de Hacienda como
rector del Sistema de Administración Financiera está contenida en la Ley de
Administración Financiera y es allí donde desde, el punto de vista de
técnica legislativa, debe establecerse esa obligación.
El proyecto tendría como fundamento el
principio de caja única, lo que obliga a referirse a este principio.
II- CAJA ÚNICA: UN
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL
El principio
de caja única tiene su fundamento constitucional en el artículo 185 de
la Carta Política:
"La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las
oficinas de rentas nacionales, este organismo es el único que tiene
facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que
a título de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas
nacionales".
Además, la Sala
Constitucional se ha referido en forma reiterada a ese principio, incluso
confundiéndolo con los principios propiamente de unidad y universalidad
presupuestarias (así, por ejemplo, las resoluciones Ns. 6240-93 de cita, 7596-94 de
11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994 y más
recientemente N° 9530-99 de 9:15 hrs. del 3
de diciembre de 1999). La Sala ha indicado sobre este principio:
“…El principio constitucional de Caja Única determina que todos los
ingresos del Estado central, así como todos sus egresos de dinero, deberán
ser canalizados a través de una oficina especializada por Ministerio de
Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades
de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General
de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se
dé de los fondos públicos. La Sala Constitucional ha reconocido en su
jurisprudencia que son contrarias al derecho de la Constitución las normas
o prácticas públicas que permitan que fondos del Presupuesto de la República
sean manejados por órganos diversos de la Tesorería Nacional. (Cfr.
sentencias números 04907-95, 05399-95, 04528-99, 04529-99, etc.)…”. Sala Constitucional, resolución N° 8675-2005 de
9:56 hrs. de 1 de julio de 2005.
Elementos
fundamentales de la regulación constitucional son no solo la definición del
principio sino el objeto sobre qué recae. Como se indicó en el
dictamen C-297-2005 de 18 de agosto
de 2005:
“El principio de caja única implica una
centralización de las diversas operaciones financieras, presupuestarias o
extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos
públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos
públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las
distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos (M. ROJAS:
"Los principios presupuestarios en la jurisprudencia
constitucional", La jurisdicción constitucional y su influencia en el
Estado de Derecho, EUNED, 1996, p. 245). En ese sentido, contribuye a dar
claridad, transparencia a la gestión de los recursos públicos y permite un
control más efectivo de dicha gestión. Lo que se logra precisamente al
reunir todos los recursos en un único fondo para ser administrado por un
único organismo: la Tesorería Nacional. En ese sentido, la resolución N°
6869-96 de 14:51 hrs. del 18 de diciembre de
1996 de la Sala Constitucional enfatiza que la violación al principio de
caja única “puede propiciar incluso situaciones de irregularidad en la
custodia y manejo de esos recursos, a los que se aplicarán criterios más
laxos y por ello, más fáciles de alterar o suavizar, según convenga al
momento…".
En razón del principio, le corresponde a la
Tesorería Nacional el movimiento de los fondos, su administración y pagar
los gastos del Estado, debiendo solventar los problemas de liquidez y velar
por la disponibilidad de los recursos: centralización de fondos y valores públicos, la
tesorería debe disponer de los fondos líquidos necesarios para hacer frente
a los pagos que resulten exigibles.
A partir de la Ley de Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos se ha acentuado la identificación
del principio de caja única con la gestión de liquidez, en tanto
administración centralizada de todos los recursos públicos en procura de
una mayor eficiencia en los recursos líquidos, evitando la existencia de
recursos ociosos; pero manteniendo la titularidad de estos por parte de los
organismos responsables de la percepción.
En orden al principio de caja única, cobra extraordinaria importancia su ámbito
de aplicación y en particular, si se aplica el principio de personalidad
jurídica. Es decir, si es cada ente público-persona jurídica el obligado a
tener su propia caja, centralizando ingresos o pagos. O si por el
contrario, la centralización es en una única caja, independientemente de la
personalidad jurídica de los organismos públicos.
En
relación con este ámbito, nuestro ordenamiento se ha decantado
tradicionalmente por el principio de personalidad jurídica. De ese modo,
originalmente la centralización de los fondos concernía exclusivamente los
ingresos del Gobierno Central, excluyendo incluso diversos organismos con
presupuestos o cuentas independientes del Presupuesto Nacional. Es con la
reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la
República y
Presupuestos Públicos, que se consolida el criterio de caja única como
comprensivo de los ingresos de todos los órganos y entes incluidos en los
incisos a) y b) del artículo 1 de esa Ley. Por lo que abarca los recursos del Poder Ejecutivo y de sus
órganos desconcentrados, aun aquéllos
a los que el ordenamiento les ha atribuido una personalidad jurídica
instrumental, tal como se indicó en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de
octubre de 2002.
Dispone ese numeral:
“ARTÍCULO 66.- Caja única
Todos los ingresos que
perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en
los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la
fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional.
Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en
colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen
su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en
el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o
parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos
del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará
los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades
financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.
Con la
propuesta que nos ocupa, se amplía ese marco legal por cuanto la
centralización de los recursos no se limitaría a los ingresos de la
Administración Central sino que abarcaría recursos de entes
descentralizados y empresas públicas, con las excepciones que expresamente
se establecerían.
Ante lo
cual, cabe determinar si la cobertura que se pretende encuentra fundamento
constitucional.
El
artículo 185 de la Constitución se refiere al Estado, que en el caso que
nos ocupa cabría afirmar que no se limita a la Administración Central.
La
centralización a que se refiere el numeral constitucional es la relativa a
las rentas nacionales. Rentas nacionales es un concepto que abarca no solo
los ingresos de la Administración Central sino distintos recursos públicos.
En ese sentido, el término rentas nacionales es más amplio que el de
ingresos públicos, puede considerarse que los abarca. Ingresos públicos que
refiere, por otra parte, no solo a los ingresos de la Administración
Central del Estado, sino a todo ingreso que corresponda a dicha
Administración, a la Administración Descentralizada y demás organismos integrantes
del sector público, y que esté destinado a financiar los gastos públicos.
Pero,
además, debe recordar que constitucionalmente la caja única se presenta
como un medio para una buena administración financiera, de saneamiento de
la Hacienda Pública. Hacienda Pública que, luego de la reforma
constitucional al artículo 176, se rige por el principio de sostenibilidad
financiera del Estado en su conjunto. Por ende, que abarca al conjunto de
organismos que constituyen el sector público.
Una
gestión sostenible requiere que los recursos se administren con base en la
planificación y programación financiera que tome en cuenta la
disponibilidad de los recursos en un momento dado. Por lo que cabría
sostener que la comprensión de la caja única como extensiva de la gestión
de la liquidez de la Administración Pública en su conjunto no violenta la
Constitución Política.
Recordamos,
al respecto, al presentarse a conocimiento de la Asamblea Constituyente la
posibilidad de incluir este principio, se señaló por parte del
constituyente Arias Bonilla:
“Pero hay otro principio no menos importante
que el de la nivelación de los presupuestos, y que es absolutamente
indispensable consignar en la Constitución, si realmente se desea que los
asuntos fiscales anden bien en nuestro país: la unidad de
caja. Es lógico que el Estado ha de tener una caja única, que es
la encargada de recibir y distribuir todos los fondos del Estado. Es una
práctica que trae pésimas consecuencias el que los fondos nacionales estén
en varias tesorerías, por cuanto tal medida ocasiona el desorden
financiero…”. Asamblea Nacional Constituyente, III, Acta N. 165, p. 459.
Caja
única: principio base para el orden fiscal. Principio para la organización
de la Hacienda Pública sobre nuevas bases, según el Constituyente Trejos.
En
palabras de quien se opuso a la inclusión de dicho principio en la
Constitución: la caja única es parte de un programa “de una buena
administración financiera” (loc cit.).
Notamos,
por otra parte, que el representante Arias Bonilla la entiende no solo en
términos de captación de ingresos y para realizar pagar, sino también para
“distribuir todos los fondos del Estado”, expresión que puede ser ligada
con la administración de liquidez.
Es importante
recalcar que el sistema que se pretende establecer no implica un
desapoderamiento de los ingresos de la Administración Descentralizada o de
otros organismos del sector público, que estarían comprendidos por la
propuesta. Por el contrario, el proyecto de ley reafirma la titularidad de
los entes descentralizados sobre los recursos que serían administrados por
la caja única.
Respecto
del alcance de la caja única, debe señalarse, empero, que la Sala
Constitucional ha dictado resoluciones que parten de que el ámbito de la
Caja única y en concreto el alcance del artículo 185 está referido a la
Administración Central. Así, al conocer de una acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 63 de la Ley de
Contingencia Fiscal, resolvió en resolución N. 12175-2019 de las nueve horas treinta minutos del tres de julio de
dos mil diecinueve:
“V.- Sobre el principio de caja única del Estado.- El denominado principio
de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo
185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a
la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma
constitucional expresamente señala que:
“Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de
todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que
tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las
cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban
ingresar a las arcas nacionales.”
Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se
desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio
especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar
aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley
refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería
Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y
configurando así el referido principio de caja única del Estado.
Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos señala claramente que:
(…).
De tal
forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien
reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el
artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los ingresos que debe
recibir dicha instancia –la Tesorería Nacional- y que conforman «un fondo
único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el
gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias
–administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de
la misma ley-, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1
de la ley de cita-. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos
a la así considerada como Administración Central, y no así a la
administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad,
que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las
instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no
ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado.
Así ha
sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En
la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las
sentencias 2011-15760 y 2017-10865- señaló la Sala:
“II.- SOBRE EL CASO
CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto
a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y,
mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017,
dispuso lo siguiente:
“III.- Sobre el fondo.
Con el fin de resolver lo
puntos discutidos en la acción se procede a
analizar cada uno de ellos
conforme son alegados.
A.- El principio
de Caja Única del Estado.- La Sala, en su
jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional
de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el
accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en
la Constitución Política la descentralización administrativa, también
adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles,
fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha
entendido:
“Principio
de Caja única del Estado. Con base en el principio
de caja única (expresión contable del principio de la no
afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la
Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto
ordinario de la República. El principio constitucional
de Caja única determina que todos los ingreso del
Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados
a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la
Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control
de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría
General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso
que se de a los fondos públicos”.
Sentencia 15760-11
En la
cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de
la Caja Única del Estado, como un instituto de rango
constitucional destinado al control de los ingresos que recibe
y los egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos
por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría
General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público
mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en
otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa
claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que
autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes
menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos.
Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización
administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el
inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a
dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y
atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las
Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación.
La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo,
toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones
autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el
cumplimiento de fines públicos específicos , incluyó
también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la
Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de
supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos-
En este
sentido, queda claramente establecido que la
denominada caja única del Estado aplica precisamente para los
órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás
Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus
dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades
descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades,
respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre
mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la
ejecución presupuestaria”.
Dados estos precedentes, será fundamental la
consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional, para que esta determine los
alcances del principio de caja única y, por ende, si la administración de
liquidez que se propone, puede abarcar todo el sector público y sus
ingresos, como medio de asegurar la sostenibilidad fiscal del país.
III-. PLATAFORMA INTEROPERABLE
La administración de liquidez que se propone requiere el
establecimiento y utilización de plataformas tecnológicas, que el proyecto
de ley califica como interoperables.
El artículo 4 del proyecto define las plataformas interoperables en
los siguientes términos:
“f) Plataformas interoperables: aquellas que
tienen la capacidad de dos o más sistemas informáticos para compartir
información y conocimiento por medio de sus procesos de negocio, mediante
el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de la
información y las comunicaciones”.
Definición que el proyecto reproduce en su artículo 9. Dado que
el concepto de plataformas interoperables es general, no se determina
la necesidad de repetir la definición en el artículo 9.
Dicho
numeral 9 dispone la obligación de las entidades
públicas o privadas que administren o custodien ingresos
públicos, así como ingresos de origen público que reciban de forma gratuita
o sin contraprestación alguna y que no estén incorporadas en el Sistema de
Cuentas del Sector Público a establecer plataformas interoperables
eficientes de captación de ingresos y realización de pagos.
Disposición que implicaría que las entidades no
comprendidas por el proyecto, en particular las empresas públicas en
régimen de competencia, tendrían que establecer estas plataformas
interoperables. Pero también que las entidades privadas que
reciban ingresos de origen público estarían obligadas a establecer su
propia plataforma interoperable para captar ingresos y pagar. Prestación
que podría ser altamente gravosa respecto de entidades privadas que
administren ingresos públicos o de origen público, por los costos del
establecimiento y mantenimiento de la plataforma; lo que podría obligarlas
a incorporarse al Sistema de Cuentas del Sector Público, a efecto de
garantizar a la ciudadanía la plataforma interoperable necesaria para la
captación de ingresos y realización de pagos. Por tanto, diversas
disposiciones permitirían afirmar el interés de que no se incorporen.
El
artículo 10 establece el Sistema centralizado de captación de ingresos. Conforme
lo cual, la administración de la liquidez pública se hará
mediante una plataforma interoperable, administrada por la propia Tesorería
Nacional y que debe permitir la captación de ingresos públicos, el
intercambio de información de manera eficiente y uniforme, asegurando
la interoperabilidad con el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos.
A pesar de que podría
considerarse que todo el sector público concernido por el proyecto tendrá
que captar ingresos públicos mediante los mecanismos que el Sistema de
administración de liquidez prevé, lo cierto es que en el segundo párrafo
del artículo 10 se establece una excepción que podría flexibilizar e
incluso anular esa obligación. Se dispone:
“Esta plataforma será de uso obligatorio para
todas las entidades públicas que administren ingresos públicos, además,
para aquellos sujetos privados que administran o custodian fondos públicos
respecto a los ingresos públicos que reciban. No obstante, cuando se
requiera, las entidades podrán poner a disposición de la ciudadanía otros mecanismos
de captación”.
De la
propuesta no se determina bajo qué condiciones las entidades pueden
establecer esos mecanismos de captación, quién define cuáles son esos
mecanismos, cómo garantizar que los ingresos que se capten por estos mecanismos
ingresen a la Tesorería Nacional.
El
artículo 11 tampoco da respuesta a estas interrogantes. En ese sentido, se
limita a establecer que todos los ingresos públicos que se recauden,
independientemente de la plataforma o sistema informático que se utilice,
deben ser depositados diariamente después de recibido el ingreso en las
cuentas que correspondan.
Advertimos
que la facultad de establecer otros mecanismos de captación no está
limitada a entidades en régimen de competencia, o a entidades privadas
exceptuadas de la aplicación de la ley. Dada la redacción del texto, se
puede interpretar que abarcaría a cualquier entidad sujeta a la ley.
Plataforma
interoperable que también debe establecerse para la realización de pagos,
según el artículo 16. El sistema centralizado de pagos debe hacerse por una
plataforma interoperable que permita el intercambio de información de
manera eficiente, uniforme y transparente. Su uso es obligatorio para
las entidades
públicas concernidas por la administración de liquidez, y para aquellos
sujetos privados que administren o custodien fondos públicos. La
interoperabilidad se refiere al Sistema Nacional de Pagos Electrónicos, a
cargo del Banco Central. Por lo que deberá organizarse la correspondiente
coordinación administrativa entre dicho Ente y la Tesorería Nacional, a
efecto de asegurar que la plataforma permita la realización de los
distintos pagos y se constituya en un verdadero instrumento para el
intercambio de información de manera eficiente, uniforme y transparente, que más que
una obligación de la plataforma, constituye un objetivo del sistema.
Si bien este numeral 16
refiere al Ministerio de Hacienda no se determina la competencia específica
de dicho Ministerio en el establecimiento de la plataforma (más allá del
financiamiento).
Por demás, debe señalarse que
disposiciones como la referida al deber de concretar los pagos empleando
los servicios de pago que la Tesorería defina reglamentariamente, así como
la obligación de los bancos de que los pagos se realicen directamente a la
cuenta final del beneficiario final, hacen referencia a aspectos operativos
que bien podrían ser objeto de regulación reglamentaria.
Para
esta plataforma de pagos se vuelve a reiterar la excepción de uso obligatorio
en los supuestos de liquidez pública originada en las actividades que se
realicen bajo régimen de competencia y tengan como propósito la generación
de lucro, los fondos de pensiones y las cuotas obrero-patronales y cuota
estatal.
Plataforma
interoperable para el Sistema de Cuentas del Sector Público, que crearía el
artículo 18 del proyecto. Un sistema que consistiría en una estructura
unificada de cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los
ingresos públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma
eficiente. Plataforma que debe sostener la captación de ingresos
públicos y realización de pagos, así como el intercambio de información de
manera eficiente y uniforme.
El numeral 19 se refiere a una
plataforma, a cargo de la Tesorería Nacional, para permitir la administración de la liquidez y garantizar
el fiel cumplimiento de las funciones que se establecen en la ley.
Dada la
disposición que se establece en el artículo 18, cabe considerar que la reiterada
obligación que se impone a la Tesorería Nacional para establecer
plataformas interoperables (artículos 10, 16, 18 y 19) hace referencia a
una única plataforma interoperable que permita la realización de diversas
operaciones en orden a la captación de recursos, la realización de los
pagos y el mantenimiento de las cuentas escriturales.
IV-. UN
SISTEMA DE CUENTAS
El uso
de las plataformas sustenta el sistema de cuentas. Se dispone:
“Artículo 18.- Sistema de
Cuentas del Sector Público. El Sistema de Cuentas del Sector Público, en
adelante denominado el Sistema, consiste en una estructura unificada de
cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los ingresos
públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma eficiente”.
Para
lo cual, se reitera, requiere que la Tesorería Nacional provea y administre una
plataforma interoperable, la cual deberá permitir la captación de ingresos
públicos y la realización de pagos, así como el intercambio de información
de manera eficiente y uniforme.
La
referencia a una estructura de cuentas escriturales implica el
establecimiento de subcuentas de una cuenta única, con el objeto de
individualizar las disponibilidades financieras de los distintos organismos
que están cubiertos por la caja única, así como mantener actualizado el
sistema en relación con las
distintas transacciones financieras que realicen. Subcuentas que vienen a
reforzar la titularidad de los ingresos por parte de dichas organizaciones.
El aspecto más importante de este sistema de cuentas es
el efecto que tendría la no utilización de los sistemas creados y, en
particular la pretensión de efectuar pagos fuera del Sistema de Cuentas.
Efecto que establece el artículo 16 del proyecto de ley:
“En los casos que no se utilice la plataforma de conformidad con este
artículo, la Tesorería Nacional ordenará a las entidades el cierre de
cuentas en el Sistema Financiero Nacional, lo cual será de cumplimiento obligatorio”.
La
centralización de la administración de liquidez y del uso de la plataforma
de ingresos y de pagos se asegura con la facultad que se otorga a la
Tesorería Nacional de ordenar el cierre de cuentas que las entidades
mantengan en el Sistema Financiero Nacional. Cierre de cuentas que
sería de cumplimiento obligatorio, puesto que es una orden. Una orden que, en ejecución de la Ley, podría ser
emitida por la Tesorería a un ente descentralizado cubierto por el ámbito
de la Ley.
El
interés es evidentemente que todos los ingresos se incorporen al sistema
que se crea y que los pagos se realicen mediante los servicios de pago de
la Tesorería. Ese órgano ya no girará las sumas correspondientes a pagos a
cuentas de las entidades en el Sistema Financiero sino que por
disponerlo el artículo 18 “todos los pagos se realizarán directamente a la
cuenta del beneficiario final”.
Cierre de cuentas que sería consecuencia del principio
de unidad de caja a que tiende el proyecto. Nótese que la potestad de
cerrar una cuenta de un ente autónomo depende de la interpretación que se
dé a dicho principio constitucional. Si el principio engloba todo el sector
público, puede considerarse que es obligación de los entes autónomos
pertenecer al sistema de administración de liquidez y, en concreto del
Sistema de Cuenta única y, por ende, que no es parte de su autonomía
administrativa el decidir libremente la apertura o cierre de una cuenta en
el Sistema Bancario Nacional.
Por
ende, se sustituye la gestión que hasta el momento han realizado las
entidades del sistema financiero, en particular las entidades bancarias,
sin que ello vaya en desmérito de los recursos correspondientes a los
organismos públicos, particularmente en el caso de la Administración
Descentralizada.
Lo cual
se aseguraría por el propio sistema de cuentas escriturales y por la
programación financiera.
V-.
PROGRAMACION FINANCIERA: UN ORDEN EN LA GESTIÓN DE LA LIQUIDEZ
Diversos
artículos de la propuesta enfatizan en la necesidad de una programación
financiera. Entre otros, dispone el artículo 29 de la propuesta de ley:
“Artículo 29.- Programación
financiera. Es deber de las entidades públicas o privadas planificar con
suficiente antelación los posibles ingresos y necesidades de pago. Tal
programación permite a la Tesorería Nacional conocer las necesidades y
disponer de la liquidez necesaria para respaldar las transacciones de pago
de las entidades.
La formulación de la programación financiera
será responsabilidad de cada entidad pública o privada en atención a los
lineamientos y orientaciones que establezca la Tesorería Nacional para su
elaboración”.
La programación financiera tiene como objeto ordenar la
transferencia de los recursos, fijando el límite de su disponibilidad en
relación con fracciones del período fiscal, a efecto de evitar que se
presenten desfases o disposiciones excesivas que pongan en dificultad la
gestión presupuestaria o la agoten prematuramente. Por el contrario, con la
programación se determina en qué plazos y en qué orden se dispondrá de la
liquidez para efectos de las transferencias de pago, según los ingresos
captados.
Disposición
de liquidez que se pretende asegurar con lo dispuesto en el numeral 30:
“Artículo 30.- Fungibilidad y
disponibilidad de los recursos. La Tesorería Nacional podrá disponer de los
recursos depositados y no requeridos por las entidades públicas o privadas,
para la realización de operaciones de gestión de liquidez, respetando la
reserva de liquidez necesaria para atender futuras obligaciones. El monto
de dicha reserva será definido por la Tesorería Nacional para lo cual,
deberá elaborar una metodología fundamentada técnicamente.
Para aquellos ingresos que no provengan del
Presupuesto Nacional, la Tesorería Nacional deberá garantizar la
disponibilidad de los recursos requeridos por las entidades,
independientemente de la existencia de una programación financiera y las
fechas establecidas”.
Debe tomarse en cuenta que la programación financiera es hoy
día una obligación de la Tesorería Nacional. En efecto, de la conjunción de
los artículos 32 y 61, inciso 1 de la Ley de Administración Financiera de
la República y Presupuestos Públicos, se deriva la obligación de la
Tesorería Nacional de establecer junto con la Dirección de Presupuesto
Nacional la programación financiera de la ejecución del presupuesto
nacional. En particular, la ejecución presupuestaria según lo normado en el
artículo 42 de esa Ley 8131.
Obligación que, de aprobarse el proyecto, se extendería a cada
entidad pública o privada que forme parte del sistema de administración de
liquidez.
Una programación que requiere de la información que suministren los
organismos concernidos por el Sistema. Actualmente, conforme el artículo 61
de la Ley de Administración Financiera ese deber de información concierne
todos los organismos de la Administración Central, conforme lo disponga el
reglamento. Disposición que tendría que ampliarse para la totalidad de la
Administración Pública integrante del sector público. En efecto, los
numerales 6 y 8 del proyecto de ley refieren a la necesidad de contar con
información para el manejo eficiente de la liquidez pública, que pueda ser
accesible, así como supervisada y controlada.
Debe recalcarse que la consecuencia general y, quizás la más
importante, de la obligación de programar es que la Tesorería Nacional no
estaría obligada a girar los recursos administrados en un solo momento y
por el monto total de la partida. En ese sentido, la entidad titular de los
ingresos o la beneficiaria de una transferencia carecería de un derecho
para pretender la disponibilidad inmediata y total de la partida que la
favorece. Por el contrario, el traslado de los recursos debe ser
programado. Lo que permitiría a la Tesorería disponer de los recursos no requeridos por las entidades públicas o
privadas, para la realización de pagos.
Se afirma que esa programación permite
que la administración de liquidez procure el mayor beneficio para las
finanzas públicas y la realización eficaz y oportuna de los pagos,
descartando que recursos públicos permanezcan ociosos o sean invertidos por
las entidades del sector en valores, incluidos los emitidos por la
Tesorería Nacional, objetivo que -entendemos- es a lo que se refiere el
término “minimización del costo del endeudamiento a corto plazo”, empleado en
el artículo 7 de la propuesta de ley. Objetivo
que requerirá una programación de la propia entidad, que deberá
definir el momento en que requiere contar con los recursos necesarios
para financiar los gastos incurridos, de forma que su gestión sustancial y
operativa no sufra afectaciones.
VI-. OBSERVACIONES A OTRAS DISPOSICIONES
Artículo
7.- Gestión de liquidez y de deuda. En relación con esta obligación de minimizar el
costo del endeudamiento a corto plazo, sujetándola a la Política de
Endeudamiento para el Sector Público Costarricense, la estrategia y planes
de endeudamiento a mediano y largo plazo definidos para las entidades
públicas o privadas, debe recordarse que esa sujeción ya está dispuesta en
el ordenamiento jurídico. Nos remitimos a lo dispuesto en los artículos 21,
inciso b), 25, 59, 61 incisos b) y j) y en particular el numeral 83 de la
Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Esta última
disposición preceptúa:
“ARTÍCULO 83.-
Política de endeudamiento
La aprobación de las políticas de
endeudamiento y reducción de la deuda pública tanto interna como externa,
para el corto, mediano y largo plazo, compete al Presidente de la
República, a propuesta de la Autoridad Presupuestaria, la cual considerará
la programación macroeconómica establecida en el título III de esta Ley.
Esta política deberá ser respetada en la formulación de los presupuestos
del sector público”.
Disposición que, como se ve, afirma la relación entre política de endeudamiento
y programación macroeconómica, de manera de garantizar que exista una
conformidad entre la política de endeudamiento y la política económica y
financiera en el país.
Artículo
8.- Acceso a la información. Se pretende establecer que toda entidad,
pública o privada, que administre o custodie ingresos públicos,
así como ingresos de origen público que se reciban de forma
gratuita o sin contraprestación alguna, debe garantizar el acceso de la
información y obliga a disponer de un módulo de consultas en el Sistema de
Cuentas del Sector Público o, en su defecto, en los sistemas de información
de las entidades.
El principio es que la información relacionada
con los fondos públicos, término que abarca evidentemente los ingresos
públicos, es de interés público. Por lo que la Administración está obligada
a dar la información correspondiente.
En ese
sentido, la disposición no innova el ordenamiento jurídico.
La única
regulación que puede considerarse como nueva es el establecimiento de
un módulo de consultas en el Sistema de Cuentas del Sector Público:
“Acceso a la
información. Toda entidad pública o privada que administre o custodie ingresos
públicos, así como ingresos de origen público que reciban de
forma gratuita o sin contraprestación alguna, deberá garantizar el acceso
de la información a la ciudadanía y a los sujetos interesados que cumplen
funciones de fiscalización y control, además se dispondrá de un módulo de
consultas en el Sistema de Cuentas del Sector Público o en su defecto en
los sistemas de información de las entidades”.
A través
de la creación tanto del módulo de consulta del Sistema de Cuentas como de
la creación de un módulo de información en las entidades que no pertenezcan
al Sistema, se garantiza no solo el acceso a la información sobre ingresos
públicos sino a las transacciones que les afecten. Lo que implicaría la
posibilidad de un conocimiento del empleo de los ingresos y su destino
final.
Artículos
13, 14 y 15.- El objetivo de estas disposiciones es establecer cómo debe operar la
administración de liquidez. Por su contenido operativo, se
trata de disposiciones reglamentistas, que -por ende- no deberían estar
contenidas en la ley.
Artículo
17.- Pagos al exterior. La norma no es clara porque la primera frase
permitiría concluir que las entidades cubiertas por la administración de
liquidez pueden realizar pagos al exterior fuera del Sistema, a condición
de que sea a más bajo costo y que el servicio se brinde de manera oportuna
y eficiente. Luego se exceptúa de utilizar el sistema de pagos a las
entidades que demuestren que los pagos al exterior resultan menos onerosos
para el erario al utilizar un mecanismo brindado por una entidad
financiera.
Con lo
que se autorizaría a las entidades a realizar un análisis de costos a
efecto de establecer si los pagos los realizan mediante el sistema
centralizado de caja única, o bien si recurren a los servicios del Sistema
Financiero. Lo cual admitiría que en orden a los pagos al exterior no hay
obligación de sujetarse al Sistema de Cuentas y que cada entidad del sector
público podría tener su propio mecanismo para realizar pagos al exterior.
Artículo 20.- Organización del Sistema
de Cuentas del Sector Público. Se autoriza a la
Tesorería Nacional, como administrador del sistema de cuentas, a abrir una
cuenta de reserva en cada moneda que se requiera en el Banco Central de
Costa Rica. Asimismo, se dispone que el Banco Central será el cajero del
Estado y se le autoriza a cobrar por los servicios del Estado. Debe
enfatizarse que el segundo párrafo que se pretende incluir en este numeral
constituye el artículo 62 de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Público, que dispone:
“ARTÍCULO
62.- Cajero general
Las
funciones de cajero del Estado serán confiadas al Banco Central de Costa
Rica, que tendrá el carácter de cajero general. En cuanto realice esas
funciones, se considerará como auxiliar de la Tesorería Nacional; queda
sujeto a sus disposiciones y no podrá disponer de los fondos del Gobierno,
ni pagar suma alguna con cargo a ellos, si no es mediante la orden de pago
respectiva”.
Condición
de cajero del Estado que también dispone la Ley Orgánica del Banco Central
en sus artículos 3, inciso d) y 99. Este último dispone:
“Artículo 99.- Funciones del
Banco
El Banco Central
de Costa Rica ejercerá las funciones de consejero financiero, agente fiscal
y banco-cajero del Estado, de acuerdo con lo dispuesto al efecto en esta
ley y demás leyes conexas”.
Y para el desarrollo de esa función
se dispone:
“Artículo 100.- Recaudación de ventas públicas
El
Banco Central se encargará de la recaudación de todas las rentas públicas,
en los términos y las condiciones que determine el contrato que, para tal
efecto, celebrará con el Gobierno de la República.
Disposición que se dobla respecto de otros
organismos:
“Artículo 101.- Operaciones
con instituciones estatales
El Gobierno y todas sus dependencias efectuarán, por medio del Banco
Central, todas sus recaudaciones, pagos, remesas y transacciones
monetarias, tanto dentro del país como en el extranjero.
Las municipalidades y las instituciones autónomas podrán contratar, con el
Banco, sus servicios de tesorería y recaudación, en forma análoga a la
estipulada para el Gobierno”.
Por lo
que consideramos que la disposición que se pretende establecer resulta
redundante.
Artículo
21.- Funciones de la Tesorería Nacional sobre el Sistema
Este
artículo pretende regular las atribuciones de la Tesorería dentro del
Sistema. Debe señalarse que las disposiciones que se pretende introducir
están actualmente previstas en los artículos 59 a 77 de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, ciertamente con un
alcance limitado a la Administración Central, no a todo el sector público.
De modo
que el artículo 21 no innova el ordenamiento. Por demás, dentro de las
funciones que se contemplan, se incluyen disposiciones reglamentistas, de
contenido operativo, que no deberían estar en un cuerpo legal.
Y es que
disposición innovadora y trascendente es la dispuesta en el inciso d) :
“Autorizar la apertura o cierre de cuentas de
las instituciones en el Sistema Financiero Nacional
y llevar un registro actualizado de las cuentas”.
A que
hicimos referencia en el acápite de Sistema de Cuentas.
Así como
la emisión de lineamientos para la programación financiera en la ejecución
del presupuesto y establecer el nivel de liquidez mínimo requerido para
garantizar la disponibilidad de recursos con el fin de hacer frente a las
obligaciones. Funciones que permiten el manejo eficiente de la liquidez.
En el
inciso s) se pretende establecer:
“Realizar gestión de activos de la liquidez
pública, que generen el máximo rendimiento y al menor riesgo posible. Para
esto se autoriza la participación activa y directa en los mercados
financieros locales, incluyendo los ofrecidos por la Bolsa Nacional de
Valores, el Banco Central de Costa Rica y otros instrumentos de inversión,
con el fin de administrar de forma eficaz la liquidez del Sistema de
Cuentas del Sector Público”.
Conforme el artículo 61 de la Ley 8131,
corresponde a la Tesorería:
“Procurar el rendimiento
óptimo de los recursos financieros del tesoro público”.
Disposición
que la faculta a invertir los recursos financieros que administra.
Es importante, empero, la referencia a la facultad de invertir
porque el proyecto prohíbe a los otros organismos del sector públicos
cubiertos por la propuesta invertir los ingresos públicos que estén
depositados dentro del Sistema. Facultad que sí tendría, entonces, la
Tesorería.
Artículo
27.- Titularidad de los montos registrados en el Sistema de
Cuentas del Sector Público. Se dispondría: “Cuando los montos
existentes en el Sistema correspondan a transferencias provenientes del
Presupuesto de la República, así como de ingresos derivados de actividades
que no forman parte de dicho Presupuesto Nacional, la titularidad de estos
corresponderá a la respectiva entidad”.
La
disposición pretende dejar claro que las funciones de la Tesorería y el
sistema de cuentas no implica un desapoderamiento de los recursos de las
entidades descentralizadas, aún cuando
se origen en transferencias del Presupuesto Nacional. Pero la redacción no
es clara. Por lo que debería mejorarse la redacción.
Artículo
28.-Prohibición de saldos fuera del Sistema. “Queda prohibido a las
entidades públicas o privadas que forman parte del Sistema de Cuentas del
Sector Público, mantener fuera de dicho Sistema saldos de cualquier
especie, en cuentas corrientes, certificados de depósitos a plazo u otros
instrumentos financieros”.
Es una
consecuencia del Sistema de Cuentas, que puede comprenderse ya regulada
desde el momento en que se faculta a la Tesorería Nacional a cerrar cuentas
que las entidades integrantes mantengan en el Sistema Financiera.
Por otra
parte, hay una referencia al concepto de liquidez puesto que cubriría no
solo la existencia de cuentas corrientes, certificados de depósito a plazo
(que son una forma de inversión) ya prohibida para esas entidades, y otros
instrumentos financieros que habría que precisar.
Artículo
32.- Prohibición de realizar inversiones. Se prohíbe a las entidades públicas o privadas,
exceptuando la Tesorería Nacional, realizar adquisiciones de
inversiones con los ingresos públicos que estén depositados dentro del
Sistema; así mismo se exceptúan aquellos ingresos originados en actividades
que se realicen bajo régimen de competencia que tengan como propósito la
generación de lucro que se encuentren en el Sistema de forma voluntaria.
Esta
prohibición de realizar inversiones con los ingresos públicos depositados
en el Sistema, salvo los supuestos de excepción, es consecuencia del
sistema que se establece. Nótese que está implícita en otras disposiciones,
por lo que puede considerarse redundante.
En orden
a las excepciones para invertir solo se contemplan aquellos ingresos
originados en actividades que se realicen bajo régimen de competencia que
tengan como propósito la generación de lucro que se encuentren en el
Sistema de forma voluntaria.
No se
están contemplando como excepciones las cuotas de la seguridad social ni
los fondos de pensión. Nuestro criterio es que los fondos de pensiones no
deben ser integrados al Sistema de Cuenta, que no constituyen ingresos
públicos porque el titular de los ingresos de los fondos es el afiliado. En
cuanto a las cuotas de la seguridad social entendemos que están excluidas y
al estarlo, no se afecta su facultad de realizar inversiones.
Artículo
34.- Recursos privados líquidos en custodia pública. Todos los recursos privados líquidos que
se encuentran en custodia de las entidades públicas deberán estar dentro
del Sistema, y no generarán rendimientos para los titulares.
Los
recursos privados líquidos están protegidos por el derecho de propiedad, a
partir de lo cual debe analizarse la prohibición de generar rendimientos.
Artículo
35.- Responsabilidad administrativa. Se dispondría: “Sin perjuicio de
otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación
de servicios, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa,
independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar
lugar, los mencionados a continuación:
- Por incumplimiento
a lo indicado en esta ley para las entidades públicas o privadas.
- La
omisión o el retardo por parte de la Tesorería Nacional en girar los
recursos requeridos por las entidades, cuyos ingresos no provengan del
Presupuesto Nacional, para atender sus obligaciones de acuerdo con las
fechas establecidas.
- La
inversión riesgosa, imprudente o temeraria de los ingresos públicos
por parte de la Tesorería Nacional o las entidades públicas o privadas
que administren o custodien ingresos públicos, al margen de lo
preceptuado por el ordenamiento jurídico aplicable y las buenas
prácticas financieras.
- La
omisión por parte de la Tesorería Nacional de mantener una reserva de
liquidez de conformidad con el artículo 25 de esta ley.
- La
omisión por parte de las entidades públicas o privadas en el
cumplimiento del plazo para el depósito de los ingresos públicos de
conformidad con lo dispuesto en artículo 11 de esta ley”.
-
Se
establecen causales de responsabilidad administrativa por actuaciones de
organismos públicos y privados, y sobre todo por actuaciones de la
Tesorería.
No
obstante, en el momento en que se enuncia el elenco de sanciones en el
artículo 77, esas sanciones administrativas son para funcionarios. No se
excluye que, eventualmente, una persona jurídica sea objeto de una
amonestación, pero lo normal es que las sanciones que se pretende
establecer en el artículo 37 sean impuestas a un individuo en concreto. Por
consiguiente, no habría sanciones para los organismos públicos.
Dado que
no existe un desarrollo sobre procedimiento administrativo, lo procedente
sería señalar que se regirá en cuanto al procedimiento, por lo que dispone
la Ley de Administración Pública.
Artículo
39.- Fideicomisos y Fondos Especiales. “Todos los Fideicomisos y Fondos Especiales
vigentes al momento de publicación de esta ley, así como aquellos que
se creen a futuro, cuya fuente sean ingresos públicos que estén dentro del
ámbito del capítulo III, deben estar depositados dentro del Sistema de
Cuentas del Sector Público”.
Propuesta que tiene un problema conceptual, ya que un fideicomiso no
es una forma de liquidez. El fideicomiso
es un negocio jurídico comercial financiero, de naturaleza fiduciaria y
dirigido a crear un patrimonio de afectación. El contrato de fideicomiso
tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el
cumplimiento de determinados fines. En ese sentido, es un negocio
traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los límites y
con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los fines.
Fideicomiso
y fondos especiales son instrumentos que el legislador ha autorizado a
emplear como forma de administración de los recursos que deben
destinarse al cumplimiento de los fines públicos.
Por
consiguiente, un fideicomiso no puede estar depositado dentro del Sistema
de Cuentas del Sector Público. Lo que puede ser objeto de déposito son los ingresos del fideicomiso, que es
parte del patrimonio fideicometido. E igual
puede afirmarse de los fondos especiales que son un mecanismo para
administrar ingresos.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta la diferencia entre un
fideicomiso de administración y un fideicomiso de inversión. Estos últimos
son los que podrían entrar en contradicción con la centralización de la
administración de la liquidez, ya que en esta se postula la prohibición de
realizar inversiones con los recursos de la caja, lo que sería incompatible
con el sistema que se crea.
Artículo
40.- Modificaciones a otras leyes.
- Reforma
del artículo 122 de la Ley de la Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos, ley n°. 8131 del 18 de setiembre
del 2001:
-
se
pretende establecer la prohibición de ejercicio de cualquier otro cargo
público al Tesorero y Subtesorero Nacional. Disposición que es innecesaria
por lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, que fue adicionada con un artículo 61 bis, que dispone:
“Artículo 61 bis- El cargo de
tesorero nacional será incompatible con cualquier otro cargo público, salvo
lo indicado en el artículo 17 de la Ley 8422, Ley contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004, en
relación con las salvedades allí indicadas.
Es prohibido, a quien ocupe el
cargo de tesorero nacional, desempeñar cualquier otro cargo o empleo público.(Así adicionado por el artículo 1° de
la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la
corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración
pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)”.
Si bien
la técnica legislativa utilizada para adicionar este artículo 61 bis es
cuestionable, lo cierto es que ya hoy día se prohíbe al tesorero nacional
desempeñar cualquier otro cargo o empleo público. Por lo que la propuesta
carece de interés, además de ser redundante.
El resto
de reformas legales que se propone tiene como objeto adecuar lo dispuesto
en las leyes existentes a la administración de liquidez en el Sistema de
Cuentas del Sector Público.
Artículo
41.- Derogatorias. “Deróguese los siguientes artículos:
El
inciso b) del artículo 61 y el artículo 66 de la Ley de la Administración
Financiera, ley n°. 8131 del 18 de setiembre del 2001”.
Como
se indicó, el artículo 61, inciso b) y el 66 de la Ley de Administración
Financiera de la República pueden ser modificados para ampliar el ámbito de
la administración de liquidez. Deben mantenerse esos artículos en razón de
la técnica legislativa que los sustenta y porque son parte de un subsistema
esencial en el régimen económico financiero del Estado, que establece la
citada Ley 8131.
Transitorio I: De
acuerdo con este transitorio (que es único), de aprobarse la ley se
deberá aplicar de forma gradual, debiendo estar implementada en su
totalidad en un plazo máximo improrrogable de 60 meses contados a partir de
la vigencia de la presente ley.
El Transitorio
obliga a las Superintendencias Financieras, al Banco Central de Costa Rica
y al CONASSIF en conjunto con el Ministerio de Hacienda a definir los
parámetros, criterios de incorporación y el cronograma para su
implementación gradual en un plazo de seis meses contados a partir de la
publicación de esta ley. Sin embargo, de seguido les obliga a considerar
una serie de aspectos y a apegarse a un cronograma, lo que implica que, a
través de una norma totalmente reglamentaria, se regula lo que los citados
organismos deben establecer y coordinar en orden a la gradualidad de la
aplicación del sistema que se crea.
CONCLUSION:
Conforme
lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de
la República que:
1-. El proyecto
de ley presenta problemas de técnica legislativa que afectan su calidad y
son susceptibles de afectar su aplicación en caso de ser aprobado como ley.
2-.
Corresponde a la Sala Constitucional determinar los alcances del principio
de caja única, establecer si la administración de liquidez que propone el
proyecto puede abarcar a todo el sector público, incluidos los entes
autónomos, así como la posibilidad de una orden de cierre de cuentas
emitida a estos entes por parte de la Tesorería Nacional.
Atentamente,
Magda Inés Rojas Chaves
Procurador General Adjunta de
la República
MIRCH/dsa
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